我國農村信用社法人治理制度之困境與出路(一)

我國農村信用社法人治理制度之困境與出路(一)關鍵詞:農村信用社法人治理制度/困境/出路內容提要:我國農村信用社法人治理制度存在所有者缺位、經(jīng)營者腐敗以及監(jiān)管者越位等諸多問題。在對既有農村信用社法人治理制度問題反思的基礎上，提出了轉變產權觀念、建構信義義務體系與社會合作關系等三個建設性方案。隨著金融體制改革的進一步深入，我國農村信用社（以下稱農信社）法人治理制度暴露出諸多缺陷，如所有者的缺位問題、經(jīng)營者的腐敗問題以及監(jiān)管者的越位問題，且“病情”有愈加惡化之勢。為此，學界圍繞如何“查找病因、對癥下藥”展開了激烈討論。然而遺憾的是，由于論者的路徑依賴，他們大多基于制度本身的邏輯論證，而并沒有對問題原因進行深度探究，因此問題也就不可能得到有效解決。筆者認為，農信社法人治理結構是一種經(jīng)過精心設計的制度化的安排，這種結構實際上包括表象化的制度本身與深層次的制度設計兩個方面。就表象來講，制度本身也存在著消極一面，如因逆向選擇與道德風險而產生的代理成本問題。但這是我們選擇制度時所必須付出的合理代價；而就深層次來看，制度設計則往往涉及到諸如產權問題、倫理道德問題以及農信社作為一個法律主體與政府的關系問題等。由此可知，如果僅依法律文本進行制度本身的邏輯推理，將遠遠無助于問題之解決。因此，我們需要慎重審視法律背后的“故事”，從制度設計層面進行深度反思。鑒于以上思考，我們有必要作出以下幾個方面的追問：這種制度表面瑕疵有哪些，我們是否應該無功而返？基于視角轉換，我們能否從這些復雜表象中洞察到問題之實質，進而取得制度背后之“真經(jīng)”，這些“真經(jīng)”是否具有“藥到病除”之神效？一、農信社法人治理制度之評介（一）農信社法人治理制度問題筆者翻閱手頭資料，注意到，學者對農信社法人治理制度問題之研究已經(jīng)相當全面和具體。有的以所有者缺位為進路著重其理論研究；有的以經(jīng)營者激勵問題為切入點強調其效率價值；也有的以監(jiān)督體系失范為視角加以制度救濟分析，等等。（注釋1：比如，有的從產權理論角度來研究（陳耀芳著：農村合作銀行發(fā)展模式研究，經(jīng)濟科學出版社，2005年版）；有的以委托代理論為切入點，進行制度分析（范靜，孫立城：我國農村信用社委托代理關系的缺陷及治理對策，經(jīng)濟縱橫2005年，第2期）；有的從金融監(jiān)管角度，強調機制的有效運行（馬忠富（中國農村合作金融發(fā)展研究，中國金融出版社，2001年版），等等。值得注意的是，這些論者的學術背景大多出于經(jīng)濟學領域。而我國法學界對此則基本處于缺席狀態(tài)，這不能說不是一種遺憾。）但囿于選材，筆者僅就具有代表性的幾類方案提出來加以討論。1.關于所有者問題。（1）所有者缺位說。該說認為，所有者缺位或者產權虛置導因有兩個：一是社員入股的被迫性；一是農信社被集體化。隨著歷史發(fā)展，進一步演化為產權主體的模糊不清，從而導致農信社“內部人控制”現(xiàn)象：即使管理人員屬于農信社社員，但其通過擁有股權所獲得的收入與內部人控制所獲得的收入相差甚遠。在外部監(jiān)督機制軟弱的情況下，他們必然采取傾向于實現(xiàn)其自身利益偏好的行為方式。因此，這種產權主體的缺位嚴重影響了農信社法人治理結構的治理效率1（P.24）。（2）股權結構設置缺陷說。該說從檢討合作原則出發(fā)，認為，當下農信社股權結構設置極不合理：自由原則使得農信社在出現(xiàn)風險時社員容易退股，無法與其形成利益共同體。實行一人一票制，社員入股金額較小，入股的積極性降低。因此，這種小股東不會去關心農信社的經(jīng)營情況，更不會去積極監(jiān)督農信社的經(jīng)營者，從而形成了小股東“搭便車”、經(jīng)營者獨攬大權的內部人控制現(xiàn)象2（P.76）。（3）股金功能異化說。該說從農信社股金本質出發(fā)，觀察到股金存款化、貸款化現(xiàn)象，認為這是一種股金功能異化弊端，應該加以認真檢討：首先，存款化股金是一種既保息又分紅的股金，因此，其本質為存款。但由于路徑依賴，目前農信社股金存款化依然未見改觀。其次，貸款化股金是指以貸款所獲得資金入股。因為入股資金不是入股股東自己的資金，因此股東對股金運用效率關注不足，對經(jīng)營者監(jiān)督和激勵的積極性不高。同時由于大量股金是由貸款資金構成的，導致農信社貸款規(guī)模大幅度增加，貸款風險加大，給其他真實股東及農信社本身帶來嚴重傷害3（P.67-68）。（4）股金性質異化說。該說從股金性質出發(fā)，檢討其異化所導致的危害。當下“增資擴股”措施使得農信社股金快速增長，但其風險也隨之劇增：一是農信社的股金不具備或不完全具備“資本金”性質。農信社為增強農戶入股的積極性，強調股金入退自由，乃至“保息分紅”。其后果，一方面，異化了股金的資本金的性質，混淆了資本金與負債的本質區(qū)別，并且淡化了股金持有者的風險意識，助長了農民社員投票權的“廉價”特征。另一方面，對出資者“退股”的軟約束使股金不具有穩(wěn)定性。由于農民不愿入股管理，更無法行使控制權，其退股成為常態(tài)，因此，農信社股金結構會向職工股傾斜。這樣不僅造成了農民股金的弱勢地位，而且使利益分配向經(jīng)營者傾斜。一旦農信社出現(xiàn)支付危機，職工股金將利用內部人控制優(yōu)勢，率先退股，加劇支付風險4（P.89）。（5）股金類型沖突說。該說認為，農信社同時設立資格股與投資股存在目標沖突。因為，這兩類股金分別體現(xiàn)了合作制和股份制，不僅入股目的不同，而且存在同股不同權、同股不同利、同股不同風險的特征。兩種不同價值取向、具有不同風險、權利與利益的股東很難休戚與共。雙方在社員選舉、股利分配等重大決策方面必然存在沖突，進而削弱了對經(jīng)營者的激勵與約束5（P.9）。2.關于經(jīng)營者問題。（1）激勵機制缺失說。該說認為，一個有效的法人治理結構不但具有良好的制衡機制，還要具備有效的激勵機制，以使所有者與經(jīng)營者目標保持一致。但由于當下農信社缺乏高效的人才激勵機制與公開的績效評價體系，這使得管理層難以發(fā)揮潛能。從經(jīng)濟人角度看，以農信社主任為代表的管理人員必然會采取自利行為6（P.51）。（3）職員素質偏低說。該說通過對職員素質的考察，認為由于歷史及其他因素，農信社現(xiàn)有的低素質人員很難分流清理，因而高素質人才不能及時補充。這導致了職員知識結構和年齡結構的老化，高素質復合型人才嚴重缺乏，進而嚴重制約了農信社的發(fā)展7（P.50）。3.關于監(jiān)督者問題。有學者認為，當前農信社監(jiān)督體系的最大問題是監(jiān)督者去功能化。該論分析認為，由于監(jiān)事會不是常設機構，不能對理事會成員和社主任行使彈劾權，又沒有建立完善的監(jiān)事工作程序和保障制度，因而也就成為理事長（社主任）實施專權的工具。目前監(jiān)事會中除監(jiān)事長為專職監(jiān)事外，其他監(jiān)事皆為兼職或外部兼職監(jiān)事。如縣級聯(lián)社監(jiān)事會，一般只設監(jiān)事長，通常由主管內審、稽核部門主任擔任。日常工作由監(jiān)事長負責，對下級機構的監(jiān)督管理主要通過稽核部門發(fā)揮作用。監(jiān)事會演變?yōu)檗r信社內部的審計部門，基本不能履行章程賦予的各項監(jiān)督職責8（P.29）。監(jiān)事會作為監(jiān)督者，其功能基本喪失。4.關于監(jiān)管者問題。（1）超經(jīng)濟權力說。該說認為，在現(xiàn)行“大政府”的格局下，農信社很難有所作為：微觀上，如地方政府對農信社選擇具體放貸對象施加壓力；宏觀上，如涉及農信社分立、合并、兼并事宜也必定進行干涉。然而政府與農信社的目標未必一致，甚至造成了對法人治理結構，乃至對出資者所有權的侵犯9（P.107）。（2）政府行為介入說。該說從實證角度考察了政府行為介入農信社的危害性。隨著國有銀行日益商業(yè)化和信貸管理日趨嚴格化，農信社經(jīng)營狀況愈加惡化。然而因為歷史包袱等問題，農信社風險承受能力極其有限，因此，省政府就成為農信社的“當家人”。其結果：農信社主任的提名權、經(jīng)營方向的主導權等重要權限已不同程度地被集中到省聯(lián)社。隨著更多權限的向上集中，農信社法人治理結構遭到嚴重破壞，這無異有違改革初衷5（P.9）。（3）外部治理錯位說。該說從中外比較的角度探求我國農信社治理制度的問題成因，認為，我國與成熟市場經(jīng)濟國家相比，農信社的外部監(jiān)管存在著質的差別。在市場機制條件下，國外外部監(jiān)督來自于監(jiān)管當局、外部股東和債權人，特別是股東和債權人通過轉移股權和債權來實現(xiàn)對經(jīng)理人的激勵；而我國外部監(jiān)督則來自國家金融監(jiān)管部門、財稅部門和黨紀部門。這種超經(jīng)濟監(jiān)管權力使得我國農信社不得不疲于應付之，而真正的普通經(jīng)濟監(jiān)督主體股東和債權人（存款人）卻消極缺位，比如，農信社人事安排的核心權力在于提名權，目前操縱在各級行業(yè)管理部門手中，社員代表別無選擇。再如，社員不能自主罷免經(jīng)理人。由于存款人預期，政府不會置農信社的經(jīng)營問題于不顧，關鍵時必然提供流動性支持，也即，由于存在政府的隱性擔保，使得存款人外部監(jiān)督失效10（P.25）。（二）對農信社法人治理制度的問題評析首先，關于“所有者問題”。學界分別從政治與歷史角度高屋建瓴地分析了所有者問題之根本在于產權制度缺陷。但遺憾的是，該說并沒有進一步研究這種產權制度的結構與功能，因此，很難說它能夠解決任何具體問題。為此，我們有必要對當下產權制度作深度剖析：（1）產權制度受各種物權觀念之綜合影響。我們認為，產權作為一種現(xiàn)代經(jīng)濟學上的能夠形成一個人與他人進行物質交易的合理預期的社會工具，與古老的物權概念之間存在著一定的內在邏輯關系。（注釋2：有學者認為，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟法律關系的變化，新的經(jīng)濟制度與法律制度的創(chuàng)設，出現(xiàn)了“物權”與“產權”相互影響與相互補充的趨勢（徐漢明著：現(xiàn)代物權與產權制度改革，中國檢察出版社，1999版，第1頁）。為此，學界就二者具體關系形成了兩種不同觀點：一是從屬論，該論主張產權包括所有權；一是同一論，該論把產權等同于所有權。其中同一論占通說地位。）從物權方面看，19世紀前，個人主義成為世界主流思潮，具有標志性的法國民法典第一次以制定法的形式闡明了所有權的絕對性；而到20世紀，因自由主義的放任自流導致了社會生活的兩極分化，所有權因此而受到限制，社會所有權支配了理論與立法11（P.18）。物權概念本身已經(jīng)發(fā)生了內在邏輯的演繹。而我國作為一個后起的法制國家，不可避免地也遭受到了這種來自西方自由主義與團體主義思潮的雙重沖擊，進而從觀念上影響了我們對于物權概念的理解。一方面，我們在接受日耳曼法物權之社會性、集合性的時候，卻又忽視了其物權利用本位觀；另一方面，我們在接受羅馬法物權歸屬觀時，又一直張揚自由主義理念。這種混亂的物權價值觀直接影響了團體組織的產權構造。這種產權構造直接體現(xiàn)為一種人與物的關系，并以追求成員利益最大化為宗旨，因此，該產權實際為一種經(jīng)濟學意義上的產權，絕非法律意義上的產權。（注釋3：筆者認為，只有當企業(yè)產權通過產權主體間的制約來保證各方權利實現(xiàn)時，這種經(jīng)濟學意義上的產權才會演化為一種法律意義上的產權。有學者在談到公司治理時也表達了類似觀點，認為，“經(jīng)濟學上公司治理強調股東利益最大化，追求效益；而法學上，強調的是公司的底線”（金錦瓶著：非營利法人治理結構研究，北京大學出版社，2005年版）。）而我國農信社正是在這種產權構造下才出現(xiàn)了諸如“所有者缺位”、“所有者消極”等問題。（2）我國農信社中，企業(yè)組織之核心法則資產分割（AssetPartitioning）（注釋4：所謂“資產分割”，是指資產持有者獨立分割出來后新成立的法律主體，得以自己名義持有資產，且該法律主體的債權人就法律主體的資產，相對于法律主體的股東債權人具有優(yōu)先的地位（王文宇著：公司法論，中國政法大學出版社，2004年版，第7頁）。由此看，資產分割實際上包括兩個主要部分：一是法律主體的資產與原資產持有者的資產相分離的設計。這意味著我們必須承認法律主體的地位獨立存在，而且該法律主體可以以自己的名義持有資產；二是賦予法律主體的債權人以優(yōu)先地位，就法律主體的財產，法律主體的股東必須待法律主體的債權人滿足債權后方能進行分配。）制度失靈，從而導致產權模糊。筆者認為，現(xiàn)行農信社法務并未有效解決這些問題。而該問題在資產分割法則較為完善的公司產權制度中卻得到了極大緩解。因此，在沒有資產分割法則對產權制度的技術支持下，我們很難奢望當下農信社產權關系能夠清晰化。（3）至于股權結構設置缺陷說。筆者認為，該問題實際也涉及到農信社的產權制度問題。農信社基于社會弱者結合，通過互助而達到自助。因此，在社員經(jīng)濟條件未改善的條件下，反駁股權平均、股金較小，是不能成立的。具有參照意義的是，二戰(zhàn)后，美國、日本等國一般持有一家公司5%以上股票就能夠對該公司施加重大影響或進行控制12（P.51）。其股權結構與我國農信社非常類似，但這絕非股權結構設置的致命缺陷。因為，雖然社員股權微型分散化會使對農信社進行控制所需要股金額降低，從而使大股東地位相對上升，但大股東由于股權平均，而不能一股獨大，從而就導致大股東控股難度加大了，穩(wěn)定性差了。所以，這種股權結構設置的有效運作仍要依賴于產權觀念的根本改變。（4）股金功能、性質與類型異化說均不成立。我們認為，股金存款化、貸款化完全符合農信社之宗旨，符合社員互助自助目的。從制度設計上說，如果農信社經(jīng)營得不好，社員有權退股，股金與負債無異；農信社經(jīng)營效益好，社員自然不會離開，并通過貸款獲得幫助。而股金類型不同，并不意味著其彼此沖突。從法律屬性上說，農信社是一種公益的私益法人13（P.33-34）。農信社為了實現(xiàn)其公益性目標，作為一般社員入股的資格股是必不可少的；但由于農信社又具有私益性，面臨激烈的市場競爭，必須通過投資股拓展自己的融資渠道，以求生存與發(fā)展。而農信社的存續(xù)，無疑為社員提供了一個持續(xù)服務的手段。從法律價值上說，股金類型沖突說顯然僅看到了形式正義，但這種形式正義的背后卻會給投資股東帶來實質的不正義。而從制度功能上觀察，這種投資股與資格股的差別設立，極有可能轉變中國既有的靜態(tài)產權觀念。其次，關于經(jīng)營者問題。（1）論者就我國農信社法人治理的激勵機制缺陷問題所進行的分析具有一定道理。但我們認為，這種分析有失深入與全面。一是，激勵機制被異化。激勵機制之適用必須要求經(jīng)營者無利益外部性（即，經(jīng)營者除為所有者經(jīng)營外，不存在任何腐敗誘惑、政治升遷等）。而在當下，我們有必要設問：如果一個農信社主任在無效約束下能夠取得一千萬元的職位利益（腐敗、政治升遷等），他還會在乎微不足道的一元錢的薪酬價值嗎？二是，過分強調經(jīng)濟人假設。我們認為，一個法人治理，首在興利，次在除弊45（P.180）。因此，要發(fā)揮經(jīng)營者權能，采取激勵機制不失為一個有效方法。然而，我們根據(jù)經(jīng)濟理論進行制度設計時不能過分地強調經(jīng)濟人假設，也就是說，過分強調經(jīng)濟人自私、對立的一面，而忽視了人存在利他與信任一面。我國經(jīng)濟學界乃至于法學界普遍認為，農信社法人治理制度中的委托代理理論就是建立在經(jīng)濟人假設之上的，因此，該理論和以該理論為基礎的制度安排就必然著重于二者之間的制約，從而忽視了二者之間的信任關系。然而，筆者認為，與激勵機制比，信任關系更為重要。因為，從某種意義上講，激勵機制只具有促進經(jīng)營者提高效率之可能，而信任關系則必然會使企業(yè)交易成本大大降低。因此，法律應該通過一定的制度設計，對破壞這種信任關系的行為，科以“嚴刑峻法”。由此看，對于經(jīng)營者問題，在當下，我們與其說是激勵機制的缺失，倒不如說是信任關系的失范。（2）論者將農信社法人治理問題歸因于經(jīng)營者素質偏低，從現(xiàn)象層面來說，有一定道理。但筆者認為，在經(jīng)營者素質偏低的背后，其真正原因是激勵與約束機制的雙失靈。試問，從經(jīng)濟人角度看，在一個沒有激勵競爭的環(huán)境下，我們能夠保證每個職員會主動選擇無償奉獻嗎？在一個沒有資格約束的條件下，誰還愿意主動的提高自己呢？因此，這種機制的雙失靈必然導致經(jīng)營者的經(jīng)營能力的弱化乃至喪失。再次，關于監(jiān)督者問題。筆者認為，論者對監(jiān)督者去功能化僅限于對監(jiān)事會構造現(xiàn)象之描述，并沒有具體分析這種現(xiàn)象背后存在的真正原因。實際上，我們通過考察兩大法系對監(jiān)事會的制度設計即可反觀到我國農信社法人治理制度問題存在的根本原因。從法人擬制角度看，農信社不具有自然人那樣的意思能力與行為能力，因此，其目的事業(yè)必須通過相應的機關加以實現(xiàn)，由此，法人便將其事務委托給他人代為經(jīng)營。這就產生了所有者與經(jīng)營者的分離問題。但圍繞這種分離就出現(xiàn)了經(jīng)營者的逆向選擇與道德風險問題。這需要通過一種制度安排“三會制度”來解決。然而，這種制度如何架構，兩大法系形成了不同制約模型。在普通法系，重在“制衡機制”的運作，它并不刻意去設計一個獨立的監(jiān)督機構。如美國，信用社的組織結構由會員大會、理事會與監(jiān)事會組成。其監(jiān)事會雖然為聯(lián)邦信用社法定的必設機關（而美國公司組織機構并沒有監(jiān)事會機關），但其地位并不重要：其監(jiān)事為志愿服務者，信用社不需要為監(jiān)事會成員支付報酬，監(jiān)事會成員按照法律由董事會任免（美國聯(lián)邦信用社法案第111條）56（P.50-51），這種監(jiān)督職能之發(fā)揮有賴于理事會內部委員會之間的相互制約，從而形成一種對向的單層“制衡模式”；而在大陸法系，則重在“監(jiān)督機制”之建構，從而弱化了機構之間的制衡關系。如在德國信用合作社的組織結構中，監(jiān)事會地位非常重要，其代表合作社，負責任命和解聘執(zhí)行董事，（德國合作社法第39、40條等），從而形成一種雙層“監(jiān)督模式”。我國農村信用合作社管理規(guī)定借鑒了兩大法系，既有普通法系的“制衡機制”，也有大陸法系的雙層“監(jiān)督機制”，可謂是一種“折中模式”。由此看，美國信用社的監(jiān)事會雖也徒有形式，但其法人治理卻能夠正常運行，其原因在于其有一套“制衡機制”，形成理事會內部委員會之間的相互制約；德國監(jiān)事會在法律地位上高于理事會，形式一套自上而下的“監(jiān)督機制”，也達到了極佳的制度效果。而我國農信社監(jiān)事會與理事會在結構上是一種雙向制衡關系，但在功能上卻又表現(xiàn)為一種監(jiān)事會對理事會的單向監(jiān)督關系。很顯然，這種結構功能的沖突將監(jiān)事會置于“非驢非馬”之境地。最后，關于監(jiān)管者問題。由于農信社法人是一種金融機構，政府有責任實施金融風險監(jiān)管；又由于農信社作為一種