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對(duì)人防行政處罰制度的思考人民防空法(以下簡(jiǎn)稱人防法)是為了有效地組織人民防空,保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全,保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行而制定的。人防法作為一部完整的法律勢(shì)必具有法律的本質(zhì)與特征,而法律本身的屬性決定要規(guī)定“法律責(zé)任”。人防法也是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的,這是法的內(nèi)容。比如,修建、管理、使用、平戰(zhàn)結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展等。人防法是具有普遍約束力的權(quán)利、義務(wù)規(guī)范體系,這是法的特有形式,整個(gè)人防法都圍繞于此。人防法也需要由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施和人人遵守執(zhí)行。是故,人防法也規(guī)定了相應(yīng)“法律責(zé)任”。人防法從性質(zhì)上看屬于行政法范疇,行政法是調(diào)整行政法律關(guān)系的法律。違反人防法,就意味著破壞行政管理秩序,就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。從形式上看,行政法律責(zé)任的具體體現(xiàn)是受到相應(yīng)的行政處罰,行政處罰就是行政法律責(zé)任的法律后果。人防法根據(jù)人民防空的特點(diǎn),規(guī)定了如下五種行政處罰。即:警告;責(zé)令限期修建;責(zé)令限期改正;罰款(對(duì)個(gè)人5000元以下,單位1萬(wàn)元至5萬(wàn)元和10萬(wàn)元以下);治安行政處罰(警告、罰款、拘留1日以上15日以下)?,F(xiàn)行人防法中關(guān)于行政處罰的具體規(guī)定如下:第四十八條城市新建民用建筑,違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室的,由縣級(jí)以上人民政府人民防空主管部門(mén)對(duì)當(dāng)事人給予警告,并責(zé)令限期修建,可以并處十萬(wàn)元以下的罰款。第四十九條有下列行為之一的,由縣級(jí)以上人民政府人民防空主管部門(mén)對(duì)當(dāng)事人給予警告,并責(zé)令限期改正違法行為,可以對(duì)個(gè)人并處五千元以下的罰款、對(duì)單位并處一萬(wàn)元至五萬(wàn)元的罰款;造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法賠償損失:(一)侵占人民防空工程的;(二)不按照國(guó)家規(guī)定的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修建人民防空工程的;(三)違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定,改變?nèi)嗣穹揽展こ讨黧w結(jié)構(gòu)、拆除人民防空工程設(shè)備設(shè)施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的;(四)拆除人民防空工程后拒不補(bǔ)建的;(五)占用人民防空通信專用頻率、使用與防空警報(bào)相同的音響信號(hào)或者擅自拆除人民防空通信、警報(bào)設(shè)備設(shè)施的;(六)阻撓安裝人民防空通信、警報(bào)設(shè)施,拒不改正的;(七)向人民防空工程內(nèi)排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物的。第五十條違反本法規(guī)定,故意損壞人民防空設(shè)施或者在人民防空工程內(nèi)生產(chǎn)、儲(chǔ)存爆炸、劇毒、易燃、放射性等危險(xiǎn)品,尚不構(gòu)成犯罪的,依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。一、人防法中關(guān)于行政處罰現(xiàn)存的問(wèn)題從人防法上述幾條中我們可以發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題:第一,人防法第48條中規(guī)定的處罰額度“10萬(wàn)元”明顯偏低,處罰力度不夠,起不到足夠的警示作用。第二,人防法的溯及力問(wèn)題。人防法于1997年1月1日生效,只能對(duì)之后的違法行為進(jìn)行相應(yīng)的處罰,而對(duì)此前違反相關(guān)規(guī)定的行為不能實(shí)施罰款,但是有少數(shù)人防部門(mén)由于缺乏法律知識(shí),而對(duì)1997年1月1日之前的行為進(jìn)行了處罰,這就構(gòu)成了行政違法。 王勝利主編:人民防空行政執(zhí)法概覽,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2002年12月第一版,第281頁(yè)。第三,自由裁量權(quán)問(wèn)題。人防部門(mén)在行政執(zhí)法活動(dòng)中,有較大的自由裁量權(quán),比如,人防法中規(guī)定了罰款的種類和數(shù)量,但是幅度很寬泛,沒(méi)有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn),人防部門(mén)作為行政執(zhí)法部門(mén),有可能出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的問(wèn)題。 王勝利主編:人民防空行政執(zhí)法概覽,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2002年12月第一版,第281頁(yè)。下面就針對(duì)上述問(wèn)題,作一下簡(jiǎn)要的評(píng)述:首先,我認(rèn)為罰款的額度偏低,尤其是對(duì)像房地產(chǎn)公司這樣的單位的罰款,最高額僅僅10萬(wàn)元,這對(duì)于其所獲得的利潤(rùn)相比簡(jiǎn)直微不足道,比如北京市,根據(jù)現(xiàn)在的規(guī)定,防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每建筑平方米1640元,這連北京房屋每平米均價(jià)的十分之一都不到,而罰款最高僅有10萬(wàn)元,這是無(wú)法彌補(bǔ)結(jié)建地下室的那部分差額的。因此,無(wú)論是易地建設(shè)費(fèi)還是罰款,它們的標(biāo)準(zhǔn)都有必要相應(yīng)的提高,至于提高多少,這就要根據(jù)地區(qū)的差異而決定。第二,溯及力問(wèn)題,在人防執(zhí)法過(guò)程中,溯及力問(wèn)題比較突出,例如,結(jié)合民用建筑修建防空地下室的政策從1984年中華人民共和國(guó)人民防空條例頒布以來(lái)就開(kāi)始貫徹實(shí)施,但對(duì)于沒(méi)有依法修建防空地下室的行為,中華人民共和國(guó)人民防空條例沒(méi)有規(guī)定具體的法律責(zé)任,直到1997年中華人民共和國(guó)人民防空法才有明確的法律責(zé)任規(guī)定。近幾年,由于人防執(zhí)法力度不斷加大,在人防執(zhí)法巡查中發(fā)現(xiàn)許多1997年以前修建的民用建筑,沒(méi)有依法修建防空地下室。對(duì)于這類案件的處理就涉及到法律適用問(wèn)題,如果是適用人民防空法,有違“法不溯及既往”的原則;如果適用人民防空條例,按照人民防空條例第四十七條規(guī)定:“凡違反本條例規(guī)定的單位和個(gè)人,由防空委員會(huì)提請(qǐng)有關(guān)單位,分別情況,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,予以行政處分或由公安機(jī)關(guān)按照中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例的規(guī)定,予以處罰?!钡珖?guó)家并沒(méi)有其他關(guān)于對(duì)人防違法行為作出行政處分的規(guī)定,人防部門(mén)也很難再要求公安機(jī)關(guān)配合處理這類歷史案件,因此只能認(rèn)定其違法而無(wú)法做出處理。第三,自由裁量權(quán)問(wèn)題,由于人防法知識(shí)規(guī)定了大體的額度范圍,而沒(méi)有對(duì)怎樣來(lái)確定具體數(shù)額進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,這就使得人防執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí),主觀色彩占很大的比例,有可能出現(xiàn)徇私枉法這種有悖法律公平正義的現(xiàn)象。二、對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題的解決針對(duì)上述三點(diǎn)問(wèn)題,我想可以通過(guò)以下幾種相應(yīng)的途徑解決:(一)罰款額度問(wèn)題的解決方案之所以要設(shè)置行政處罰,是為了對(duì)違法者進(jìn)行懲戒,使其履行相應(yīng)義務(wù)并警示其他人要自覺(jué)履行法律規(guī)定的義務(wù)。但根據(jù)目前的情況來(lái)看,人防行政處罰力度的確不夠,很難實(shí)現(xiàn)懲戒和警示這一立法目的,因此,應(yīng)該在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整,我認(rèn)為有以下四種方案:(1)提高現(xiàn)行人防法中罰款的數(shù)額或限額。比如,對(duì)個(gè)人罰款1萬(wàn)元以下,對(duì)單位罰款10萬(wàn)至50萬(wàn),最高100萬(wàn)(即相應(yīng)提高到原數(shù)額的10倍)。雖然該方案能起到較之前來(lái)說(shuō)更大的懲戒與警示作用,但是該方案存在很大的弊端,因?yàn)樯鐣?huì)一直處于發(fā)展中,現(xiàn)在即使定下了具體的數(shù)額,日后隨著社會(huì)的發(fā)展,該數(shù)額難免又與現(xiàn)實(shí)不符合了。(2)罰款數(shù)額根據(jù)違法金額或違法所得來(lái)計(jì)算。可以參照違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定第7條規(guī)定“處于相當(dāng)于違反財(cái)政法規(guī)款項(xiàng)20%以上的罰款?!鄙址ǖ?4條規(guī)定“處以違法所得2至5倍的罰款?!边@種規(guī)定方式完全以違法金額或違法所得為計(jì)罰依據(jù),因此它是一個(gè)可變之?dāng)?shù),隨違法所得或違法金額的變化而變化。 楊小君:行政處罰研究,法律出版社,2002年10月,第186頁(yè)。這種方案的好處在于比較靈活,與社會(huì)物質(zhì)生活條件的發(fā)展變化相吻合,能夠充分起到懲戒的作用,但是,實(shí)際操作中要想真正得知違法所得或是違法金額,是非常難的,因?yàn)檫`法者不會(huì)主動(dòng)交代其真正獲得多少利益,只能通過(guò)相關(guān)部門(mén)的調(diào)查,但是違法者會(huì)通過(guò)種種途徑進(jìn)行掩飾,所以,該方案在實(shí)際操作中困難不小。(3)以恢復(fù)原狀所需費(fèi)用為計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)??梢詤⒄贞懮吧鷦?dòng)物保護(hù)實(shí)施條例第36條的規(guī)定,對(duì)于在自然保護(hù)區(qū)、禁獵區(qū)破壞非國(guó)家或地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物主要生息繁衍場(chǎng)所的,除責(zé)令停止破壞行為、限期恢復(fù)原狀外,“并處以恢復(fù)原狀所需費(fèi)用2倍以下的罰款?!痹摌?biāo)準(zhǔn)如果落實(shí)到人防行政處罰中的話,應(yīng)該大體表述為:對(duì)于未按規(guī)定修建防空地下室的,除責(zé)令限期修建外,并處修建所需費(fèi)用2倍以下的罰款。該規(guī)定罰款上限不一定是2倍,應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定。這個(gè)方案的好處是能夠比較有效地促使相關(guān)單位和個(gè)人自覺(jué)修建防空地下室,但是弊端在于,對(duì)于真正無(wú)條件修建防空地下室的,因?yàn)椴淮嬖谛藿ㄋ璧木唧w費(fèi)用,所以無(wú)法按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行罰款。(4)以違法行為所涉及的面積作為計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)。參照土地管理法實(shí)施條例第30條規(guī)定對(duì)非法占地的罰款,“按非法占用土地每平方米15元以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?!甭鋵?shí)到人防行政處罰中,可以大致這樣規(guī)定“按照應(yīng)建而未建防空地下室面積每平方米xx元以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行罰款”。該方案優(yōu)點(diǎn)在于能夠客觀的反映出設(shè)定該罰款的目的,督促人們自覺(jué)修建防空地下室,以面積為標(biāo)準(zhǔn),更能起到直接的警示作用,但是,該罰款標(biāo)準(zhǔn)一旦固定,還是會(huì)出現(xiàn)像方案一那樣的與社會(huì)發(fā)展不吻合的問(wèn)題。(注:由于本人對(duì)于人防行政處罰缺乏相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),所以上述解決方案中的數(shù)額僅供參考,可以根據(jù)其他法律并結(jié)合實(shí)際情況制定相應(yīng)的數(shù)額。)(二)溯及力問(wèn)題的處理原則對(duì)于這類歷史遺留問(wèn)題,人防部門(mén)往往會(huì)覺(jué)得比較棘手,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的態(tài)度,謹(jǐn)慎處理,并注意掌握以下兩個(gè)原則:一是違法事實(shí)的認(rèn)定要清楚。違法事實(shí)的調(diào)查、認(rèn)定工作是執(zhí)法工作的基礎(chǔ)。違法行為發(fā)生的時(shí)間直接關(guān)系到適用哪部法律的問(wèn)題。根據(jù)法不溯及既往原則,一般來(lái)說(shuō),對(duì)違法行為追究法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時(shí)候的法律。由于違法行為本身又分為即時(shí)性和延續(xù)性兩種,因此,對(duì)于即時(shí)性違法行為,應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時(shí)的法律,例如盜竊、殺人;對(duì)于延續(xù)性違法行為,也就是處于持續(xù)狀態(tài)的違法行為,應(yīng)當(dāng)適用行為結(jié)束時(shí)候的法律,例如非法拘禁、虐待等。一直持續(xù)至今的,當(dāng)然適用現(xiàn)行法律。在人防違法事實(shí)的認(rèn)定上,存在兩種觀點(diǎn),一種是認(rèn)為應(yīng)建未建防空地下室、破壞人民防空工程等違法行為都屬于延續(xù)性違法行為,視為違法行為一直處于持續(xù)狀態(tài),應(yīng)當(dāng)適用違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)候的現(xiàn)行法律。第二種觀點(diǎn)是對(duì)此類行為不應(yīng)視為延續(xù)性行為。我以為,民用建筑由于沒(méi)有同步修建防空地下室而沒(méi)有防空地下室,以及人防設(shè)施因被破壞、損毀而喪失防護(hù)功能,這些都是違法行為造成的后果,而不宜視為違法行為的延續(xù)。因此,視以前的違法行為持續(xù)至今而適用現(xiàn)行的法律追究其法律責(zé)任是不合適的。 二是適用法律要準(zhǔn)確。事實(shí)認(rèn)定清楚以后,適用法律問(wèn)題就相對(duì)簡(jiǎn)單得多,只需對(duì)號(hào)入座即可。要注意的是:1、法無(wú)溯及力,這一法理原則適用于刑法、民法,同樣適用于行政法。行政執(zhí)法工作中,對(duì)于舊案要適用舊法;2、如果舊法已經(jīng)被公開(kāi)宣布無(wú)效、廢止,那么舊法中關(guān)于法律責(zé)任追究辦法的相關(guān)規(guī)定也是不能適用的。3、要認(rèn)識(shí)到法律保護(hù)弱勢(shì)群體的功能和責(zé)任所在,而行政法更多的是保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。從整個(gè)行政法律體系看,由于個(gè)體相對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)是弱勢(shì),兩者是不平等的,為追求公平,行政法更多的是保護(hù)個(gè)體的利益。例如,行政處罰法第二十九條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰”、行政訴訟法規(guī)定行政訴訟案件舉證責(zé)任倒置,由被告即行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的具體行政行為舉證,這些規(guī)定都體現(xiàn)了行政法更大程度地保護(hù)了行政相對(duì)人的權(quán)益。目前我國(guó)行政法體系尚處于建設(shè)階段,對(duì)行政行為的程序、時(shí)效、法的溯及力等問(wèn)題都缺乏明確的法律規(guī)定,但各部門(mén)法的精神是相通的,人防部門(mén)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握法律原理和立法原意,謹(jǐn)慎處理相關(guān)問(wèn)題。(三)正確用好自由裁量權(quán) 中華人民共和國(guó)人民防空法第四十八條、四十九條規(guī)定,對(duì)人防違法行為,人防部門(mén)可以罰,也可以不罰,罰款額為10萬(wàn)元以下、1萬(wàn)元至5萬(wàn)元、5000元以下不等。這個(gè)自由裁量權(quán)的幅度很寬,如何把握好其中的分寸尺度并非易事。例如,故意毀壞人防工程和過(guò)失損害人防工程、故意逃避修建防空地下室的法定義務(wù)和由于管理疏忽造成漏建或未按標(biāo)準(zhǔn)修建防空地下室等,違法情節(jié)輕重各有不同,執(zhí)法者應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。除此之外,認(rèn)錯(cuò)態(tài)度、是否配合執(zhí)法工作、是否及時(shí)改正違法行為等也都是行政機(jī)關(guān)決定處罰輕重程度時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮的因素。另外,人防系統(tǒng)內(nèi)部要設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),在處理同類情形時(shí)要保持一致性??梢砸虻貐^(qū)經(jīng)濟(jì)差異而在具體規(guī)定上不同,但在同一地域范圍內(nèi),針對(duì)同樣的情況,不能區(qū)別對(duì)待,必須一視同仁。這
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