公共管理導(dǎo)論(第三版)

公共管理導(dǎo)論（第三版）歐文.E.休斯 著 張成福等譯第一章 變革的時(shí)代1.傳統(tǒng)公共行政基石的基本原理官僚制最佳的工作方式通過(guò)官僚制組織提供服務(wù)政治與行政二分法公共利益職業(yè)官僚隊(duì)伍行政性2.傳統(tǒng)行政模式的基礎(chǔ)是官僚制，新公共管理的基礎(chǔ)是市場(chǎng)新公共管理的基礎(chǔ)是市場(chǎng)，表現(xiàn)在：據(jù)成本-收益 分析來(lái)確定結(jié)果運(yùn)用目標(biāo)管理方法實(shí)現(xiàn)任務(wù)運(yùn)用市場(chǎng)與市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)與選擇通過(guò)權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)一致向工作人員下放權(quán)力。3.變革的緊迫問(wèn)題對(duì)公共部門(mén)的抨擊（表現(xiàn)在規(guī)模、范圍和方法三個(gè)方面）經(jīng)濟(jì)理論的變革：公共選擇理論（以完全理性為基礎(chǔ)）；委托（股東or全體選民）-代理（管理者）理論；交易成本理論技術(shù)變革私營(yíng)部門(mén)的變革第二章 傳統(tǒng)的公共行政模式1.早期的行政系統(tǒng)：“人格化的”，以效忠于國(guó)家or大臣o(jì)r非營(yíng)利組織or國(guó)王為基礎(chǔ)2.傳統(tǒng)的行政模式深受美國(guó)的伍德羅.威爾遜和歐洲的馬克斯.韋伯的影響。認(rèn)為行政是工具性、技術(shù)性的，應(yīng)遠(yuǎn)離政治領(lǐng)域。 例如19世紀(jì)美國(guó)的文官制度。3.韋伯的官僚制理論理論的基礎(chǔ)：三種類(lèi)型的權(quán)威：魅力型權(quán)威；傳統(tǒng)型權(quán)威；理論-法律型權(quán)威(效率最高)與早期模式最大的差別：運(yùn)用以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的行政取代人格化的行政。 組織及其規(guī)則比組織中的任何個(gè)體都為重要。4.威爾遜與政治控制政治（制定政策）、行政（執(zhí)行政策）二分法體現(xiàn)在三個(gè)方面責(zé)任與義務(wù)的明確關(guān)系策問(wèn)題與行政問(wèn)題完全分離行政是匿名的、中立的、無(wú)黨派的5.泰勒與管理科學(xué)管理的三個(gè)方面決定工作標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間和動(dòng)作研究刺激性工資制度改變職能組織人際關(guān)系公共管理的黃金時(shí)代6.傳統(tǒng)模式存在的問(wèn)題政治控制的問(wèn)題“最佳工作方式”的問(wèn)題官僚制的問(wèn)題：與民主沖突（正式的官僚制不再被認(rèn)為是一種特別有效的組織形式）公共選擇的批評(píng)第三章 新公共管理新公共管理更關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者個(gè)人的責(zé)任1.一般管理的職能戰(zhàn)略職能（首要職能）確定組織的目標(biāo)和重點(diǎn)設(shè)計(jì)操作計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)人員組織和調(diào)配管理內(nèi)部構(gòu)成要素人事指揮和人事管理制度（構(gòu)成了組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的行動(dòng)能力和對(duì)具體管理方向進(jìn)行反應(yīng)的能力）控制績(jī)效（通過(guò)各種信息管理系統(tǒng)）管理的外部要素處理和組織的“外部單位”（服從相同的權(quán)利機(jī)關(guān)）處理與其他獨(dú)立組織的關(guān)系處理與新聞媒體和公眾的關(guān)系2.管理方法的產(chǎn)生起點(diǎn)：富爾頓報(bào)告3.新公共管理改革不只是對(duì)公共部門(mén)的改革，代表了公共部門(mén)以及公共部門(mén)與政府和社會(huì)關(guān)系的某種轉(zhuǎn)變4.管理主義方案一種戰(zhàn)略方法政府已經(jīng)把長(zhǎng)期計(jì)劃和戰(zhàn)略管理確定為其長(zhǎng)期施政的目標(biāo)。管理而非行政關(guān)注結(jié)果（強(qiáng)化了個(gè)體績(jī)效和組織績(jī)效）改善的財(cái)政管理：用績(jī)效和項(xiàng)目預(yù)算制度取代了原有的線性項(xiàng)目預(yù)算和會(huì)計(jì)制度。 對(duì)如何有效利用資源給予越來(lái)越關(guān)注。人員調(diào)配的彈性組織的彈性：設(shè)立某些機(jī)構(gòu)為小型政策部門(mén)提供服務(wù)轉(zhuǎn)向更激烈的競(jìng)爭(zhēng)新合同主義：任何想象的到的政府服務(wù)都可通過(guò)簽訂合同來(lái)提供。對(duì)私營(yíng)部門(mén)的管理實(shí)踐方式的重視與政治官員的關(guān)系：互動(dòng)，更加靈活與公眾的關(guān)系：存在直接責(zé)任關(guān)系購(gòu)買(mǎi)者與提供者的分離重新檢視政府的所作所為5.管理的理論基礎(chǔ)傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論：官僚制理論和政治官員和行政官員相分離的理論新公共管理的理論基礎(chǔ)也有兩個(gè)：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理理論3.7管理的理論基礎(chǔ)1 傳統(tǒng)的公共行政模式基于兩種理論：官僚制理論和政治行政二分法。2 新公共管理理論理論基礎(chǔ)也是兩個(gè)：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（新公共管理的兩大原則：首先新公共管理以市場(chǎng)為基礎(chǔ)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所用的理論是公共選擇理論、委托-代理理論、交易成本理論；其次，新公共管理的目標(biāo)是摒棄作為組織原則的官僚制。）和私營(yíng)部門(mén)管理理論。（重視目標(biāo)或許是引自私營(yíng)部門(mén)最重要的一點(diǎn)。）3.8對(duì)管理主義的批評(píng)有以下方面：1. 管理主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ) 其一:經(jīng)濟(jì)學(xué)是一種有缺陷的社會(huì)科學(xué)，它在政府中的應(yīng)用同樣是有缺陷的。其二：盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)體系或者私營(yíng)部門(mén)的理論基礎(chǔ)有某些效應(yīng)，但它在政府中的應(yīng)用則完全是一中拙劣的構(gòu)想。本書(shū)觀點(diǎn)：對(duì)大多數(shù)產(chǎn)品和服務(wù)，政府性質(zhì)的消費(fèi)行為和普通市場(chǎng)行為并無(wú)二致，關(guān)鍵在于這種市場(chǎng)行為邊界何在？2. 私營(yíng)部門(mén)管理的基礎(chǔ)對(duì)公共部門(mén)而言，確定目標(biāo)或評(píng)估結(jié)果更具困難性，或許這就是公共部門(mén)于私營(yíng)部門(mén)最關(guān)鍵的區(qū)別之一。3. 新泰勒主義波利特認(rèn)為，管理主義是泰勒的管理思想的直接繼承者。本書(shū)觀點(diǎn)：比起公共管理來(lái)，泰勒主義于傳統(tǒng)的行政模式有更大的相似性。4. 政治化政治領(lǐng)導(dǎo)人更有可能自己選址領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，并要求部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其施政目標(biāo)有所認(rèn)同。本書(shū)觀點(diǎn)：這與傳統(tǒng)模式強(qiáng)調(diào)的中立及非黨派的行政確實(shí)是背離的。但未必對(duì)公共管理也是這樣。原因兩點(diǎn)：一是沒(méi)有任何利益能高于當(dāng)時(shí)的政府。二是公共管理者應(yīng)該清晰的了解各種替代性行為過(guò)程的政治成本和收益，而不是躲在虛假的中立性的背后。這樣就可以終結(jié)“政治化”的負(fù)面影響，與原有的體制相比，它更具現(xiàn)實(shí)性和有效性。5.減少責(zé)任新公共管理與責(zé)任機(jī)制是否吻合的問(wèn)題。5. 簽約外包的困難。6. 倫理問(wèn)題。7. 執(zhí)行與士氣問(wèn)題。8. 總的評(píng)價(jià)。對(duì)管理主義模式真正的檢驗(yàn)還是講新模式與原有模式的績(jī)效進(jìn)行比較。第四章 政府的角色4.1 引言公共管理所需關(guān)注的基本問(wèn)題是政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么。有些理論認(rèn)為，政府只應(yīng)當(dāng)提供那些市場(chǎng)不能提供的商品或服務(wù)；然而，另一些理論認(rèn)為，既然政府是通過(guò)政治過(guò)程所表達(dá)出來(lái)的人民意愿的集中代表，那么其范圍不應(yīng)該存在限制。4.2公共部門(mén)的必要性公共部門(mén)是公共政治決策的產(chǎn)物，而非包含與市場(chǎng)過(guò)程中。政府是以強(qiáng)制為基礎(chǔ)的，而市場(chǎng)是以自愿為基礎(chǔ)的。與簡(jiǎn)單的認(rèn)為公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)是相互獨(dú)立的并必然導(dǎo)致對(duì)抗相比，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間的相互作用可能更為微妙。私人管理與公共管理公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為什么不同，以及為什么不能相同的理由：1. 公共部門(mén)的決策可以是強(qiáng)制性的，而私營(yíng)部門(mén)不具備這一特征。2. 公共有不同與私營(yíng)的責(zé)任制形式。3. 公共服務(wù)管理者必須解決在很大程度上有政治領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)定的外部議程。4. 公共部門(mén)在測(cè)量產(chǎn)出或生產(chǎn)效率方面有其固有的困難。5. 公共部門(mén)的規(guī)模和問(wèn)題的多樣性使得任何控制和協(xié)調(diào)都很困難。上述這些區(qū)別產(chǎn)生的問(wèn)題：1. 這些區(qū)別是否足以要求一種特定的管理形式；（本書(shū)觀點(diǎn)：公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的基本任務(wù)是不同的。）2. 這些區(qū)別是否足以要求一種傳統(tǒng)的行政模式而非管理主義模式。(本書(shū)觀點(diǎn)：公務(wù)員現(xiàn)在的任務(wù)是管理性的，而非行政性的，管理形式的發(fā)展可以在人們關(guān)注公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的區(qū)別下進(jìn)行。)“政府”與“治理”二者有重要的差別。1.“治理”的概念比“政府”更適用與公共管理。治理正變得越來(lái)越擴(kuò)散，政府并非治理問(wèn)題的壟斷者，而是存在諸多的競(jìng)爭(zhēng)者。2.管理某項(xiàng)特殊政策問(wèn)題的最佳方法可以是：或者與私營(yíng)部門(mén)建立伙伴關(guān)系，或者把某一職能民營(yíng)化，或者運(yùn)用管制手段。3.治理并沒(méi)有排除直接由政府提供商品或服務(wù)，但它更需要具體情況來(lái)尋求治理的最佳形式。4.3作為公共政策基礎(chǔ)的市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈是政府行為合理化的理由之一。市場(chǎng)失效的主要類(lèi)型可概括如下：公共物品1. 公共物品具有“非排他性”大多數(shù)國(guó)家是由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)以令人尷尬的形式共同提供這些價(jià)值性產(chǎn)品，而對(duì)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)在這方面的作用孰輕孰重缺乏明確的界定。外部性例如環(huán)境影響往往需要借助于某中形式的政府行為才能解決。自然壟斷政府干預(yù)并不意味著直接由政府提供商品或服務(wù)，現(xiàn)在全球的發(fā)展趨勢(shì)是將此類(lèi)服務(wù)民營(yíng)化，但又必須接受某種形式的政府管制。信息不完全買(mǎi)方的信息和賣(mài)方是不對(duì)稱(chēng)的，政府可以提供信息來(lái)保護(hù)消費(fèi)者市場(chǎng)失靈的限度市場(chǎng)失靈理論可以為政府行為提供某些指導(dǎo)作用，但完全作為政府該做什么不該做什么的指南，在某些情況下會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。4.4政府工具政府工具是指政府干預(yù)的方式，在某種程度上也是政府行為正當(dāng)化的應(yīng)用機(jī)制。絕大多數(shù)的政府干預(yù)可以通過(guò)下面四種方式實(shí)現(xiàn):政府供應(yīng)政府通過(guò)預(yù)算形式直接提供商品或服務(wù)，是政府運(yùn)行的主體。部分。補(bǔ)貼生產(chǎn)管制政府擁有強(qiáng)制性權(quán)利，這是它與私營(yíng)部門(mén)的本質(zhì)區(qū)別?？梢允巧鐣?huì)管制也可以是經(jīng)濟(jì)管制。運(yùn)用那種職能？4.5 政府干預(yù)的階段 自由放任的社會(huì)在社會(huì)中政治支配著經(jīng)濟(jì)。對(duì)這種類(lèi)型社會(huì)的反抗：亞當(dāng)斯密的國(guó)富論，政府和政府機(jī)構(gòu)并不比經(jīng)濟(jì)體制自我改善的動(dòng)因更為重要。福利國(guó)家的產(chǎn)生一般認(rèn)為，其起源于19世紀(jì)80年代的德國(guó)。提供福利是以政黨競(jìng)爭(zhēng)為目的的。后來(lái)英國(guó)和美國(guó)發(fā)展起來(lái)。新古典主義（經(jīng)濟(jì)理性主義）1. 個(gè)性假設(shè)理論他們能決定自身所需要的特殊服務(wù)和商品，并愿意為此付費(fèi)。2. 精心構(gòu)筑基于上述假定的模型。政治學(xué)中的公共選擇理論3. 市場(chǎng)角色最大化4. 政府角色最小化政府的回歸二十世紀(jì)末，二十一世紀(jì)初。 總之：政府角色的變化，實(shí)質(zhì)上是政府理論的沖突。在重商主義時(shí)期，政府運(yùn)用的主要工具是管制，當(dāng)時(shí)政府預(yù)算小，政府生產(chǎn)幾乎不存在，福利國(guó)家時(shí)期，政府主要通過(guò)較高的稅收來(lái)提供產(chǎn)品和服務(wù)以及進(jìn)行資源的再分配。當(dāng)前，關(guān)于政府角色的爭(zhēng)論異常激烈。4.6政府的基本職能安德森提出了一組較為實(shí)用的政府角色：提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的游戲規(guī)則和經(jīng)濟(jì)生活框架。）提供各種公共物品與服務(wù)。解決和協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突。維持競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)自然資源確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件。保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。4.7有關(guān)政府規(guī)模的爭(zhēng)論衡量政府規(guī)模最常用的標(biāo)準(zhǔn)是看政府支出的總量在經(jīng)濟(jì)總體中所占的比重。4.8結(jié)論政府正變得越來(lái)越像一個(gè)促進(jìn)者而不是生產(chǎn)者。第五章公共企業(yè)5.1引言5.2建立公共企業(yè)的理由 政府所有制是公共企業(yè)的唯一共同點(diǎn)。里斯的觀點(diǎn)：1. 市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)不能充分提供社會(huì)所需要的服務(wù)。政府可以適當(dāng)配置資源。2. 改變經(jīng)濟(jì)中的支付結(jié)構(gòu)。意味著要改變特定個(gè)人或者集團(tuán)所獲得的利益。3. 推動(dòng)中央集權(quán)的長(zhǎng)期計(jì)劃。是某些國(guó)家運(yùn)用的一種激勵(lì)手段。例如提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。4. 經(jīng)濟(jì)性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會(huì)主義。5.3公共企業(yè)的類(lèi)型公用事業(yè)往往通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)，連接住戶(hù)而實(shí)現(xiàn)，例如水、電、氣等。兩個(gè)特征：一是自然壟斷二是其提供的服務(wù)具有政治敏感性。路上運(yùn)輸和郵政系統(tǒng)本質(zhì)與公用事業(yè)一樣，不同的是它們面臨著競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境中的企業(yè)指政府所有的商貿(mào)企業(yè)，與私營(yíng)企業(yè)在同一市場(chǎng)進(jìn)行直接的競(jìng)爭(zhēng)。例如銀行，保險(xiǎn)，石油公司等。是人們議論如何縮減公共部門(mén)規(guī)模時(shí)的一個(gè)重要焦點(diǎn)。管制機(jī)構(gòu)屬于政府，并受政府控制?！百Y產(chǎn)”是政府的強(qiáng)制性權(quán)力。1.4 關(guān)于民營(yíng)化的爭(zhēng)論民營(yíng)化：從整體上減少政府的介入，“通過(guò)轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門(mén)轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門(mén)”。公共企業(yè)民營(yíng)化的主要論據(jù)：民營(yíng)化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)沒(méi)看管理效率與民營(yíng)化民營(yíng)化的效率觀認(rèn)為私人管理本質(zhì)上優(yōu)于公共管理。本書(shū)觀點(diǎn)：競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的公共企業(yè)可以和私人企業(yè)一樣高效。意識(shí)形態(tài)方面的論據(jù)如果在民營(yíng)化方面還存在意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，那么獲勝方肯定是贊成民營(yíng)化的一方，這從政策結(jié)果上便可以判斷出來(lái)。然而，這場(chǎng)爭(zhēng)論并沒(méi)有取得多大的勝利，因?yàn)榉磳?duì)的觀點(diǎn)要么沒(méi)有提出，要么已被消弱。任何情況下，其決定作用的是實(shí)用主義而不是意識(shí)形態(tài)。即使在意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)最為激烈的國(guó)家，持續(xù)推行民營(yíng)化方案最有說(shuō)服力的理由也是增加國(guó)庫(kù)收入這種實(shí)用主義的理由，而不是要改變社會(huì)形態(tài)?？傊梢郧宄吹?，只有在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中出售企業(yè)才能獲得經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于其他類(lèi)型的企業(yè)，尤其是公用事業(yè)，只有放松管制鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)才能實(shí)現(xiàn)利益的最大化。而是否改變所有制并不重要。關(guān)于民營(yíng)化的爭(zhēng)論，目前贊成民營(yíng)化一方占了上風(fēng)，而這恰恰是在支持民營(yíng)化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)不具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)的情況下，其效率和意識(shí)形態(tài)的論據(jù)也不能令人信服?，F(xiàn)在，人們似乎普遍一致認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)公共企業(yè)再也不是政府的核心事務(wù)了。5.4 控制與責(zé)任1.責(zé)任問(wèn)題是公共企業(yè)固有的嚴(yán)重問(wèn)題，這也是證明民營(yíng)化具有合理性的理由之一。2.公共企業(yè)作為政府的一部分存在，卻要按經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)作。它們按經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)作卻沒(méi)有股東；它們歸政府所有，但政府通常又不給它們提供資金。它們又自己的管理部門(mén)和董事會(huì)，但卻要對(duì)某個(gè)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。政府通常要求公共企業(yè)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)，而不僅僅是像私營(yíng)企業(yè)那樣追求利潤(rùn)的最大化。3.現(xiàn)在的問(wèn)題是，要建立一種政府與企業(yè)雙方都滿意的責(zé)任機(jī)制。政府控制與管理的自主性政府控制的程度會(huì)造成政府和公共企業(yè)之間的沖突。亞哈羅尼認(rèn)為機(jī)構(gòu)成員間互不相容的利益可以通過(guò)綜合運(yùn)用以下四種方法予以解決：1. 通過(guò)控制削弱追求相互沖突的目標(biāo)的自由裁量權(quán)。2. 通過(guò)獎(jiǎng)懲減少追求相互沖突的目標(biāo)的激勵(lì)因素。3. 通過(guò)教育與游說(shuō)減少相互沖突的目標(biāo)。4. 剝落共同目標(biāo)的面紗，承認(rèn)與接受利益沖突，將按規(guī)則進(jìn)行公開(kāi)協(xié)商達(dá)成有效協(xié)議的制度合法化。1.5 結(jié)論：公共企業(yè)的未來(lái)前景對(duì)公共企業(yè)的未來(lái)，有兩種選擇：一是，改善公共企業(yè)，使其更有效率。允許企業(yè)一定程度的獨(dú)立性，同時(shí)保留公共所有權(quán)的優(yōu)勢(shì)。改善公共企業(yè)，尤其四改善責(zé)任機(jī)制，公共企業(yè)就能持續(xù)存在下去。二是，轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)。在條件成熟的情況下，大多數(shù)政府對(duì)于公共企業(yè)的問(wèn)題采取了民營(yíng)化的方式，并在很大程度上，由政府控制企業(yè)所有權(quán)的試驗(yàn)正在結(jié)束?？傊?，除一些小規(guī)模的活動(dòng)外，公共企業(yè)作為提供私人商品和服務(wù)的一種可接受方式可能將最終消失。第六章 公共政策和政策分析6.1 引言現(xiàn)在，公共政策既可以被認(rèn)為是一種可以和公共行政和公共管理想競(jìng)爭(zhēng)的一種獨(dú)立典范，也可以是一套適用于公共行政和公共管理領(lǐng)域的分析方法。我們認(rèn)為，現(xiàn)在有兩種公共政策方法：第一種是“政策分析”。常是運(yùn)用統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)學(xué)模型重點(diǎn)研究決策和政策的制定問(wèn)題。第二種是“政治性公共政策”。他們更關(guān)注的是政策的結(jié)果或產(chǎn)出、決定特定事件的政治互動(dòng)或政策領(lǐng)域等，而不是統(tǒng)計(jì)方法的使用。6.2 公共政策、行政與管理林恩定義的公共政策：公共政策可以被描述為不同個(gè)體所構(gòu)成的一種分散過(guò)程的產(chǎn)品，這些個(gè)體在一個(gè)正式組織中占主導(dǎo)地位的小群體中相互作用。這些組織運(yùn)行于一個(gè)由政治機(jī)構(gòu)、規(guī)則和實(shí)踐組成的體系中，它們都處于社會(huì)和文化的影響之下。本書(shū)觀點(diǎn)：公共政策比公共行政更具“政治性”。公共管理使用經(jīng)驗(yàn)的、但通常屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的模式。政策分析方法則僅僅將經(jīng)濟(jì)學(xué)作為多種可行性方法中的一種加以應(yīng)用。6.3 政策分析早期觀點(diǎn)：僅僅通過(guò)數(shù)字和技術(shù)就能解決公共政策問(wèn)題?！暗谌A段”觀點(diǎn)：政策分析是對(duì)政治過(guò)程的一種補(bǔ)充而非替代，輔助政策決策，而非代替政策決策。6.4 經(jīng)驗(yàn)主義方法1政策分析和政策分析人員必須的兩類(lèi)技能：首先是科學(xué)技能，包括信息建構(gòu)、收集和分析三種技能其次是政策、計(jì)劃、管理等輔助性技能。1. 政策分析中使用的某些經(jīng)驗(yàn)主義方法：1) 成本效益分析。在沒(méi)有概然性、互不相關(guān)的備擇方案中進(jìn)行最優(yōu)選擇。2) 決策理論。在有偶然性概率的方案中進(jìn)行最有選擇。3) 最佳水平分析。找到一種最優(yōu)政策，它遵循過(guò)猶不及、少以不妥的原則。4) 配置理論。最佳組合分析5) 事件最優(yōu)化模式。決策系統(tǒng)的設(shè)計(jì)使時(shí)間消耗最小。本書(shū)觀點(diǎn)：經(jīng)驗(yàn)主義的方法毫無(wú)疑問(wèn)可以提高政策制定的水平，然而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并非如此簡(jiǎn)單，公共政策的制定是非常復(fù)雜的，并沒(méi)有什么現(xiàn)成的答案。6.5政策過(guò)程模式巴頓和薩維基提出的一個(gè)六步驟的政策過(guò)程模式：第一步：核實(shí)、界定和詳細(xì)說(shuō)明問(wèn)題第二步：建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)第三步：確定備擇政策第四步：評(píng)估備擇政策第五步：列舉并選擇備擇政策第六步：監(jiān)控政策結(jié)果提供的是一種框架而非一種方法，是一種步驟而不是具體的方案。6.6政策分析方法的局限性獨(dú)立的公共政策學(xué)公共政策學(xué)從其淵源公共行政學(xué)分離出來(lái)的趨勢(shì)。過(guò)渡強(qiáng)調(diào)決策公共政策模式缺乏個(gè)性。沒(méi)有運(yùn)用或運(yùn)用欠缺理性模式一種有缺陷的科學(xué)模式非民主化6.7 對(duì)批評(píng)的回應(yīng)6.8政治性公共政策林恩和德利翁等提出一種叫靈活的方法來(lái)研究公共政策。政策制定被認(rèn)為是一種政治過(guò)程而不是狹隘的技術(shù)過(guò)程。關(guān)注的焦點(diǎn)在于，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到在實(shí)踐中政策是如何形成、發(fā)展和發(fā)生作用的，這比將注意力集中在決策制定和數(shù)理方法方面更為廣泛。政策分析是從一系列的備擇方案中尋求最佳答案，并且可以運(yùn)用一系列的統(tǒng)計(jì)工具。政治性公共政策則是從倡導(dǎo)的意義來(lái)看待信息。并不存在唯一的最好的答案，存在的只是在政治過(guò)程之中的答案。6.9 結(jié)論公共政策和政策分析是公共部門(mén)管理的一種方法。新公共管理將分析技術(shù)兼收并蓄，而不是將其作為獨(dú)立的存在和一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科。第七章 戰(zhàn)略管理7.1 引言戰(zhàn)略思維通過(guò)組織所處的外部環(huán)境對(duì)組織加以考察；它旨在描述清晰的目標(biāo)和目的；它試圖脫離日常的管理任務(wù)，而以系統(tǒng)的眼光審視組織未來(lái)的長(zhǎng)期狀況。戰(zhàn)略致力于“一種根本性的觀點(diǎn)，即：給組織以準(zhǔn)確定位，以面對(duì)一個(gè)日益不確定的未來(lái)”7.2 私營(yíng)部門(mén)的戰(zhàn)略海克斯和馬吉魯夫把戰(zhàn)略幾乎分為三種形式：第一種，是企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃。與資源配置和績(jī)效測(cè)量結(jié)合在一起。第二種是公司戰(zhàn)略計(jì)劃。它比上者更關(guān)心高層，更關(guān)心企業(yè)各部門(mén)之間的責(zé)任分配，而且它在具體細(xì)節(jié)方面要周詳?shù)亩唷Ｉ蟽蓚€(gè)都有其局限性。比如計(jì)劃成果微乎其微，高層管理人員放松或撤銷(xiāo)對(duì)計(jì)劃的支持等。導(dǎo)致第三種戰(zhàn)略管理的產(chǎn)生。第三種是戰(zhàn)略管理。它更為細(xì)致和精確，包含了戰(zhàn)略計(jì)劃的所有內(nèi)容，而且要深遠(yuǎn)的多。戰(zhàn)略計(jì)劃關(guān)注的是制定最佳的戰(zhàn)略決策，而戰(zhàn)略管理側(cè)重的則是產(chǎn)生戰(zhàn)略結(jié)果：新市場(chǎng)，新產(chǎn)品和新技術(shù)。此處有兩個(gè)要點(diǎn)。首先，計(jì)劃，管理控制和組織結(jié)構(gòu)之間需要更好的整合；溝通和信息系統(tǒng)也需要更好的整合；同時(shí)還要有一套激勵(lì)與獎(jiǎng)懲系統(tǒng)。7.3 公共部門(mén)的戰(zhàn)略與私營(yíng)部門(mén)比存在更多的問(wèn)題和限制。但戰(zhàn)略管理仍然是最有前途的方法。7.4戰(zhàn)略計(jì)劃模式與私營(yíng)部門(mén)相同，公共部門(mén)采用戰(zhàn)略管理的最初階段旨在計(jì)劃而非管理。布萊森的戰(zhàn)略計(jì)劃模式第一步，開(kāi)始戰(zhàn)略計(jì)劃制定過(guò)程并取得一致意見(jiàn)。第二步，考慮組織權(quán)限，或者是關(guān)于公共部門(mén)立法的具體規(guī)定。這一點(diǎn)是與私營(yíng)部門(mén)的主要區(qū)別。第三步，是確定組織任務(wù)，也就是組織存在的理由。第四步，對(duì)外部環(huán)境的考慮涉及與私營(yíng)部門(mén)基本相同的過(guò)程。第五步，組織內(nèi)部運(yùn)作對(duì)其生存也非常關(guān)鍵。第六步，戰(zhàn)略問(wèn)題應(yīng)該作為環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的結(jié)果呈現(xiàn)出來(lái)。此階段可以處理組織內(nèi)部所確定的任何薄弱環(huán)節(jié)，以及來(lái)自外部的威脅和未來(lái)的機(jī)遇。第七步，制定戰(zhàn)略。第八步，組織愿景。7.5戰(zhàn)略管理從戰(zhàn)略計(jì)劃向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)變似乎是：首先要更為注意制定計(jì)劃及其代表性；其次要對(duì)執(zhí)行問(wèn)題給與更多的關(guān)注。戰(zhàn)略管理計(jì)劃包括戰(zhàn)略計(jì)劃以及以前相類(lèi)似的方法所形成的具體計(jì)劃。執(zhí)行即是對(duì)戰(zhàn)略管理的執(zhí)行也是對(duì)所有以制定的戰(zhàn)略計(jì)劃的執(zhí)行。所有這些都必然涉及組織內(nèi)的變革。執(zhí)行最大的問(wèn)題是如何是組織成員確信戰(zhàn)略所指向的目標(biāo)是有用的，以及隨著該戰(zhàn)略的實(shí)施所帶來(lái)的變化將使組織長(zhǎng)期受益。戰(zhàn)略計(jì)劃向戰(zhàn)略管理轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵是格外關(guān)注利害關(guān)系人的重要性?？傊畱?zhàn)略管理的主要目的是把戰(zhàn)略思維融入到管理的所有階段之中，而不是制定只產(chǎn)生空頭文件的一次性計(jì)劃的實(shí)踐。7.6 批評(píng)兩種批評(píng)，一部分是從總體方面對(duì)戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理提出的，另一部分則主要是針對(duì)其在公共部門(mén)中的應(yīng)用提出的。7.7 結(jié)論戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理雖沒(méi)被證實(shí)是靈丹妙藥，但它們?nèi)允枪芾淼挠行Чぞ?。在公共部門(mén)這也是不爭(zhēng)的事實(shí)。戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理并不是一蹴而就的事情。重要的是制定計(jì)劃的過(guò)程而非計(jì)劃本身。第八章人事管理和績(jī)效管理8.1 引言現(xiàn)在公共部門(mén)改革的主要焦點(diǎn)放在公共組織的外部環(huán)境上，但內(nèi)部管理也發(fā)生了一些重要變革。傳統(tǒng)模式下的績(jī)效控制非常薄弱，而其他內(nèi)部管理，尤其是預(yù)算的目標(biāo)主要是控制投入，而不是產(chǎn)出或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)模式下的內(nèi)部管理由于沉迷于結(jié)構(gòu)而備受職責(zé)。1.2 人事管理傳統(tǒng)行政模式中的人事管理幾乎完全遵循了馬克斯.韋伯的官僚制理論。傳統(tǒng)行政中的人事制度更注重公平而非實(shí)現(xiàn)結(jié)果的能力。人事制度改革法納姆認(rèn)為，在公共服務(wù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的人力資源管理（HRM）和雇傭關(guān)系有