農村土地承包糾紛緣何解決難

1/8農村土地承包糾紛緣何解決難2002年農村稅費改革以后，農民負擔大幅減輕，尤其是隨著中央1號文件和一系列惠農政策的出臺，種田效益顯著提高，農村土地糾紛問題日益突出。各級政府雖然制訂了一系列關于落實農村土地承包政策及解決農村土地承包糾紛的實施方案和意見，但在實際操作過程中，一些深層次問題仍然令廣大基層干部感到十分棘手。1、“兩個穩(wěn)定”難兩全。落實農村土地承包政策，解決農村土地承包糾紛，最終要實現“兩個穩(wěn)定”，即農村土地承包關系穩(wěn)定和農村社會穩(wěn)定。但在實際操作中，“兩個穩(wěn)定”很難“忠孝”兩全。如果以土地實際經營為基礎，穩(wěn)定現有的土地承包關系不變，地多戶與地少戶、有地戶與無地戶的矛盾很難解決；要解決這些矛盾糾紛，一些村組又無機動地、零星地和荒地，那么無地農民找誰要地要誰的地這樣勢必要對現有土地進行大的調整，這又會違背“大穩(wěn)定、小調整”的基本原則?，F在的情況是，有地或地多的農戶堅決反對動地，理由是當時搞二輪延包發(fā)土地經營權證時講好了30年不變。這樣一來無地農民種地問題得不到解決就要上訪，有的甚至搶地種，從而造成社會不穩(wěn)定。2、基礎不牢難界定。部分村組未嚴格按照政策開展二輪承包，土地承包關系變動頻繁，土地承包關系基礎2/8不穩(wěn)，從而導致土地承包糾紛很難解決。有的村1998年1999年就按政要求開展了二輪承包。但這些村基本上采取的是三、五年大調一次，而未能執(zhí)行“30年不變”的政策，因此土地權屬與二輪承包之初相比仍發(fā)生了很大變化?，F在的問題是，如果不以二輪承包時1998年1999年重新調整的土地承包關系為基礎，解決無地戶的種地問題，則與上級文件要求不一致；如果死摳以二輪承包為基礎，那么以后重新調整而且打亂重分時得到土地的農戶，就要退回到二輪承包時的原狀，這樣勢必會造成更多的矛盾，甚至無法操作。3、人多地少難平衡。大多數地方人均耕地原本就少，加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”。再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。有的村組由于工業(yè)發(fā)展租用、修高速公路征用，甚至人平不到半畝地，由于土地補償的“專享”，村組之間調地也難以進行，二輪承包的基礎不復存在，政策無法執(zhí)行，怎么調整都難以平衡，并且與二輪承包之初相比，80的村組人口都大量增加。由于修路占地較多，人口增長較快，人地矛盾嚴重，農民高呼“要地”，而地從哪里來4、自相矛盾難操作。有的農戶在1999年二輪延包時分有承包地，后來棄耕拋荒。2002年重新調整時，他們3/8就沒有分到土地。按照國辦發(fā)201621號和鄂政發(fā)201636號文件的明確要求，任何組織和個人不能以土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要予以退還。但中華人民共和國土地管理法明文規(guī)定承包經營耕地的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。1995年省人大頒布的湖北省農村承包合同管理條例規(guī)定荒蕪承包地、放棄生產經營行為，經發(fā)包方勸阻無效的，可以變更和解除承包合同。有關政策規(guī)定與法律法規(guī)明顯不吻合甚至自相矛盾。還有一種情況是，少數村組的做法與上級政府和法律法規(guī)不一致，比如一些地方將機動地用以抵償村組債務，這種做法也找不到政策和法律依據，值得探討，應引起重視。5、有悖方向難引導。農民返鄉(xiāng)要地表面看體現了黨和政府對農業(yè)、農村和農民問題的重視和關心，反映了中央減輕農民負擔政策真正落到了實處。但我們認為，外出務工農民返鄉(xiāng)要地帶來的負面影響也應引起高度重視。盡管一些農民不愿接受，但各級干部仍必須從以下幾個方面加以正面引導一是不利于農村社會穩(wěn)定。調查表明，各地因農民返鄉(xiāng)要地而引發(fā)的土地糾紛不斷，而且呈現上升趨勢。二是不利于農業(yè)的適度規(guī)模經營。在現有的農業(yè)生產技術和裝備條件下，一家一戶種幾畝田地不可能真正致富，只有對農業(yè)生產實行集約化和專業(yè)化經營，走適度4/8規(guī)模經營的路子，農業(yè)產業(yè)化才能真正實現，農民才能致富奔小康。三是不利于農民綜合素質的提高和全面發(fā)展。以人為本，就必須全面提高農民的綜合素質和文明程度，從而實現農民的全面發(fā)展。如果進城農民紛紛回流返鄉(xiāng)，則是背離城市文明和現代生活的一種短視行為，是歷史的到退。四是不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?！叭r”問題的解決，最終要靠農業(yè)的現代化和農村城市化來完成?？茖W的發(fā)展觀認為，城市的發(fā)展需要增加居民，擴大城市面積；農村致富需要減少農民，縮小農村。而外出打工農民返鄉(xiāng)要地，不僅加劇了目前沿海地區(qū)出現的“民工荒”，而且減緩了農民向非農產業(yè)轉移進程，與城市化的歷史方向背道而馳，有礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共同繁榮。那么，怎樣才能從根本上有效解決農村土地承包糾紛呢筆者認為應從以下幾個方面入手。1、以完善規(guī)范二輪承包為旗幟，適時對農村土地進行調整規(guī)范，全面規(guī)范農村土地承包經營權。穩(wěn)定和鞏固的土地承包關系是保障農民權益、維護農村穩(wěn)定的基礎。二輪承包政策執(zhí)行不到位，操作不規(guī)范，導致農村土地承包關系混亂錯雜，是土地承包糾紛的根源。加之近年來人口、耕地數量都發(fā)生了變化，土地計量標準不夠統(tǒng)一等，造成新的土地承包糾紛。因此，必須高舉完善、規(guī)范二輪承包的大旗，下決心對混亂錯雜的土地承包5/8關系進行全面清查、理順。為了從根本上解決土地糾紛，夯實農村經濟發(fā)展的基石，維護農村穩(wěn)定，保護農民利益。應正視農村土地承包現狀，對各地二輪承包時沒落實的問題重新排查摸底，分類處理，充分考慮二輪承包和農村人口、耕地數量變化情況，出臺統(tǒng)一的政策，界定承包對象和土地，統(tǒng)一計量標準，核發(fā)新的農村土地承包經營權證，進一步明確土地承包經營權，建立規(guī)范的農村土地承包關系。這樣既可以有效地解決現有的土地承包糾紛，也為今后土地承包糾紛的解決奠定堅實基礎。2、多渠道、多途徑轉移農民，真正變“農民”為“市民”，緩解人地矛盾，減輕土地壓力。出現土地承包糾紛的根本原因是人多地少。因此，解決土地承包糾紛的長遠措施應著眼于減少農民，減輕農村土地的人口承載力，緩解土地壓力。一是進一步引導、鼓勵各地發(fā)展農村二、三產業(yè)，加快建設城鎮(zhèn)步伐，建設就業(yè)門路廣、人居條件好、吸納能力強的襄陽城區(qū)，就近轉移農民。二是大力發(fā)展打工經濟，多渠道、多途徑輸出農民，遠距離轉移農民。三是積極向農業(yè)的深度開發(fā)、廣度開發(fā)進軍，發(fā)展勞動密集型農業(yè)，比如蔬菜、花卉等產業(yè)就地轉移農民。四是探索“股田制”的做法，引導農民以土地入股形式，將承包權與經營權分離開，使外出務工經商的“農民”（已不是傳統(tǒng)意義的種地養(yǎng)家農民）既可以6/8獲得打工收入，又可以獲得承包權所帶來的收益，雙向受益，同時也可以提高土地適度規(guī)模經營、集約經營，一舉多得。五是加快戶籍改革步伐，讓離地進鎮(zhèn)、進城農民能夠真正落根，變農民為城鎮(zhèn)居民，不再倒灌回流，減輕土地壓力。3、因勢利導，引導、規(guī)范農村土地使用權依法、有序、合理、有償流轉，從源頭上避免新的土地承包糾紛。隨著農村富余勞動力的轉移，農村經濟的發(fā)展，土地流轉將越來越普遍。但由于流轉缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作程序，往往引發(fā)新的矛盾。應制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉政策和措施，鼓勵農民在自愿、有償、依法的前提下，采取轉包、轉讓、互換、租賃、反租倒包等形式進行土地使用權流轉，并從程序、主體、內容、合同文本等方面予以規(guī)范，堅決制止和糾正違背農民意愿，強迫農民流轉土地的做法，并防止出現因操作不規(guī)范而侵犯農民權益的現象發(fā)生。同時，要建立、健全土地承包合同和土地流轉合同的立卷、歸檔制度，以備查用。4、切實加強對解決農村土地承包糾紛工作的領導，實行領導包保、分級負責、歸口管理和責任追究制。各級要建立工作目標責任制，采取領導包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)干部包村的辦法，層層明確任務，落實責任，努力把矛盾化7/8解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。明確分級負責、屬地管理責任制。農戶與農戶之間引發(fā)的糾紛主要由村組負責調處；農戶與村組引發(fā)的糾紛，主要由鎮(zhèn)出面協(xié)調；農戶與鎮(zhèn)及以上引發(fā)的糾紛，由縣、鄉(xiāng)兩級政府共同調處。同時，信訪、農經部門要通力協(xié)作，全力做好信訪的接待和糾紛調處工作，消除對立情緒，解決實際問題。對于少數地方違背土地承包政策，群眾多次上訪，問題未能得到有效解決的，要派專班調查，屬因違反法律、政策和處理不當引發(fā)的多次重復上訪和惡性案件的，嚴肅追究包點領導和相關人員的責任，做到任務明確，責任到人。5、尊重群眾首創(chuàng)精神，落實村民自治，加強基層基礎工作，增強基層調解調處糾紛的能力。農民的問題農民自己最有發(fā)言權。農村土地屬農民集體所有，村組按絕大多數農民的意愿，在國家法律許可的框架內，對耕地進行適當調整，屬于村民自治的范疇。從實踐來看，不少村組為調解土地承包糾紛而進行的探索雖然與政策不盡相符，但得到了絕大多數群眾的擁護和支持，也取得了很好的效果。因此，應尊重群眾的首創(chuàng)精神，將村民自治真正落到實處，鼓勵基層村組在征得絕大多數群眾同意和國家法律許可的情況下，自我調解調處土地承包糾紛。同時，