分稅制下地方政府債券發(fā)行風(fēng)險控制

分稅制下地方政府債券發(fā)行風(fēng)險控制【摘要】從1995年預(yù)算法實施至今，中央政府對地方政府自行發(fā)債的控制經(jīng)歷了由緊到松再到扎緊的過程。然而在分稅制下，地方政府財政吃緊的現(xiàn)狀難以得到改觀，有條件的適度允許地方政府自主發(fā)債，是解決這一問題的途徑之一。通過利用一系列指標(biāo)對發(fā)債主體資格進行研判，并對地方政府信用評級在風(fēng)險防范中的角色進行的重新定位，同時跟進政績評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等配套措施，從而對地方政府自主發(fā)債的風(fēng)險進行防范?！娟P(guān)鍵詞】分稅制；自主發(fā)債；風(fēng)險控制1995年實施的預(yù)算法第二十八條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！敝袊胤秸l(fā)債的啟動，2011年下半年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省和深圳市地方政府自行發(fā)債試點，被解讀為國家對地方政府自行發(fā)債的“破冰”。注：全國人大常委會會議去年對預(yù)算法修正案草案一審稿進行審議時，一審稿第二十四條中規(guī)定，國務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國人大代表大會批準(zhǔn)。省級政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級政府預(yù)算調(diào)整方案。無疑增加了地方政府對自行發(fā)債的心理預(yù)期。然而而在全國人大常委會二審稿卻建議刪去草案的上述規(guī)定，恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條的規(guī)定。地方政府發(fā)債經(jīng)歷了由緊到松再到扎緊的歷程。一、從分稅制討論發(fā)債風(fēng)險控制的緣起文章在地方政府發(fā)債的約束條件應(yīng)當(dāng)在分稅制的框架下展開。即考察在現(xiàn)行分稅下考察地方政府債務(wù)發(fā)行風(fēng)險控制。中央與地方博弈最為激烈的是財權(quán)，財權(quán)的掌控代表了對物資效用的掌控與調(diào)配能力，追求優(yōu)良政績的當(dāng)政者清楚，地方掌控資源的越多，與中央抗衡的力量越強，理性的政府都是自利的政府，支配更多的財稅來源是各級政府的本能，分稅制自1994年確立，經(jīng)過十幾年的演進與發(fā)展，其存在的某些弊端逐漸顯現(xiàn)顯露。諸多學(xué)者撰文呼吁應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有財稅分成比列，提高向地方政府轉(zhuǎn)移支付比列，增加地方政府征稅權(quán)。但從理論上與實踐上看，從實踐考察分稅制將是中國今后較長一段時間。其一，從經(jīng)濟上而言，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的功能由中央政府承擔(dān)，國家汲取財政能力最為根本，國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能職能的實現(xiàn)立基于其上。歷史的經(jīng)驗表明，1980年以來實行的“財政包干制”致使政府財力的集中性被大大消解，中央財政能力下降，在提供全國性公共品的供給上力不從心。而分稅制使中央與地方財政分權(quán)格局法制化，減少了央地談判成本。同時分稅制被諸多學(xué)者視為“中國經(jīng)濟提升的強大內(nèi)驅(qū)力?！逼涠瑥恼紊蟻砜矗袊鳛閱我恢茋?，中央集權(quán)的傳統(tǒng)歷史悠久，國家不能監(jiān)控財政資源的流失可能是國家能力下降或衰敗的前兆，甚至?xí)?dǎo)致政治動亂。歷史的經(jīng)驗表明，若地方財權(quán)過大易于形成“諸侯經(jīng)濟”，隨即為“諸侯政治”的埋下隱患，增加中央監(jiān)督成本。對地方中央在財稅上掌握控制權(quán)越大，對地方控制的空間越大，更能實現(xiàn)政令暢通，降低地方政府對中央政策執(zhí)行的抵觸。其三，從中央十二五規(guī)劃來看，分稅制仍是國家財稅改革的前提與基本框架。2009中央代為地方政府發(fā)債可以解讀為中央對于改革現(xiàn)有分稅制與轉(zhuǎn)移支付比例暫緩的信號，中央對于現(xiàn)行分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度改革上仍保持謹(jǐn)慎的姿態(tài)，分稅制仍然是今后較長一段時間內(nèi)國家財稅制度的基本框架，所以在分稅制在較長一段時間存在決定了地方政府財稅來源不會有較大的變化，由此本文從分稅制下展開對與地方政府自行發(fā)債相關(guān)問題討論。地方機構(gòu)是中央政府的下屬機構(gòu)或代理機關(guān)，諸多政策靠地方政府執(zhí)行，允許地方政府發(fā)債不論中央政府代為發(fā)債抑或地方政府自行發(fā)債，就成了中央政府緩解地方財政壓力的渠道與方式。然而允許地方政府發(fā)債，不論是自行發(fā)債還是中央政府代為發(fā)債，都為地方政府在與中央政府的博弈提供了新的制度環(huán)境，并滋生出新的風(fēng)險。財政部2009第（388）號文件曾明文規(guī)定，要求嚴(yán)禁發(fā)生新的財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為，然而在地方融資平臺被逐步清理、舊債償還壓力與地方政府投資沖動多種因素共同作用下，地方政府的違規(guī)集資行為并未銷聲匿跡：2010年，在國土資源部舉行年度的土地例行督察新聞發(fā)布會數(shù)據(jù)顯示，抽查的13個個城市中地方違法違規(guī)將公共建筑基礎(chǔ)設(shè)施用地和集體土地進行抵押貸款項目136個，涉及土地面積萬畝貸款金額億元。今年十一月以來江蘇、云南、山東等多地出現(xiàn)縣鄉(xiāng)地方政府為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金向行政事業(yè)單位職工攤派高息集資的情況亦見諸報端。地方政府的種種行為無疑不發(fā)送出地資金吃緊的信號，如果一味限制地方政府發(fā)債，只會致使土地財政抬頭，隱形債務(wù)繼續(xù)存在甚至擴張。再者，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式，這種由中央兜底、“父愛主義”式的償債模式必將固化地方債使用上的無效率狀態(tài)。此外，在現(xiàn)有財政體制下，土地出讓金、地方政府融資平臺是近年來地方政府融資的主要途徑。而隨著地方政府融資平臺問題頻出，土地出讓金又成了地方政府的唯一“救命稻草”，地方財政又向土地財政輪回。有條件放松地方政府發(fā)債的原因還在于“地方政府更接近公眾，更了解公眾的需求與效用央地之間信息失靈、信息不對稱的困擾將隨著地方自主權(quán)的提升部分消解，中央將事權(quán)下放正是為了讓地方承當(dāng)更多公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。由此，如若地方政府債券發(fā)行條件過嚴(yán)苛，地方政府職能難以發(fā)揮，居民只能“用腳投票”。此外，如果對地方政府發(fā)行債務(wù)過于嚴(yán)苛，地方政府部分職能的執(zhí)行職能依靠通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付具有無償性，債券使用具有有償性，有權(quán)發(fā)行債券的地方政府將會出現(xiàn)逆向選擇。部分省市所轄市縣具有良好的資源稟賦，二、地方政府債券發(fā)行風(fēng)險與違約后果在分稅制下，地方政府沒有強大財力支持的負(fù)債存在極大的風(fēng)險。第一，從償債來源上看，現(xiàn)行分稅制下，地方政府的財政收入不會有較大幅度的提升，加之地方政府融資平臺的舊債堆積，使得債券違約風(fēng)險有增無減。專項補助，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付被譽為轉(zhuǎn)移支付制度中的“三駕馬車”其中，一般性轉(zhuǎn)移支付承載了縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的職能。而專項補助不可能成為還款來源。其次，償債不能的追責(zé)機制缺位與中央政府兜底的雙重激勵成為地方政府債務(wù)違約的主觀動因。相較公司債券而言，地方政府信息披露乏力，增加了地方政府違約的風(fēng)險。中央政府對地方政府發(fā)債的兜底使得地方政府發(fā)債并未實現(xiàn)真正的“自主”，地方政府債務(wù)償還最終由中央兜底的結(jié)果亦使中央代發(fā)債券異化為中央轉(zhuǎn)移支付的變種。地方政府債券更容違約結(jié)果一。而部分地方政府債券違約將對其他政府具有示范、傳導(dǎo)效應(yīng)。地方政府的債券違約行為將對其他地方政府起到示范作用。部分學(xué)者認(rèn)為中央允許地方政府發(fā)債屬于“釣魚工程”，即中央拿出少部分錢，其他配套資金需要地方自己解決。實際上，中央的諸多政策需要地方貫徹執(zhí)行，對于地方政府在發(fā)債中的輕微違規(guī)行為也會采取“約談”、“糾正”等非正式的、柔和的“糾偏”方式，中央不慍不火的反應(yīng)將向其他地方政府發(fā)送負(fù)向信號，在債務(wù)發(fā)行、債務(wù)償還等問題上相互效仿。三、地方政府債券發(fā)行風(fēng)險防范體系構(gòu)建如若不能對地方政府發(fā)債條件進行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那么轉(zhuǎn)移支付下的隱形博弈將在地方政府發(fā)債過程中重現(xiàn)，即利益主體往往以非規(guī)范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實現(xiàn)自身利益訴求的博弈形式。有限度地破除“量入為出”的謹(jǐn)慎財政思維的束縛，在風(fēng)險可控的前提下運用“量出為入”的負(fù)債理念，是分稅制下地方政府緩解資金壓力的途徑之一。構(gòu)建地方政府發(fā)債風(fēng)險控制體系是緩解或解決地方資金吃緊與發(fā)債風(fēng)險之間的張力的途徑。地方政府自主發(fā)債的應(yīng)有之義是將融資渠道的政治色彩減弱，強化發(fā)債的市場特質(zhì)。地方政府債券分享了公司債券的部分特征。由此公司債券發(fā)行的風(fēng)險控制制度對地方政府的債券發(fā)行具有借鑒意義。（一）發(fā)債的程序性要件不論是2009年由財政部代為發(fā)行的地方債券抑或是2011年在上海等四省市試點的地方自行發(fā)行的債券，從發(fā)債程序上看，現(xiàn)有地方政府債券發(fā)行審批程序被簡化為僅需國務(wù)院批準(zhǔn)，程序過于簡化。預(yù)算法第二十八條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！奔匆勒宅F(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，地方政府發(fā)債是例外規(guī)定，除非同時滿足法律規(guī)定與國務(wù)院規(guī)定兩個條件，缺一不可。退一步而言，即使僅依照國務(wù)院的規(guī)定地方政府有權(quán)發(fā)債。從人大的人員構(gòu)成來看，部分人大代表是政府及相關(guān)部門的一把手，其本身就是地方利益的代表者，由于人大和政府的天然聯(lián)系，其原動力經(jīng)多層過濾被削減，其表決結(jié)果的公正性、民主性相應(yīng)被淡化。從知識結(jié)構(gòu)來看，地方政府債券發(fā)行涉及法律、財政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)知識，部分代表囿于知識結(jié)構(gòu)的限制難以提出實質(zhì)性、建設(shè)性的意見。由此人大審議發(fā)債的過程被異化為“自我決定”地走過場。尤其是討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)改革開放和經(jīng)濟建設(shè)重大事項時，很多組成人員說不出實質(zhì)性、建設(shè)性的意見和建議，更提不出超出一府兩院的政見?！惫P者以為應(yīng)當(dāng)從國債轉(zhuǎn)貸到財政部代發(fā)地方債券，再到自行發(fā)債的試點。可以看到中央政府在謹(jǐn)慎地維護現(xiàn)有分稅制同時試圖將地方政府的財政責(zé)任一步步前置，如果試點地方政府自行發(fā)債，地方政府將賦予發(fā)債權(quán)，那么嚴(yán)格的審批程序應(yīng)當(dāng)是有效防范違約風(fēng)險的前提。通過成立“地方政府債券審核委員會”，加強對地方政府債券的審批管理。在地方政府發(fā)債時，將其納入政府舉債和國家整體投資規(guī)模預(yù)算之中，密切關(guān)注地方政府承債能力和發(fā)債規(guī)模，保持地方政府債券規(guī)模與財政收支規(guī)模的合理配置比例。同時，審核委員會成員包括應(yīng)當(dāng)包括律師、審計、會計、金融、財稅方面的專家，這些成員對地方政府發(fā)債必要性、發(fā)債規(guī)模、償債能力、違約風(fēng)險進行全面評估，并作出評估報告。同時逐步實行地方政府發(fā)債聽證制度，潛在投資者對擬發(fā)債政府債務(wù)發(fā)行情況進行聽證。比如美國州及州以下地方政府發(fā)行一般責(zé)任債券必須經(jīng)過聽證、公決、議會或鎮(zhèn)民代表大會批準(zhǔn)。（二）借款權(quán)限的研判地方政府是否具有自行發(fā)債的權(quán)利，是地方政府發(fā)債的前提也是風(fēng)險控制的第一道閘門。國外一些成熟經(jīng)驗具有借鑒意義，1997年哥倫比亞358號法律的規(guī)定，哥倫比亞將地方政府的經(jīng)濟能力作類似于交通信號燈的區(qū)分，地方政府資金流動性與債務(wù)可持續(xù)性兩個指標(biāo)決定信號燈顏色，根據(jù)區(qū)分結(jié)果最終決定地方政府的借款權(quán)限：處于紅燈區(qū)的地方政府無權(quán)借款。處于黃燈區(qū)的地方政府借款除應(yīng)當(dāng)獲得中央財政部的允許外，借款政府還應(yīng)與借貸方簽訂借款合同，合同包含消減支出、改善債務(wù)結(jié)構(gòu)等提升還款能力的內(nèi)容。如果未能完成合同指標(biāo)，未來借款受到限制。被劃歸為綠燈區(qū)的地方政府有權(quán)自行簽訂借款合同。2003年取消對黃燈區(qū)域的劃分，僅對地方政府借款權(quán)限做“紅綠燈”兩類劃分有權(quán)借款與無權(quán)借款。筆者認(rèn)為，哥倫比亞的交通信號燈制度制度值得借鑒。在地方政府發(fā)債條件審核中，可以構(gòu)建激勵與約束兼容的“預(yù)先承諾”制度，通過將地方政府發(fā)債權(quán)限類型化，從而實現(xiàn)潛在違約風(fēng)險降低：對于擬發(fā)行債券的地方政府，通過償債能力指標(biāo)預(yù)判，將是否符合發(fā)債資格分為三類，可以發(fā)債、有條件地發(fā)債、無權(quán)發(fā)債。部分政府經(jīng)濟實力尚不足以發(fā)債，地方政府做出書面承諾，地方政府未能按時足額支付本息中央從向地方政府返還稅收比例中扣除相應(yīng)比例，再將余額返還地方政府，實際上是這是將中央向地方稅收返的一部分作為還款抵押。其次，地方政府還可以承諾如果未能按時足額償還本息，債券到期的第二個財務(wù)預(yù)算年度，消減地方“三公經(jīng)費”的開支。一定程度上，構(gòu)建預(yù)先承諾制度可以消解部分地方政府財政支出壓力與償債能力偏弱無權(quán)發(fā)債的矛盾。以稅收返還作為還款抵押又對債權(quán)違約的風(fēng)險，進一步強化了地方政府預(yù)算硬約束。（三）發(fā)債資格預(yù)判指標(biāo)體系分稅制下，大量隱行債務(wù)、隱形擔(dān)保存在，我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散，形式多樣，不同類型債務(wù)到期時間各異，某一個或某幾個指標(biāo)難以對發(fā)行債券資格與發(fā)債規(guī)模準(zhǔn)確定位。換言之，與公司債券發(fā)行不同，研判地方政府是否具有發(fā)債資格，無法通過諸如“最近三年平均可分配利潤足以支付債券一年的利息”、“債券利率不超過國務(wù)院限定的利率水平”等簡單的數(shù)值化對比完成，發(fā)債資格的研判參照體系至少應(yīng)由政府償債能力、社會應(yīng)債能力、地方政府經(jīng)濟實力等要素構(gòu)成。第一，將地方政府償債能力作為確定發(fā)債主體資格的首要因素。檢視國外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗，在對資格限定與規(guī)模管理上通常用債務(wù)償債率、負(fù)債率、利息支出率、新增債務(wù)率等一系列數(shù)值作為參照指標(biāo)是通行的做法。盡管由于各國國情不盡相同，各國在指標(biāo)設(shè)計上采差異化的方式。所以沒有某個確定數(shù)值可以直接參照，但“拿來主義”并未徹底失靈。筆者認(rèn)為，地方政府發(fā)債資格評估中，至少應(yīng)將包括但不限以下數(shù)值：一，債務(wù)率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年財政收入）指標(biāo)，目前國際上對各國地方政府債務(wù)率沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府稅收是債券償還的主要經(jīng)濟來源，但從各國實踐看，該指標(biāo)大多在100%左右。二，負(fù)債率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年地方GDP），各地政府稅收占gdp的比例是不同的，所以負(fù)債率可以為債務(wù)率指標(biāo)作補充。三，債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入與當(dāng)年財政支出總額之比），地方債務(wù)依存度反映了地方政府的財政支出在多大程度上仰賴于發(fā)行債券，而債務(wù)風(fēng)險與這一比值呈正相關(guān)。四，新增負(fù)債率。反映地方政府當(dāng)期財政收人增量對新增債務(wù)的保障能力，這是對地方政府債務(wù)增量的控制指標(biāo)；五，利息支出率。反映地方政府通過動用當(dāng)期財政收人支付債務(wù)利息的能力。可以充分反映地方政府的短期債務(wù)風(fēng)險，可以有效遏制其擴大債務(wù)規(guī)模的沖動。第二，社會應(yīng)債能力是決定地方政府債券發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)性因素。地方政府債務(wù)規(guī)模以其所有掌握與運用資源的最大量為上限。確定地方政府能夠發(fā)行多少資格與規(guī)模還應(yīng)要考慮社會應(yīng)債資源的實際存量，社會應(yīng)債能力的大小與社會公眾可支配收入和儲蓄存款余額的多少直接相關(guān)，其為地方政府綜合實力的體現(xiàn)之一，也是將其轉(zhuǎn)化為地方政府債券投資的可能性。公眾可支配收入與存款余額同社會應(yīng)債能力正相關(guān)，保障資金流動性，地方債券拓展市場需求空間。可支配收入。（四）信用評級制度的角色定位由于完善、客觀的地方政府信用評級體系闕如，地方政府融資平臺的運作中，地方政府多以政府信用或土地作為抵押，地方政府的還款意愿被大而化之地屏蔽，而政府信用表現(xiàn)出來的模糊性、任意性又刺激了地方政府的融資熱情與違約預(yù)期。由此，一旦有條件地放開地方政府自行發(fā)債，應(yīng)當(dāng)重新審視信用評級在債券發(fā)行中的角色定位。以剔除道德風(fēng)險為前提，信用評級制度立基于信用風(fēng)險之上，信用風(fēng)險源于償債資金或收入來源的極大不確定性，由此引發(fā)的償債不能，繼而引致違約的發(fā)生，信用風(fēng)險評價正是對這種違約可能性測度。所以有學(xué)者認(rèn)為，信用評級可以防范地方政府債券發(fā)行風(fēng)險，然而筆者認(rèn)為，對地方政府的信用評級是提前預(yù)測違約風(fēng)險的重要步驟，而我國目前中介機構(gòu)的信用評級要么不切實際，只是做表面文章，要么為了迎合發(fā)債人而故意做出虛假的評級結(jié)果，并沒有經(jīng)過嚴(yán)格詳盡的調(diào)查收集信息，所以評級結(jié)果對違約風(fēng)險的分析并無多大幫助。然而，現(xiàn)行地方政府信用評級制度的種種弊端不能成為對其棄之不用的理由。分稅制下，使用信用評級制度雖然并不能消除地方政府違約風(fēng)險。但是獲得發(fā)債資格的地方政府以信用評級作為指標(biāo)，可以作為發(fā)債規(guī)模的參考指標(biāo)之一。易言之，信用評級并非地方政府獲得發(fā)債資格的前提，而是在通過其他指標(biāo)體系評判獲得發(fā)債資格后，其信用評級等級作為其發(fā)債規(guī)模的一個判定指標(biāo)。四、配套措施的建立與完善（一）政府政績評估標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整對地方政府債券風(fēng)險控制是一項復(fù)雜的“工程”，而將官員政績評估標(biāo)準(zhǔn)向多元化方向引導(dǎo)是其中重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的干部晉升制度誘使政府官員去關(guān)注任期內(nèi)的“政績工程”。在現(xiàn)有干部晉升的激勵機制下，地方官員更有動力發(fā)行更多的地方債務(wù)以支撐做出“政績”，同時，在地方債務(wù)償還追責(zé)機制軟約束下，本屆政府借債下屆政府還債的因素疊加下，地方政府更有了違約的雙重激勵。改變唯GDP作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)，將債券違約率，居民滿意度、城鄉(xiāng)居民就業(yè)與收入、環(huán)境質(zhì)量等多種（下轉(zhuǎn)第153頁）（上接第151頁）評價指標(biāo)納入地方政府考核體系。能在一定程度上消減地方官員“花別人的錢，升自己的官”的投機動因。（二）信息披露制度的構(gòu)建我國地方政府舉債的相關(guān)信息仍然局限在權(quán)利體系之內(nèi)，通過內(nèi)部的評價，采取上下級間的模式發(fā)行和分配額度。這樣，在地方政府之外的投資主體就很難評估地方政府諸如信用情況、財政信息、還款計劃和舉債目的與資金來源財務(wù)狀況等的真實信息，形成舉債的信息不對稱。這樣既不有利于投資者提高舉債資金使用率和監(jiān)管地方政府，又不利于對市場做出正確的判斷。由此有必要健全與完善發(fā)債地方政府信息披露制度。完善的信息披露制度一定程度上因此要將隱性債務(wù)顯性化、透明化，有利于提高資金使用效率，加強資金監(jiān)督力度。（三）厘清地方政府事權(quán)我國法律對于各級政府事權(quán)界定不清，比如哪些事務(wù)為中央專屬，哪些職責(zé)屬地方與中央共擔(dān)。梳理我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于“地方性事務(wù)”的界定并無精細(xì)化的框定與闡釋，比如，中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條第5款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、