保障飲用水安全的法律思考

保障飲用水安全的法律思考摘要：針對(duì)當(dāng)前我國(guó)飲用水安全問(wèn)題的現(xiàn)狀，探討了飲用水安全的內(nèi)涵、法律依據(jù)、現(xiàn)行法律規(guī)定不足之處，并提出加強(qiáng)飲用水安全法律保障的具體對(duì)策建議。 關(guān)鍵詞：飲用水,安全,法律思考 水是生命之源、生存之本，獲得安全的飲用水是人類(lèi)生活的基本需求，也是一項(xiàng)廣為認(rèn)可的基本人權(quán)。近年來(lái),中央和地方加大了城鄉(xiāng)飲用水安全保障工作的力度,采取了一系列工程和管理措施,解決了一些城鄉(xiāng)居民的飲水安全問(wèn)題。但是,飲用水安全形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻,不少地區(qū)水源短缺,有的城市飲用水水源污染嚴(yán)重,一些農(nóng)村地區(qū)飲用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸蟲(chóng)病原體等問(wèn)題,對(duì)人民群眾身體健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。飲用水安全問(wèn)題近年來(lái)也引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與權(quán)益聯(lián)合國(guó)千年宣言（第55屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第8次全體會(huì)議通過(guò)）提出：在2015年年底前，使無(wú)法得到或負(fù)擔(dān)不起安全飲用水的人口比例降低一半。本文就飲用水安全的法律保障提出幾點(diǎn)思考。一、飲用水安全的內(nèi)涵及法律依據(jù)目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于飲用水安全還沒(méi)有明確定義。較為規(guī)范的說(shuō)法有水利部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系被分為安全和基本安全兩個(gè)檔次，由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項(xiàng)指標(biāo)組成，四項(xiàng)指標(biāo)中只要有一項(xiàng)低于安全或基本安全最低值，就不能定為飲用水安全或基本安全。關(guān)于城市飲用水安全，筆者認(rèn)為與之稍有不同，一般來(lái)說(shuō)除了水質(zhì)、水量以外，管網(wǎng)覆蓋率、管網(wǎng)停水率，水壓等也是重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。無(wú)論怎樣表述，飲用水的功能和水資源自身的屬性都決定了水量保證和水質(zhì)達(dá)標(biāo)是飲用水安全的兩項(xiàng)基本要求。為保障飲用水安全，國(guó)家制定了相當(dāng)數(shù)量的法律、法規(guī)和規(guī)章，在法律方面，與飲用水保護(hù)密切相關(guān)的有環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法等。國(guó)務(wù)院制定的與飲用水保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)主要有水污染防治法實(shí)施細(xì)則、城市供水條例、取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例等。部門(mén)規(guī)章主要包括原建設(shè)部制定的城市供水水質(zhì)管理規(guī)定、原環(huán)?？偩趾退康任宀课贫ǖ娘嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定、原建設(shè)部和衛(wèi)生部制定的生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法、衛(wèi)生部制定的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。各?。▍^(qū)、市）高度重視水源環(huán)境保護(hù)工作，積極落實(shí)水污染防治法等法律法規(guī)，也相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)的地方性法規(guī)，為地方水源保護(hù)工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。其中環(huán)境保護(hù)法作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，是我國(guó)飲用水保護(hù)依據(jù)的基本法律。水法主要通過(guò)水功能區(qū)規(guī)定、飲用水源保護(hù)區(qū)以及入排污口的監(jiān)督管理等間接實(shí)現(xiàn)對(duì)飲用水源的保護(hù)。新修訂的水污染防治法不僅將保障飲水安全列入了立法目的，并專(zhuān)門(mén)增設(shè)了“飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)”一章，進(jìn)一步明確了飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度，完善了法律責(zé)任、加大了違法成本?，F(xiàn)行的法律規(guī)范組成了我國(guó)的飲用水保護(hù)法律體系，對(duì)我國(guó)飲用水保護(hù)工作的順利進(jìn)行起到了極大的促進(jìn)作用。二、現(xiàn)行保障飲用水安全法律規(guī)定的不足1.缺乏針對(duì)飲用水安全保障的綜合性法律法規(guī)。目前，飲用水安全還沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，現(xiàn)階段飲用水水源保護(hù)法律制度主要散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法及其實(shí)施細(xì)則、水法等法律法規(guī)，系統(tǒng)性、整體性考慮不足，缺乏完整的飲用水安全管理政策；且有的法律法規(guī)頒布時(shí)間較早而從未經(jīng)過(guò)修訂，部分內(nèi)容已不能適應(yīng)新的管理要求。水污染防治法、水法等法律法規(guī)中都有相關(guān)的具體制度，但是存在一定的沖突之處。水法第三十三條的飲用水水源保護(hù)區(qū)制度與水污染防治法中規(guī)定的生活飲用水地表水源保護(hù)區(qū)制度相比，有以下特點(diǎn)：一是人民政府“應(yīng)當(dāng)”劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)而不是“可以”劃定，是一種法律義務(wù)；二是水污染防治法規(guī)定的水源保護(hù)區(qū)制度僅適用地表水源（水污染防治法實(shí)施細(xì)則補(bǔ)充規(guī)定了生活飲用水地下水源保護(hù)區(qū)制度），而水法則擴(kuò)大到所有飲用水源，包括地下水源地；三是水法對(duì)排污行為規(guī)定得更為嚴(yán)格，第三十四條規(guī)定“禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口”，而水污染防治法只是對(duì)地表水源一級(jí)保護(hù)區(qū)的保護(hù)規(guī)定得較為嚴(yán)格；四是除防止水體污染外，還要防止水源枯竭。按照新法優(yōu)于舊法的原則，飲用水水源保護(hù)區(qū)應(yīng)適用水法的有關(guān)規(guī)定。但是水法中關(guān)于該項(xiàng)制度的規(guī)定又較為籠統(tǒng)，缺少操作性。2.部門(mén)職責(zé)不清，職能交叉嚴(yán)重在出廠水水質(zhì)管理問(wèn)題上，主要是衛(wèi)生部門(mén)和建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)。兩者管理角度和方式都不同，衛(wèi)生部門(mén)從防治傳染病，加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)管的角度，負(fù)責(zé)飲用水衛(wèi)生監(jiān)督工作，而建設(shè)部門(mén)作為供水企業(yè)的行業(yè)主管和資質(zhì)管理單位，負(fù)責(zé)供水水質(zhì)管理工作。但是在實(shí)際工作中，兩者的管理對(duì)象是一致的，職責(zé)往往難以分清，如生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法規(guī)定了建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)飲用水衛(wèi)生管理工作，這與衛(wèi)生監(jiān)督工作就很難區(qū)分。在飲用水源保護(hù)問(wèn)題上，主要是水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，從職能分析比較來(lái)看，飲用水源保護(hù)對(duì)象凸現(xiàn)的是水的資源功能，而不是環(huán)境功能，應(yīng)當(dāng)由水利部門(mén)牽頭，但在現(xiàn)行規(guī)定和實(shí)際工作中，往往是環(huán)保部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)飲用水源保護(hù)工作。雙方在入河排污口管理、水功能區(qū)劃、飲用水源保護(hù)區(qū)劃定中都有所交叉或沖突。至于供水和水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，以上四部門(mén)和供水企業(yè)都有各自監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，從總體上看，在監(jiān)測(cè)能力和力量不足的同時(shí)又造成了大量重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。3.水源地保護(hù)制度落實(shí)不到位。水法和水污染防治法明確水源保護(hù)由地方人民政府負(fù)責(zé)，但截至2013年底，全國(guó)地級(jí)以上城市中，仍有個(gè)別城市集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分方案未獲省級(jí)人民政府批復(fù)，相應(yīng)的水源地保護(hù)制度難以落實(shí)。此外，跨行政區(qū)域水源地保護(hù)和受益主體不一致、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)間相互不統(tǒng)一等問(wèn)題，也導(dǎo)致保護(hù)責(zé)任和管理措施難以落到實(shí)處。4.對(duì)水源地內(nèi)排污違法行為的處罰力度較弱。對(duì)于在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，新修訂的水污染防治法第75條加大了處罰力度，將罰款上限從水法規(guī)定的10萬(wàn)元提高到100萬(wàn)元。但是，對(duì)于危害飲用水水源的其他違法行為，卻沒(méi)有從嚴(yán)處罰的規(guī)定。違法成本低、守法成本高，因此，應(yīng)加大對(duì)此類(lèi)危害飲用水安全的行為處罰力度。三、加強(qiáng)飲用水安全法律保障的建議解決飲用水安全問(wèn)題，直接關(guān)系到人民群眾生活和社會(huì)穩(wěn)定，既是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是關(guān)系中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題。針對(duì)飲用水安全法律保障機(jī)制目前存在的問(wèn)題，提出建議如下：1.加強(qiáng)我國(guó)飲用水源保護(hù)法律調(diào)控基本法律制度，盡快出臺(tái)飲用水水源保護(hù)法規(guī)我國(guó)飲用水源保護(hù)法律規(guī)定還存在許多空白。目前，我國(guó)飲用水源的主要污染源是城市生活污水、面源污染等，可是缺乏相應(yīng)的法律制度予以調(diào)控，極不利于對(duì)飲用水源的保護(hù)。同時(shí)，現(xiàn)行的飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治規(guī)定，不僅效力層次較低，而且適用范圍主要是污染防治，然而飲用水安全問(wèn)題超出了水污染防治的范疇。因此，建議盡快整合和完善有關(guān)制度，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。修改水污染防治法，強(qiáng)調(diào)與水法的銜接與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮相關(guān)部門(mén)（含流域管理機(jī)構(gòu)）和公眾的作用，加強(qiáng)污染物總量控制和面源污染防治工作。2.扭轉(zhuǎn)多頭管理的體制，加強(qiáng)跨行政區(qū)法律調(diào)控力度水法明確規(guī)定了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障飲用水安全。第三十三條規(guī)定：“國(guó)家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全”。五十四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，改善城鄉(xiāng)居民的飲用水條件”。由于水資源的自然屬性，出于優(yōu)化配置、高效利用的客觀需要，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)由水務(wù)部門(mén)統(tǒng)籌考慮水資源的配置和管理、水源工程的建設(shè)、飲用水源的保護(hù)以及對(duì)供水企業(yè)的水質(zhì)管理和行業(yè)指導(dǎo)等，并牽頭組建統(tǒng)一的飲用水水質(zhì)檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)和組織信息發(fā)布工作，在飲用水安全問(wèn)題上發(fā)揮主導(dǎo)作用。其他相關(guān)部門(mén)，如衛(wèi)生部門(mén)環(huán)保部門(mén)，應(yīng)配合水務(wù)部門(mén)做好飲用水安全工作。另外，有必要制定跨行政區(qū)水環(huán)境管理的決策和管理政策，建立起綜合的決策機(jī)制。3.完善生態(tài)補(bǔ)償、公眾參與等法律制度建設(shè)完善跨行政區(qū)飲用水源的補(bǔ)償機(jī)制。上游污染飲用水源導(dǎo)致下游受損，上游應(yīng)對(duì)下游給予補(bǔ)償。上游為了保護(hù)飲用水源，不能進(jìn)行本應(yīng)進(jìn)行的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，下游得到好的飲用水源條件，是以上游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制為條件的，那么下游就應(yīng)當(dāng)給上游一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或國(guó)家以公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)償。我國(guó)也應(yīng)借鑒美國(guó)安全飲用水法中的公眾參與制度，建立并加強(qiáng)我國(guó)在安全飲用水保障領(lǐng)域的公眾參與制度。4.在理順體制、統(tǒng)一規(guī)范的前提下，出臺(tái)綜合性的飲用水安全法我國(guó)在生活飲用水安全方面有相當(dāng)廣泛的立法基礎(chǔ)。從經(jīng)驗(yàn)借鑒的角度看，世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)初就有了生活飲用水的立法。我國(guó)制定生活飲用水安全法的時(shí)機(jī)與條件均已具備，應(yīng)盡快予以制定。因此，應(yīng)