第八章政府的經(jīng)濟(jì)職能.ppt

1,第八章政府的經(jīng)濟(jì)職能,主講：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院舒澤虎,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)第8章政府的經(jīng)濟(jì)職能,2,本章提要,本章研究政府的經(jīng)濟(jì)職能問題，提出了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資的必要性，政府投資方式的選擇與改進(jìn)等問題，以及政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策的實(shí)施、政府對廠商與個人所提供的中介服務(wù)等方面。在本章內(nèi)容中還分析了政府中介服務(wù)功能的發(fā)展變化趨勢?！颈菊轮饕拍睢空顿Y、撥改貸、貸改投、中介服務(wù)、經(jīng)濟(jì)制度、充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長、國際收支平衡、時滯效應(yīng),3,第一節(jié)政府投資的一般分析第二節(jié)政府作為中介人的理論分析第三節(jié)政府經(jīng)濟(jì)職能的趨勢分析,4,一、政府投資的必要性,1.政府投資是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的必要手段2.政府投資可以彌補(bǔ)市場機(jī)制的運(yùn)行的不足3.政府投資已成為市場經(jīng)濟(jì)國家政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的慣例,5,二、政府投資方式的選擇,以政府的參與程度不同，劃分為政府間接投資、政府獨(dú)立投資和政府參與投資政府間接投資：政府通過認(rèn)購企業(yè)債券、提供利息補(bǔ)貼的方式而進(jìn)行的投資政府獨(dú)立投資：政府通過直接投資于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需、但企業(yè)又不愿或無力投資的產(chǎn)業(yè)或部門，以改變社會總投資的分配比例，從而實(shí)現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策。政府獨(dú)立投資包括撥款和貸款政府參與投資：往往是政府通過與企業(yè)或其他投資者聯(lián)合進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)對投資的引致作用,6,根據(jù)各類政府投資主體的分散程度不同，分為政府集中投資和政府分散投資政府集中投資：項(xiàng)目的審批和資金的投放都?xì)w中央負(fù)責(zé)的方式投資的決策權(quán)限分別歸屬于中央和各級地方政府以政府投資是否有償為依據(jù)劃分為無償投資和有償投資,二、政府投資方式的選擇,7,三、影響政府投資方式的因素,政府的經(jīng)濟(jì)職能政府的經(jīng)濟(jì)職能與政府投資方式有著密切的聯(lián)系。政府采取何種手段來實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)職能，直接決定著政府投資方式的選擇，而且政府經(jīng)濟(jì)職能的變化決定了政府投資方式的變化政府的投資體制概念：指組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理社會投資活動的管理權(quán)限和職責(zé)的劃分等的基本制度和主要方式包括：投資主體及投資決策權(quán)的劃分、投資管理權(quán)限和職責(zé)的劃分、投資調(diào)控方式、投資管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置等要素,8,政府投資資金的來源依靠國家的行政力量獲取的稅收和各種行政事業(yè)收費(fèi)政府投資范圍政府投資的范圍：競爭性行業(yè)，非競爭性行業(yè)，所有的經(jīng)濟(jì)部門政府投資更多地實(shí)行有償投入方式政府實(shí)行無償投資的方式的領(lǐng)域：防災(zāi)系統(tǒng)環(huán)境系統(tǒng)科、教、文、衛(wèi)等系統(tǒng),三、影響政府投資方式的因素,9,四、改革開放以來政府投資方式的演變,試行“撥改貸”制度實(shí)行基本建設(shè)基金制，成立專業(yè)投資公司“貸改投”成立政策性銀行，完善政府投融資體系財政貼息制度探索以財政資金引導(dǎo)社會資金投入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)吸引和利用外資的BOT投資方式主權(quán)財富基金從無到有,10,五、我國目前政府投資存在的問題,全國缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理在投資范圍上，存在著較為普遍的缺位和越位現(xiàn)象政府引導(dǎo)外資投入的BOT方式面臨困難政策性銀行步履維艱資金成本偏高資金來源的結(jié)構(gòu)極不平衡資金運(yùn)用任務(wù)艱巨,11,BOT,BOT是英語Build(建造)、Operate(經(jīng)營)、Transfer(移交)三個詞結(jié)合起來的縮寫。一種新型的利用財團(tuán)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資的方式一項(xiàng)BOT計(jì)劃包括三個階段：財團(tuán)通過政府授權(quán)，計(jì)劃、融資、設(shè)計(jì)和建造一個基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，財團(tuán)在政府預(yù)先特許的一定時期內(nèi)經(jīng)營，特許期間，財團(tuán)對設(shè)施使用按市場價格收費(fèi)，用以維持經(jīng)營、償還貸款、支付紅利，經(jīng)營結(jié)束將項(xiàng)目新建成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)移交給政府或公共部門經(jīng)營。,12,如何積極探索和采用BOT方式，加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步代，對緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資資金短缺的困難，分散投資風(fēng)險，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率，為我國帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，加快我國基礎(chǔ)設(shè)施的商品化及其建設(shè)、經(jīng)營、管理的現(xiàn)代化都是極為有意義的。,13,BOT在具體運(yùn)用中存在的問題,(1)BOT項(xiàng)目的發(fā)起者必須事先墊付巨款進(jìn)行可行性研究乃至初步設(shè)計(jì)，BOT方式雖然將項(xiàng)目的實(shí)施和使用(經(jīng)營)融為一體，但項(xiàng)目是否成立的決策仍掌握在政府手里，有些項(xiàng)目在進(jìn)行可行性研究和初步設(shè)計(jì)完成后，政府有可能不予接受或被其他承包商奪去中標(biāo)的機(jī)會，這不利于吸引有意投資而實(shí)力一般的中小財團(tuán)投資。,14,(2)外商從自身利益出發(fā)，往往提出獲利盡可能大、投資風(fēng)險盡可能小的方案，試圖由我國政府承擔(dān)本應(yīng)由投資者承擔(dān)的諸多風(fēng)險，因而造成提出談判的項(xiàng)目較多，但談判成功并付諸實(shí)施的項(xiàng)目很少的不利局面。,15,(3)外商投資者投入的是外幣，收入的卻是本幣，項(xiàng)目面臨外匯平衡問題，外商往往要求我國政府保證按既定的匯率兌換外幣，從而使我國政府既增加了外匯支付的壓力，又承擔(dān)了匯率風(fēng)險。雖然這一點(diǎn)在我國入世后情況會有所好轉(zhuǎn)，但政府所要承擔(dān)的相關(guān)風(fēng)險始終還是存在的。,返回,16,綜觀這一時期，政府投資方式開始由單一走向多樣化、由集中走向分散投資，出現(xiàn)了無償投資與有償投資并用，直接投資、參與投資和間接投資并舉，中央投資與地方投資并重的靈活有效的投資方式。,返回,17,一、市場經(jīng)濟(jì)守夜人的政府,界定政府職能的出發(fā)點(diǎn)界定政府職能的基本方法：市場失靈狀況：指在某些經(jīng)濟(jì)活動中單靠市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，不可能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置形式：一是市場局限造成的市場失靈；二是現(xiàn)實(shí)中的市場無論如何也達(dá)不到理論上所假定的那樣完善程度，這種對理想市場不可避免的偏離，就會造成一定的市場失靈；三是由于各種原因而導(dǎo)致市場不發(fā)育和對市場的破壞產(chǎn)生的市場失靈在西方國家，根據(jù)市場失靈狀況來界定政府職能的作法已被廣泛采用，成為一種最基本的界定方法,18,政府失靈狀況在政府干預(yù)過度的情況下，通過采用政府失靈的方法重新界定政府的職能，以克服政府失靈，提高資源配置的效率成本收益分析的方法在市場失靈狀況分析和政府失靈狀況分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定政府職能的一種方法。主要是解決在市場和政府都失靈的情況下調(diào)節(jié)機(jī)制的選擇問題社會因素狀況社會因素狀況不僅直接影響政府職能的界定，而且還會通過影響其他界定方法間接制約政府職能的再界定,19,2.市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一般經(jīng)濟(jì)職能概念：政府的一般經(jīng)濟(jì)職能，是指任何國家、任何性質(zhì)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府都應(yīng)具有的基本職能職能主要有：建立市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本框架提供各種公共產(chǎn)品穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)維護(hù)競爭、反對壟斷保護(hù)自然資源和發(fā)展教育切實(shí)提供社會保障,20,3.市場經(jīng)濟(jì)條件下政府特殊經(jīng)濟(jì)職能政府職能界定因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同的國家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，政府的經(jīng)濟(jì)職能就會有所不同原因：第一，處在不同發(fā)展階段的國家的市場發(fā)育程度不同;第二，處在不同發(fā)展階段的國家所面臨的任務(wù)不同在同一國家不同的發(fā)展階段上，政府的經(jīng)濟(jì)職能也會發(fā)生變化社會歷史文化傳統(tǒng)：包括宗教信仰、文化、種族、以及對分散和集中管理的態(tài)度等經(jīng)濟(jì)制度,21,二、中介服務(wù)中的政府,1.政府是否是中立的2.政府如何做好中介服務(wù)一是從政府的投資中體現(xiàn)政府的中介身份，政府投資的直接目的不是為了自己的盈利，并不是要增加政府自身的財富積累量，政府投資為的是社會與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。二是政府的轉(zhuǎn)移支付活動中體現(xiàn)的中介身份，在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程中，政府除了自身的機(jī)構(gòu)可以增加外，政府既沒有合法的組織收入，又沒有其成員的個人收入，無論是社會保障基金，還是公債付息等，政府成員往往是社會保障享受最少的社會成員之一三是一般經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo),22,所以政府的中介服務(wù)一定要制度化、法制化。制度化、法制化既便于政府搞好中介服務(wù)，以便有章可循，也便于社會成員對他的監(jiān)督，因?yàn)檎闹薪榉?wù)是社會公共權(quán)力的延伸的產(chǎn)物。既是因?yàn)闄?quán)力屬于公眾，又因具有壟斷性與社會中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的可選擇性是有區(qū)別的,返回,23,一、市場主體利益沖突與政府職能強(qiáng)化,政府經(jīng)濟(jì)職能的目標(biāo)實(shí)質(zhì)是要維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的環(huán)境，促使企業(yè)提高效率經(jīng)濟(jì)政策是指政府為了增進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)福利而制定的解決經(jīng)濟(jì)問題的指導(dǎo)原則和措施，其希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是充分就業(yè)；價格穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長和國際收支的平衡政府的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)充分就業(yè)，一般是指在某一貨幣工資水平下，所有到達(dá)勞動年齡又愿意工作的人都能得到就業(yè),24,價格穩(wěn)定是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的又一個重要目標(biāo)價格穩(wěn)定是指價格總水平的穩(wěn)定，價格總水平的穩(wěn)定通常用價格指數(shù)變化來表示，即用不同時期一般價格水平變化的百分比顯示經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長：指在一定時期內(nèi)社會所生產(chǎn)的人均產(chǎn)量和人均收入的持續(xù)增長國際收支的平衡進(jìn)出口的變化是以盈利為導(dǎo)向一國收支平衡既反映了一國經(jīng)濟(jì)實(shí)力與穩(wěn)定狀況，也反映了該國經(jīng)濟(jì)、社會能否持續(xù)發(fā)展的問題,25,2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段,(1)財政政策的運(yùn)用包括財政收入政策與財政支出政策現(xiàn)代財政收入來自于稅收、公債與赤字預(yù)算這樣幾個方面根據(jù)財政政策對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同影響，可以把財政政策區(qū)分為擴(kuò)張性財政政策和緊縮性財政政策,26,(2)貨幣政策的運(yùn)用概念：貨幣政策一般是指政府通過對中央銀行的影響或控制，由央行調(diào)控貨幣的供應(yīng)量來影響投資和整個經(jīng)濟(jì)，以達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的行為。再貼現(xiàn)率政策：是中央銀行通過提高或降低再貼現(xiàn)率的辦法，來影響一般商業(yè)銀行及其它金融機(jī)構(gòu)的貨幣供應(yīng)量，促使貨幣供應(yīng)量變化，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的辦法存款準(zhǔn)備金率政策：指中央銀行在法律所賦予的權(quán)力范圍內(nèi)，通過調(diào)整商業(yè)銀行交存中央銀行的存款準(zhǔn)備金比率，控制商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造能力，間接地控制社會貨幣供應(yīng)量的活動公開市場業(yè)務(wù)政策：指中央銀行在證券市場上公開買賣各種政府證券以控制貨幣供應(yīng)量及影響利率水平的行為,2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段,27,(3)收入分配與福利政策收入分配政策的基本內(nèi)容：政府通過調(diào)節(jié)工資和個人所得稅稅率、確定社會保障和社會福利政策等手段，調(diào)控收入總量和收入結(jié)構(gòu)，規(guī)范分配行為，盡可能使公平和效率得到兼顧西方發(fā)達(dá)國家的政府在經(jīng)濟(jì)高漲、通貨膨脹壓力增大時，也會采取對工資和物價的管制，以抑制過度的消費(fèi)需求,2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段,28,(4)匯率政策：匯率的概念：指兩國不同貨幣之間的比價。匯率又稱匯價或外匯行市，匯率的變化會引起國際收支、國際貿(mào)易的變化影響因素：一國的國際收支狀況利率政策關(guān)稅政策,2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段,29,3.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的依靠手段,(1)法律手段的干預(yù)和調(diào)節(jié)特點(diǎn)：法律手段具有權(quán)威性法律調(diào)節(jié)具有強(qiáng)制性法律調(diào)節(jié)具有規(guī)范性法律調(diào)節(jié)的相對穩(wěn)定性在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家大多強(qiáng)調(diào)用法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，立法也比較完備,30,(2)行政監(jiān)管手段的干預(yù)和調(diào)節(jié)一般國家運(yùn)用行政監(jiān)管的內(nèi)容：工商行政管理物價管理公共環(huán)境衛(wèi)生管理工會和行業(yè)協(xié)會的管理商品質(zhì)量的監(jiān)控管理,31,二、市場主體成熟與政府職能弱化,市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)活動主體顯然是廠商市場主體的成熟過程：不斷的市場沖擊對政府引導(dǎo)的失誤與政府引導(dǎo)的彈性理解企業(yè)家和經(jīng)營者隊(duì)伍的成熟,32,三、政府經(jīng)濟(jì)職能的合理定位,第一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始時期，政府主要在基礎(chǔ)設(shè)施、資本投入啟動、人才優(yōu)扶政策等方面投入較大的精力與資本，為私人資本大規(guī)模動作打下基礎(chǔ)第二階段為一個國家的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入成長期以后，政府就應(yīng)該只在企業(yè)成長的軟環(huán)境上提供服務(wù)，建立起公正、公平的政策與法律環(huán)境，提供發(fā)展導(dǎo)向與咨詢服務(wù)，為企業(yè)走向國際提供中介服務(wù)等第三階段，當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了相對發(fā)展時期，國內(nèi)市場主體已日臻成熟，國內(nèi)企業(yè)有能力參與國際競爭的時候，政府的作用應(yīng)該作進(jìn)一步的調(diào)整,33,從目前的情況看，我國正面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展從第一階段向第二階段過渡，所以政府就該逐步減少以耗盡性支出為主的投入，而將精力集中到培育市場成熟，建立公正、公平的市場競爭環(huán)境上來，加大做一些屬于第三階段的事情的力度，即在社