保障飲用水安全的法律思考

保障飲用水安全的法律思考摘要：針對當前我國飲用水安全問題的現(xiàn)狀，探討了飲用水安全的內(nèi)涵、法律依據(jù)、現(xiàn)行法律規(guī)定不足之處，并提出加強飲用水安全法律保障的具體對策建議。 關鍵詞：飲用水,安全,法律思考 水是生命之源、生存之本，獲得安全的飲用水是人類生活的基本需求，也是一項廣為認可的基本人權。近年來,中央和地方加大了城鄉(xiāng)飲用水安全保障工作的力度,采取了一系列工程和管理措施,解決了一些城鄉(xiāng)居民的飲水安全問題。但是,飲用水安全形勢仍十分嚴峻,不少地區(qū)水源短缺,有的城市飲用水水源污染嚴重,一些農(nóng)村地區(qū)飲用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸蟲病原體等問題,對人民群眾身體健康構成嚴重威脅。飲用水安全問題近年來也引起了國際社會的廣泛關注。聯(lián)合國經(jīng)濟、社會、文化與權益聯(lián)合國千年宣言（第55屆聯(lián)合國大會第8次全體會議通過）提出：在2015年年底前，使無法得到或負擔不起安全飲用水的人口比例降低一半。本文就飲用水安全的法律保障提出幾點思考。一、飲用水安全的內(nèi)涵及法律依據(jù)目前，國內(nèi)關于飲用水安全還沒有明確定義。較為規(guī)范的說法有水利部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系，該指標體系被分為安全和基本安全兩個檔次，由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項指標組成，四項指標中只要有一項低于安全或基本安全最低值，就不能定為飲用水安全或基本安全。關于城市飲用水安全，筆者認為與之稍有不同，一般來說除了水質(zhì)、水量以外，管網(wǎng)覆蓋率、管網(wǎng)停水率，水壓等也是重要評價指標。無論怎樣表述，飲用水的功能和水資源自身的屬性都決定了水量保證和水質(zhì)達標是飲用水安全的兩項基本要求。為保障飲用水安全，國家制定了相當數(shù)量的法律、法規(guī)和規(guī)章，在法律方面，與飲用水保護密切相關的有環(huán)境保護法、水法、水污染防治法等。國務院制定的與飲用水保護相關的行政法規(guī)主要有水污染防治法實施細則、城市供水條例、取水許可和水資源費征收管理條例等。部門規(guī)章主要包括原建設部制定的城市供水水質(zhì)管理規(guī)定、原環(huán)?？偩趾退康任宀课贫ǖ娘嬘盟幢Ｗo區(qū)污染防治管理規(guī)定、原建設部和衛(wèi)生部制定的生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法、衛(wèi)生部制定的生活飲用水衛(wèi)生標準等。各?。▍^(qū)、市）高度重視水源環(huán)境保護工作，積極落實水污染防治法等法律法規(guī)，也相繼出臺了一系列相關的地方性法規(guī)，為地方水源保護工作提供了堅實的法律保障。其中環(huán)境保護法作為我國環(huán)境保護的基本法，是我國飲用水保護依據(jù)的基本法律。水法主要通過水功能區(qū)規(guī)定、飲用水源保護區(qū)以及入排污口的監(jiān)督管理等間接實現(xiàn)對飲用水源的保護。新修訂的水污染防治法不僅將保障飲水安全列入了立法目的，并專門增設了“飲用水水源和其他特殊水體保護”一章，進一步明確了飲用水水源保護區(qū)管理制度，完善了法律責任、加大了違法成本。現(xiàn)行的法律規(guī)范組成了我國的飲用水保護法律體系，對我國飲用水保護工作的順利進行起到了極大的促進作用。二、現(xiàn)行保障飲用水安全法律規(guī)定的不足1.缺乏針對飲用水安全保障的綜合性法律法規(guī)。目前，飲用水安全還沒有專項法律法規(guī)進行規(guī)范，現(xiàn)階段飲用水水源保護法律制度主要散見于環(huán)境保護法、水污染防治法及其實施細則、水法等法律法規(guī)，系統(tǒng)性、整體性考慮不足，缺乏完整的飲用水安全管理政策；且有的法律法規(guī)頒布時間較早而從未經(jīng)過修訂，部分內(nèi)容已不能適應新的管理要求。水污染防治法、水法等法律法規(guī)中都有相關的具體制度，但是存在一定的沖突之處。水法第三十三條的飲用水水源保護區(qū)制度與水污染防治法中規(guī)定的生活飲用水地表水源保護區(qū)制度相比，有以下特點：一是人民政府“應當”劃定飲用水水源保護區(qū)而不是“可以”劃定，是一種法律義務；二是水污染防治法規(guī)定的水源保護區(qū)制度僅適用地表水源（水污染防治法實施細則補充規(guī)定了生活飲用水地下水源保護區(qū)制度），而水法則擴大到所有飲用水源，包括地下水源地；三是水法對排污行為規(guī)定得更為嚴格，第三十四條規(guī)定“禁止在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口”，而水污染防治法只是對地表水源一級保護區(qū)的保護規(guī)定得較為嚴格；四是除防止水體污染外，還要防止水源枯竭。按照新法優(yōu)于舊法的原則，飲用水水源保護區(qū)應適用水法的有關規(guī)定。但是水法中關于該項制度的規(guī)定又較為籠統(tǒng)，缺少操作性。2.部門職責不清，職能交叉嚴重在出廠水水質(zhì)管理問題上，主要是衛(wèi)生部門和建設部門負責。兩者管理角度和方式都不同，衛(wèi)生部門從防治傳染病，加強衛(wèi)生監(jiān)管的角度，負責飲用水衛(wèi)生監(jiān)督工作，而建設部門作為供水企業(yè)的行業(yè)主管和資質(zhì)管理單位，負責供水水質(zhì)管理工作。但是在實際工作中，兩者的管理對象是一致的，職責往往難以分清，如生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法規(guī)定了建設部門負責飲用水衛(wèi)生管理工作，這與衛(wèi)生監(jiān)督工作就很難區(qū)分。在飲用水源保護問題上，主要是水利部門和環(huán)保部門負責，從職能分析比較來看，飲用水源保護對象凸現(xiàn)的是水的資源功能，而不是環(huán)境功能，應當由水利部門牽頭，但在現(xiàn)行規(guī)定和實際工作中，往往是環(huán)保部門牽頭負責飲用水源保護工作。雙方在入河排污口管理、水功能區(qū)劃、飲用水源保護區(qū)劃定中都有所交叉或沖突。至于供水和水源水質(zhì)監(jiān)測工作，以上四部門和供水企業(yè)都有各自監(jiān)測隊伍，從總體上看，在監(jiān)測能力和力量不足的同時又造成了大量重復建設和浪費。3.水源地保護制度落實不到位。水法和水污染防治法明確水源保護由地方人民政府負責，但截至2013年底，全國地級以上城市中，仍有個別城市集中式飲用水水源保護區(qū)劃分方案未獲省級人民政府批復，相應的水源地保護制度難以落實。此外，跨行政區(qū)域水源地保護和受益主體不一致、水環(huán)境質(zhì)量標準與供水水質(zhì)標準和飲用水衛(wèi)生標準間相互不統(tǒng)一等問題，也導致保護責任和管理措施難以落到實處。4.對水源地內(nèi)排污違法行為的處罰力度較弱。對于在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口的，新修訂的水污染防治法第75條加大了處罰力度，將罰款上限從水法規(guī)定的10萬元提高到100萬元。但是，對于危害飲用水水源的其他違法行為，卻沒有從嚴處罰的規(guī)定。違法成本低、守法成本高，因此，應加大對此類危害飲用水安全的行為處罰力度。三、加強飲用水安全法律保障的建議解決飲用水安全問題，直接關系到人民群眾生活和社會穩(wěn)定，既是我國當前經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項緊迫任務，也是關系中華民族長遠發(fā)展的重大問題。針對飲用水安全法律保障機制目前存在的問題，提出建議如下：1.加強我國飲用水源保護法律調(diào)控基本法律制度，盡快出臺飲用水水源保護法規(guī)我國飲用水源保護法律規(guī)定還存在許多空白。目前，我國飲用水源的主要污染源是城市生活污水、面源污染等，可是缺乏相應的法律制度予以調(diào)控，極不利于對飲用水源的保護。同時，現(xiàn)行的飲用水水源保護區(qū)污染防治規(guī)定，不僅效力層次較低，而且適用范圍主要是污染防治，然而飲用水安全問題超出了水污染防治的范疇。因此，建議盡快整合和完善有關制度，出臺相關法規(guī)。修改水污染防治法，強調(diào)與水法的銜接與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮相關部門（含流域管理機構）和公眾的作用，加強污染物總量控制和面源污染防治工作。2.扭轉(zhuǎn)多頭管理的體制，加強跨行政區(qū)法律調(diào)控力度水法明確規(guī)定了各級人民政府應當保障飲用水安全。第三十三條規(guī)定：“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全”。五十四條規(guī)定：“各級人民政府應當積極采取措施，改善城鄉(xiāng)居民的飲用水條件”。由于水資源的自然屬性，出于優(yōu)化配置、高效利用的客觀需要，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當由水務部門統(tǒng)籌考慮水資源的配置和管理、水源工程的建設、飲用水源的保護以及對供水企業(yè)的水質(zhì)管理和行業(yè)指導等，并牽頭組建統(tǒng)一的飲用水水質(zhì)檢測網(wǎng)絡和組織信息發(fā)布工作，在飲用水安全問題上發(fā)揮主導作用。其他相關部門，如衛(wèi)生部門環(huán)保部門，應配合水務部門做好飲用水安全工作。另外，有必要制定跨行政區(qū)水環(huán)境管理的決策和管理政策，建立起綜合的決策機制。3.完善生態(tài)補償、公眾參與等法律制度建設完善跨行政區(qū)飲用水源的補償機制。上游污染飲用水源導致下游受損，上游應對下游給予補償。上游為了保護飲用水源，不能進行本應進行的開發(fā)活動，下游得到好的飲用水源條件，是以上游的經(jīng)濟發(fā)展的限制為條件的，那么下游就應當給上游一定的經(jīng)濟補償，或國家以公共財政轉(zhuǎn)移支付的方式補償。我國也應借鑒美國安全飲用水法中的公眾參與制度，建立并加強我國在安全飲用水保障領域的公眾參與制度。4.在理順體制、統(tǒng)一規(guī)范的前提下，出臺綜合性的飲用水安全法我國在生活飲用水安全方面有相當廣泛的立法基礎。從經(jīng)驗借鑒的角度看，世界上一些發(fā)達國家早在20世紀初就有了生活飲用水的立法。我國制定生活飲用水安全法的時機與條件均已具備，應盡快予以制定。因此，應