新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的實踐與思考.doc

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障問題的實踐與思考第十三督導(dǎo)組建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是落實中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略國策的具體實踐，是市委市政府以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，持續(xù)探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“新三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是一項民心工程、德政工程。國土資源部門服務(wù)好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)責(zé)無旁貸，在秉承“法不授權(quán)不可為，法無禁止想法為”的原則下，認(rèn)真研究政策，用足用活政策，大膽創(chuàng)新，先行先試，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障問題進行初步實踐和探索。一、保障用地的政策措施(一)靈活運用政策，保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地需求。一是對利用原農(nóng)村居民點的，在原農(nóng)村居民點范圍內(nèi)進行拆舊建新，不再重新審批，依據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃對，建設(shè)的位置、面積經(jīng)調(diào)查核實后，報縣級國土資源管理部門備案。二是對利用低丘緩坡等未利用地的，不受年度用地計劃指標(biāo)限制，由縣級人民政府審批，報市國土資源管理部門備案。三是借助農(nóng)村土地綜合整治這個平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局、規(guī)模整治、分步實施”的思路，組織編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整治、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地。四是利用好增減掛鉤政策，抓住使用“三項整治”指標(biāo)報掛鉤的機遇，在妥善安排掛鉤建新區(qū)解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)占用耕地（或其它農(nóng)用地）的前提下，編制掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃方案，逐級上報省國土資源廳審批。 （二）搶抓工作機遇，搞好土地規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的的銜接。新一輪土地利用總體規(guī)劃于2009年開始編制，而新的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作尚未啟動。為了搞好銜接，市國土資源部門以縣、鄉(xiāng)二級土地利用總體規(guī)劃成果與“二調(diào)”數(shù)據(jù)對接為契機，對現(xiàn)行土地政策和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地進行深入研究，在于法周延，于事簡便的前提下，充分利用技術(shù)手段完善縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃，使其與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃進行充分銜接，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地預(yù)留發(fā)展空間。（三）加大支持力度，為社區(qū)用地提供優(yōu)惠政策。對凡是新型農(nóng)村社區(qū)用地的報件，只要項目規(guī)劃符合政策要求，材料齊全的，將在最短的時間內(nèi)完成審查并上報；對新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)屬于通鄉(xiāng)通村的道路（含村內(nèi)的道路硬化）、公共設(shè)施、村民住宅辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，屬于經(jīng)營性用地辦理手續(xù)的，尊重社區(qū)和村民意見，辦理集體建設(shè)用地或國有建設(shè)用地；對通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建新拆舊整理復(fù)墾后，新增加耕地面積大于建設(shè)占用耕地面積的部分，作為置換出的建設(shè)用地指標(biāo)，允許流轉(zhuǎn)，保證發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)農(nóng)民的就地就業(yè)安置；鼓勵和支持把發(fā)展農(nóng)業(yè)為劣勢的低丘荒坡等未利用土地開發(fā)利用為宜林則林、宜果則果、宜工則工的農(nóng)用地或建設(shè)用地，開發(fā)為建設(shè)用地的直接辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，變發(fā)展農(nóng)業(yè)的劣勢為發(fā)展工業(yè)和林果業(yè)的優(yōu)勢。二、存在的主要問題（一）建設(shè)用地指標(biāo)少，保障難度大。2012年上級下達我市新增建設(shè)用地計劃450 公頃，其中含南陽市中心城區(qū)用地計劃312公頃；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)全省全年也只有2666多公頃。而市縣區(qū)今年重點項目預(yù)測用地就達5860多公頃。僅有的建設(shè)用地指標(biāo)相對全市經(jīng)濟發(fā)展用地需求而言，只能是杯水車薪。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障，應(yīng)主要通過挖潛和盤活存量來解決。（二）兩個規(guī)劃編制時間相差遠，銜接壓力大。新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃主要涉及縣鄉(xiāng)兩級，而縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃已分別于2009年11月19日和2010年4月27日由省、市批準(zhǔn)實施。借助土地利用總體規(guī)劃和“二調(diào)成果”對接的機會對其進行調(diào)整，完成和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的銜接。對接工作上級要求今年5月底完成，6月1日開始用新的數(shù)據(jù)庫審批用地報件，到7月1日前不能完成的市縣，將停止其土地報批；而我市大部分新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃還沒完成。因此，兩個規(guī)劃實現(xiàn)“無縫對接”，時間緊、壓力大。（三）受多種主觀客觀因素的影響，許多新的問題需進一步的研究。盡管新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地有多條途徑可以解決，但或多或少都有不盡人意的地方。例如：利用舊村改造手續(xù)簡單，但前期拆遷需要大量的資金投入和繁重的維穩(wěn)工作，基層政府感到壓力大，有回避傾向；利用未利用地程序簡單，政府投入少，維穩(wěn)壓力小，不受指標(biāo)限制，但這類地少，又多分布在偏遠交通不便的地方，若做為農(nóng)村社區(qū)用地，達不到方便生活，利于生產(chǎn)的目的；土地綜合整治對于新型農(nóng)村社區(qū)來說以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制項目規(guī)劃比較適宜，但群眾認(rèn)識跟不上，涉及面廣，融資難，問題多，組織難度大；大部基層政府寄希望于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤解決用地問題，但此類用地報批有嚴(yán)格的審批程序和年度指標(biāo)的限制；利用商業(yè)開發(fā)模式建設(shè)的社區(qū)用地需辦理征收手續(xù)，程序多，申報周期長，如果組織不好，極易出現(xiàn)新的違法違規(guī)和小產(chǎn)權(quán)房。（四）政策宣傳力度不夠，基層認(rèn)識不到位。個別地方在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，為降低拆遷難度，不愿利用舊村址，轉(zhuǎn)向占用成本較低的耕地進行建設(shè)，借承諾規(guī)劃可調(diào)整之機，要求調(diào)整占用基本農(nóng)田。這種做法，勢必會造成占好補劣，建新易、拆舊難、報批難的問題，給新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展遺留新的矛盾和問題。三、有關(guān)建議（一）加快規(guī)劃編制。要加快推進新型農(nóng)村社區(qū)空間布局規(guī)劃的編制工作，力爭抓住土地規(guī)劃和“二調(diào)成果”對接的機會，充分實現(xiàn)兩個規(guī)劃的無縫銜接。實施舊村改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要認(rèn)真研究農(nóng)村土地綜合整治政策，確保土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃充分銜接，統(tǒng)籌兼顧，減少報批環(huán)節(jié)，提高運作效率，從而實現(xiàn)有限資源的效益最大化。（二）及早謀劃，穩(wěn)步推進。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項龐大的社會工程，時間緊，任務(wù)重，沒有現(xiàn)成的路子可走。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地不能等到項目上馬時才申報，要克服畏難情緒和觀望思想，不等不靠，未雨綢繆，早準(zhǔn)備、早行動，確保項目早落地、早見效。實施村莊改造、土地綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不能有急功近利的思想，要依法辦事，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，分期、分批、規(guī)范有序地依次跟進。（三）提高認(rèn)識，加強宣傳。在當(dāng)前國家實行緊縮土地供應(yīng)政策的情況下，新型