以減稅為目標取向的稅收制度改革

1、以減稅為目標取向的稅收制度改革 （作者:_單位: _郵編: _） 內容提要 十年前出臺的稅收制度已經(jīng)遠遠不能適應當前的需要，稅制需要改革，但存在著爭論。稅制改革的所有爭論源于改革目標的不明確。稅制改革目標的沖突是制度僵滯狀態(tài)下各利益集團博弈的結果，減稅是系統(tǒng)性稅制改革的適宜目標。這一目標的實施受到財政穩(wěn)定的約束，這一約束的解除需要尋找一種現(xiàn)在財政框架之外的超額資金流。在此基礎之上的一個可行方案就是，中國目前應該在稅制改革的初始條件成熟后，采取激進的稅制改革。目前的重點主要是為系統(tǒng)性的減稅準備條件而不是零星地改革。對稅制改革的論述，應該始終放在一個制度變遷的周期中考慮。稅制改革不僅僅是稅收職能的

2、調整，它更多的是扮演著打破目前制度僵滯狀態(tài)、為制度創(chuàng)新準備條件，提升社會福利的角色。 關鍵字減稅制度僵滯財政約束激進式改革 相比于上一世紀九十年代初期，中國的制度周期與宏觀經(jīng)濟運行環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。十年前出臺的稅收制度已經(jīng)遠遠不能適應當前的需要。有關稅制改革的爭論非常激烈，減稅還是增稅、稅制變動對財政穩(wěn)定以及經(jīng)濟穩(wěn)定和政治穩(wěn)定的影響如何、稅制改革受哪些條件制約、稅改模式、時機以及規(guī)劃設計等都難以形成一個相對一致的觀點。稅制改革的所有這些爭論源于改革目標的不明確。本文以中國目前的制度僵滯為背景，在分析了稅制改革目標的沖突之后，論證了減稅是系統(tǒng)性稅制改革的適宜目標。分析了限制減稅計劃實行的財政

3、約束條件，并提出了解決這一約束的基本思路。在此基礎之上，作者認為中國目前應該在稅制改革的初始條件成熟后，采取激進的稅制改革，目前的重點主要是為系統(tǒng)性的減稅準備條件而不是零星地改革。本文對于稅制改革的論述，始終是放在一個制度變遷的周期中考慮的，稅制改革不僅僅是稅收職能的調整，它更多的是扮演著打破目前制度僵滯狀態(tài)、為制度創(chuàng)新準備條件，提升社會福利的角色。 一、減稅還是加稅？-當前稅收制度改革目標的爭論 中國現(xiàn)行的稅收制度需要改革，這是一個共識。但是，如何改，是減稅，還是增稅，稅制改革的目標取向卻是一個爭論很大的問題i。 贊成減稅的理由是充分的：根據(jù)凱恩斯的經(jīng)濟模型，稅收是一個宏觀經(jīng)濟變量，在通貨緊

4、縮的條件下，減稅可以擴張經(jīng)濟，加速經(jīng)濟從蕭條走向繁榮。目前的稅收制度在很大程度上對消費和投資都是嚴格的制約因素，如生產(chǎn)型的增值稅對企業(yè)購進設備不進行抵扣，影響了投資；對消費品中的汽車、汽油等征收過高的消費稅，制約了消費；對房地產(chǎn)投資征收土地增值稅，限制了房地產(chǎn)市場的發(fā)展；更有力的一個證據(jù)是以800元為免征額的個人所得稅制度，減少了居民的可支配收入水平，從而降低了其消費能力?，F(xiàn)行稅制是1994年為適應通貨膨脹而設立的，在目前通貨緊縮時期，是不適合的，因此，必須推行以減稅為目標的稅制改革。 支持增稅的理由也不是站不住腳的：稅收調節(jié)經(jīng)濟的職能是第二位的，其第一位的職能是籌集財政收入。在市場化改革的進

5、程中，以社會保障為主要內容的公共品提供不足，不能為占社會大多數(shù)的人提供未來的穩(wěn)定收入預期，并直接影響到社會的穩(wěn)定。稅收是居民享用公用品的成本，政府要提供公共品，必須有相應的經(jīng)常性收入。這是增加稅收的第一個理由。另外一個理由是稅收對于收入分化的調節(jié)作用。在一定程度上，效率與公平是一對替代品，中國社會貧富分化已經(jīng)很大，有必要通過累進稅制與轉移支付制度來遏止收入分化惡化的趨勢。在財政困難的背景下，只有增加稅收才能有助于這一目標的達到。 從近幾年來宏觀經(jīng)濟政策的運行來看，政府對于稅收制度改革的推行速度受制于目標的不明確。下面的事實表明，政府的決策正處于首鼠兩端的狀態(tài)。暫停執(zhí)行（隨后取消）固定資產(chǎn)投資方

6、向調節(jié)稅；允許企業(yè)用于技術改造、國產(chǎn)設備投資的40抵免企業(yè)所得稅；減少房地產(chǎn)二級市場的稅收近50；對高科技企業(yè)，特別是軟件產(chǎn)業(yè)、集成電路產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策等等。此為減稅的政策傾向。對居民儲蓄存款利息所得征收個人所得稅；1998年下半年，改變預算計劃增收1000億；加強對高收入群體的征管等等。此為增稅的傾向。不僅如此，從將要出臺的稅改方案也可以看出，這種不一致性仍然存在。比如，對于社會保障稅、證券交易稅、燃油稅ii、遺產(chǎn)稅的開征等增稅的措施與增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉變、取消對特種消費品的課稅，停征土地增值稅以及提高居民個人收入所得稅關于工資、薪金所得免征額的計劃等等減稅的策略更加劇了目前稅收制

7、度改革的難度。 因此，目標取向的悖論延緩了稅收制度改革的步伐，中國的稅收制度無論從收入職能，還是從調節(jié)職能上看都是與現(xiàn)實不相適應的。因此，必須改革。稅制改革是一個系統(tǒng)的工程，它不應該是一種摸著石頭過河的目標不明確的政府行為，這種系統(tǒng)性的改革只有基本目標明確了才能進行。因此，首先要明確目標。 本文在剖析稅制改革困境的基礎上，提出了適宜的目標定位，并試圖找出支持這一目標的理論與實際依據(jù)，尋求一種政府加快稅制改革的路徑，以達到國民福利提升的目的。 在進行下面的論述之前，必須進行以下幾點說明： 第一，目前稅制改革適宜的目標選擇是減稅； 第二，在制度僵滯的狀態(tài)下，稅制改革的困境只不過是表象，深層次的剖析

8、要放在中國二十年制度周期變動的框架中進行。 第三，外來挑戰(zhàn)的競爭壓力有助于稅制改革的推行。 第四，減稅需要一定的條件，這個條件在短期內不會具備。因此，短期內稅制改革仍然難以走出困境，即使進行一定程度的變動，這種變動也不會是一種系統(tǒng)性的變革。 第五，政府是理性人，政治周期對于稅制改革具有直接的影響。 上述假設貫穿于本文下列主要部分的分析當中：稅收制度改革目標沖突的原因、減稅是稅收制度系統(tǒng)性改革的適宜目標的理由、減稅目標實現(xiàn)的障礙及條件、稅制改革的路徑及基本規(guī)劃等等。 二、稅收制度改革目標沖突的原因分析 稅制改革目標為什么如此沖突？表層的原因可以歸結為稅收收入與調節(jié)職能的不一致。目前的討論大多集中

9、于此。新制度經(jīng)濟學的研究表明，稅收只不過是政府完成將外部性內部化的一種金融手段、一種工具而已。工具的使用還決定于掌握工具的主體。因此，尋找這一目標沖突的深層次原因還應該從其它方面入手。本文的分析是在中國二十年制度周期變動的框架中進行的，同時，以政府的理性人假定出發(fā)，加入了政治周期對稅制改革的直接影響。 因此，可以將目前稅制改革目標沖突的原因歸結為三點，下面分別具體論述。 （一）增加稅收以打破制度僵滯狀態(tài)的企圖是與政府的短期目標相一致的 按照程虹（2000）的分析，二十年來，中國經(jīng)歷了一個完整的制度變遷的周期，即從制度僵滯到制度創(chuàng)新再到制度均衡，現(xiàn)在則處于一個新的制度僵滯的時期。在該周期中，效率

10、與公平的關系一直貫穿于中國的市場化進程之中，也正是改革主體對二者偏好的不同，才使得現(xiàn)在的稅制改革陷入一種僵滯狀態(tài)。無論是減稅論者，還是增稅論者都受制于此。 制度僵滯具有明顯的特征，一般表現(xiàn)為：在這一時期，社會對創(chuàng)新的愿望遠低于在現(xiàn)有社會分配中去爭取更大份額的愿望，也就是創(chuàng)新成本太大，人們缺乏創(chuàng)新的愿望，也沒有獲得創(chuàng)新收益的可能。人們不是努力去尋求創(chuàng)新的機會，而是去獲得社會分配中更大的份額。社會對公平的訴求優(yōu)先于效率。中國在市場化改革之前的計劃經(jīng)濟時期，經(jīng)濟主體的激勵不足，效率低下，經(jīng)濟結構不合理，收入分配嚴重不公。二十年的改革之后，經(jīng)濟運行重新陷入了制度僵滯的狀態(tài)。二十年前制度僵滯的打破是以破

11、除收入分配的結果公平iii從而確定效率優(yōu)先的原則開始的，在外部力量的沖擊下，舊的利益集團對社會資源的壟斷被摧毀，以前封閉的經(jīng)濟系統(tǒng)得以開放。跨國貿易和要素流動中較低的運輸成本、通訊成本和交易成本在總體上增進了開放，經(jīng)濟制度得以相應改變。同時，市場化的擴大有力地激勵了人們投入信息成本，并獎賞一般性的規(guī)則。在一般性的競爭中，民眾增進了土地、資本和勞動的占有，從而便得國民經(jīng)濟實力得以飛速提升，終于出現(xiàn)了中國的奇跡。 在強調一部分人先富起來的同時，隨著市場化程度的增強，市場失靈的程度也在加強。市場失靈的所有表現(xiàn)可以歸結為收入分配的不公平iv。在改革開放初期，市場解決了資源配置極端不合理的狀況，帕累托改

12、進在保證極大多數(shù)公民社會福利得以提升的前提下得以實現(xiàn)，效率問題得到解決。蛋糕做大的結果是改革的收益大于成本，因而制度創(chuàng)新得以進行。二十年之后，在資源配置基本合理的情況下，社會福利的增加依然依賴于帕累托改進。但是，此時資源配置的改進已經(jīng)不再是原來大部分人的收益不減少的狀況了，增加了一部分人的福利必然會減少另一部分人的福利，這是一種“零和博弈”。這一福利的讓渡取決于雙方的談判實力。目前，收入嚴重分化，談判雙方的實力對比極其不對稱，以致于當前的這一談判處于停滯狀態(tài)。一般認為，公平與效率是一對替代品，可如果收入分配極其不公平，則是一對互補品。此時，社會化解為兩大集團，窮人集團有創(chuàng)新的動力，但是沒有創(chuàng)新

13、的能力；富人集團有創(chuàng)新的能力，但由于邊際創(chuàng)新收益的遞減和對風險的厭惡，其創(chuàng)新的動力便明顯缺乏。如果前述的福利讓渡不能完成的話，制度必然會陷入僵滯狀態(tài)v。 中國目前的收入分化嚴重已經(jīng)得到公認。畢先萍（2002）認為，中國的基尼系數(shù)總體呈上升趨勢，表明收入分化在加劇，從1980年的0.32上升到1999年的0.4164，幅度達30.13%。19901994年間快速增加，1994年達到頂點，在19951997年略有下降，1998年后又開始回升（畢先萍2002）。劉福恒（2001）認為，從擁有金融資產(chǎn)的規(guī)模來看，城鄉(xiāng)家庭可以分為四個層次，其中，第一層次和第四層次的金融資產(chǎn)差距，戶均相差360.2倍，人

14、均相差371.0倍，進而推論，城鎮(zhèn)的富裕階層和貧困階層的金融資產(chǎn)差距，戶均相差31.2倍，人均相差30.9倍vi。由此，我們可得出一個基本的結論，中國已經(jīng)形成了兩大集團，即富人集團與窮人集團。 上面的分析表明，收入分配的重新劃分是打破這一僵滯狀態(tài)的根本路徑vii。而以增加稅收為目標的稅制改革正是欲借助于稅收的收入職能來完成這一任務。這一企圖激化了政府短期目標與長期目標的矛盾。持上述意見者考慮的是政府的短期目標，而反對者考慮的則是長期目標，二者難以統(tǒng)一。 為什么借助于增加稅收就可以打破目前的制度僵滯狀態(tài)呢？其中的機理如下： 收入分配的改變可以理解為一個博弈的過程，因此，這里借用一個基本的博弈模型

15、viii來加以分析。在這個過程中，包含著兩個博弈：不同集團之間的博弈；富人集團內部的博弈。博弈的結果就是，富人集團借助于政府的力量通過增加稅收來緩解收入分配不公的矛盾。 第一，不同集團之間的博弈能否解決收入分化的問題？一般認為，利益集團是以自身利益最大化為目標的個人組成并采取集體行動的組織。因此可以假定同一利益集團有著共同的行為準則和目標。富人集團屬于強勢集團，與窮人集團相比較，存在著交易成本、行動、信息等方面的優(yōu)勢，在與弱勢集團的智豬博弈中處于談判的優(yōu)勢地位。另一方面，由于富人集團人數(shù)少，屬于小集團，因而“具有較強的組織集體的行動的能力”（奧爾森1997）。相反，窮人集團由于人數(shù)眾多，屬于大

16、集團，組織成本太高，難以較快地采取一致的行動。在短期內，依靠與富人集團談判達到收入均分的目的是不現(xiàn)實的。收入分化問題的解決實質上就是殺富濟貧。要求富人主動分割自己的利益是與理性人的假設不相符合的ix。因此，答案是否定的。 但是，公平對效率的替代關系表明，如果富人集團無視窮人集團福利進一步惡化的現(xiàn)狀，可能造成公共的悲劇。當窮人采取集體行動的邊際成本接近于零時，窮人集團與富人集團的談判就不再依賴于市場的規(guī)則，而轉變?yōu)橛坞x于土地、資本和勞動力之外的強取了。“磁器店的公共悲劇”便不可避免，歷史上農(nóng)民起義即是明證。另一方面，小型集團迅速地組織集體行動這一優(yōu)勢隨著社會穩(wěn)定時間的延長而遞減。從長期來看，窮人

17、集團在與富人集團的博弈過程中，優(yōu)勢地位逐步明顯，在穩(wěn)定的社會中是如此，在一個動蕩的時期更是如此。因此，出于自身利益最大化的富人集團會在一個制度穩(wěn)定的框架內做出一些讓步，而窮人集團也會在市場化擴大的同時，增強自身的談判能力，從而，收入分配的改變有助于打破制度僵滯的狀態(tài)。前者的讓步取決于富人集團內部的博弈，而后者談判能力的增加主要表現(xiàn)為在要素分配中原始占有的增加。其內部的博弈因其人數(shù)的眾多而面臨巨大的組織成本和微小的個人收益的沖突，選擇性激勵難以做到。再加上普遍的搭便車現(xiàn)象，因此對窮人集團內部的博弈分析可以忽略。在此，富人集團內部的福利讓渡是一種被動的施舍。對窮人來講，福利的增加是即期的目標，而對

18、富人來講，福利的讓渡則是長期的目標，盡管從長期來看，二者可以達到均衡，但是目標取向的不同，使得二者的趨同總是存在著一定的時間差。正是這段時間給了富人集團內部進行談判的機會x。 第二，富人集團內部的博弈怎樣才能達到降低收入分化程度的目的？雖然，根據(jù)RobertAxelrod創(chuàng)建的多次重復的囚徒困境（theIteratedPrisonersDilemma）模型，富人集團與窮人集團都采取合作態(tài)度（投桃報李），困境便可以突破。但是，只有在長期內，而且必須是在一個制度長期穩(wěn)定的條件下二者才可能合作。目前中國的收入分化已經(jīng)對制度穩(wěn)定造成了嚴重的沖擊，問題的解決需要一個短期內有效的措施。這依賴于富人集團內部

19、的談判。 出于長遠的考慮，富人集團為了避免由于窮人集團的“無理”行為而形成的雙敗局面，應該主動地放棄部分權利而將之轉移到窮人手中。這未必就是富人集團的一致行為，因為個人理性是集體行動的必要條件而不是充分條件，在這個集團內部仍然存在著搭便車現(xiàn)象。為了達到集體行動的一致，富人集團內部需要進行談判。富人內部的博弈，類似于一個俱樂部內的斗爭，可以定義為一個斗雞博弈。集團成員之間的行為以內部規(guī)則加以規(guī)范，大多數(shù)成員考慮到與窮人合作的必要性，并對那些試圖不參與集體行動的成員實行懲罰。如逐出這個集團等，并在以后的交易中不再與之進行合作等等?；蛘邔⑴c集團統(tǒng)一行動的人給予激勵，如捐款的道德說教等。但這是一些非

20、正式的規(guī)則，由于集團內部是依靠財富的多少說話，現(xiàn)實情況下，由于產(chǎn)權的不明確，大量的準富人出于對自己利益的擔心而不會以此投票。因此，這種內部的表決需要超越財富的一種強制力才能施行，顯然，不借助于外力這一過程難以完成。 因此，可以考慮加入政府影響的富人集團的博弈。富人集團借助于政府，可以強制地推行有利于本集團“義理性最大化”的策略，當然，政府并不必然受富人控制。從短期來看，政府行為短期內受富人集團策略影響較大，長期內由窮人集團決定，同時，政府行為還會在全球一體化過程中受到國際競爭的影響，因此，政府考慮的還是長治久安。由于政府在建立外部規(guī)則方面具有許多優(yōu)于內在規(guī)則的地方xi，富人集團通過院外活動等手

21、段對政府施加影響，促使政府采取一系列的經(jīng)濟手段加速富人集團內部的分化。通常，借助于超額累進的所得稅制度和轉移支付制度可以根本解決收入不公平的問題。近期稅務部門加大對民營經(jīng)濟稅收征管的力度，可以看作是富人集團內部讓渡福利的博弈的結果。在此過程中，民營經(jīng)濟由于談判實力的不足成為被迫出血的理性人。 收入分化造成了制度的僵滯，其嚴重程度會直接影響到社會的穩(wěn)定，從而引起政治與經(jīng)濟的動蕩。當然，外部的沖擊（WTO的加入）可以在很大程度上有助于這種狀態(tài)的改變，但這是一個長期的過程（魏鳳春2002）。政府作為理性人，首先考慮的是穩(wěn)定。因此，通過增加稅收來穩(wěn)定社會，并盡而改變制度僵滯的狀態(tài)便首先提上了議事日程。

22、 （二）對長期目標的考慮使得減稅成為一種義理性（legitimacy）最大化的選擇。 政府增加稅收的企圖固然可以解決燃眉之急，但如果這一企圖與長期義理性最大化的選擇沖突足夠激烈的話，短期的舉措也難以實施。減稅已成為一種稅收制度系統(tǒng)化改革的適宜目標（理由在第三部分），前面也已經(jīng)論及，富人內部的權力斗爭可能會轉化為對非公有制經(jīng)濟的壓制。中國經(jīng)濟是以混合所有制經(jīng)濟為特征的，非國有經(jīng)濟成員經(jīng)濟地位與政治地位并不相稱，在與掌握權力的富人階層進行談判的過程中，這部分成員不處于平等地位。而非國有經(jīng)濟的發(fā)展與壯大卻是蛋糕做大的基礎，如果將做蛋糕的廚子打死，結果是所有的人都會餓死。走出目前制度僵滯狀態(tài)的關鍵是重

23、新分配那部分依靠權力、憑著對公有資源的壟斷而不是按市場規(guī)則行事獲取利益的富人的財富。正是從一個動態(tài)的增長目標出發(fā)，減稅論者才提出了按照凱恩斯的模型減少稅收來促進投資，特別是民間企業(yè)的投資，從而促進經(jīng)濟增長的主張。這里強調了一種有效的效率與公平的關系，強調先將蛋糕做大，然后才是分蛋糕。減稅只是非國有經(jīng)濟在要求富人中的權勢集團放棄壟斷地位未成之后的次優(yōu)選擇，也可以看作是其在集團內部談判的一個重要砝碼。 正因為富人集團內部的談判呈現(xiàn)一種不明朗的狀況，稅制改革才停滯不前。也正因為二者的理由都很充分，也才有政府加稅、減稅的零星措施出臺。這里無意于將政府看作富人的代表，只是強調富人對政府的影響是直接的，而

24、窮人的影響是間接的。由于富人集團內部的長期目標與短期目標難以協(xié)調，影響制度創(chuàng)新的最大障礙又難以在短期內破除，因此，稅制改革也只能是走走停停。 （三）政治周期的影響 如果說，富人集團內部的談判不成是制約稅制改革的根本原因，那么政治周期則加強了這一狀態(tài)的鎖定。諾德豪斯（Nordhaus,1975）、針對通貨膨脹與失業(yè)之間的短期取舍進行的研究激發(fā)了人們對政治經(jīng)濟周期的興趣。弗里和施納德（FreyandSchneider1978）認為政府應該根據(jù)三重政治經(jīng)濟反應函數(shù)來調整其政策工具，其中就包括稅收。這里的政治周期的影響主要考慮到政府作為理性人在“囚徒困境”中的理性選擇。 以減稅為目標的稅制改革一般被認

25、為是一個有利于義理性最大化的政策選擇。中國歷代采取的輕徭薄賦政策無一例外地導致了“文景之治”，拉弗曲線也從經(jīng)驗上證實了這一點。政府選擇這一目標的前提條件是減稅不會影響到經(jīng)濟穩(wěn)定，不會進而危及政治穩(wěn)定。如果這一前提不具備，那么政府就不會采納以減稅為主的政策建議。里根總統(tǒng)推行的1986年稅制改革就是一個明證xii。稅制改革沒有在1980-1984年第一個任期內進行，而是在第二個任期內推行的理由可以歸納為以下幾點：第一，減稅是前人栽樹、后人乘涼的事情，有充分的證據(jù)表明克林頓政府一百多個月的經(jīng)濟持續(xù)增長有賴于這次稅制改革的波及效應。里根總統(tǒng)作為一個政治家考慮的是美國的義理性最大化。第二，減稅具有J曲線

26、效應，它會在稅制改革初期造成政府收入的急速下降，財政赤字的增加會影響到經(jīng)濟穩(wěn)定進而波及政治穩(wěn)定。第三，美國的政治體制決定了這次稅制改革不會影響到總統(tǒng)的政治生涯。 本屆政府目前也處于一種困惑之中。由于東亞經(jīng)濟危機的影響，軟著陸之后的經(jīng)濟并沒有如預期那樣增長。前幾年實行的增加稅收的財政政策雖然在極短的時間內發(fā)揮了效用，但是限制了政府長期目標的實現(xiàn)。目前的政府財政正處于懸崖邊上，潛在財政危機日益突出（魏鳳春2002）。減稅會加重財政危機，在這一輪的政治周期快要結束的時候，政府采取觀望的態(tài)度是最理性的。結果便是進一步鎖定了稅制改革進退維谷的狀態(tài)。單純從政治周期的角度考慮，可以大致估計出系統(tǒng)性的以減稅為

27、目標的稅制改革會在今后幾年才可能實施。 三、減稅是稅收制度系統(tǒng)化改革的適宜目標 從前面的分析出發(fā)，我們可以得出幾個有用的啟示：第一，稅制改革的長期目標與短期目標能否協(xié)調？協(xié)調的基礎是什么？第二，如果二者協(xié)調了，哪一個目標應作為政策的指向標？在該部分我們將要做的回答是：第一，長期目標與短期目標能夠協(xié)調，協(xié)調的基礎是掃除減稅目標實現(xiàn)的障礙，具體的論述在第四部分。第二，兩大目標協(xié)調的結果是長期目標應該作為當前稅制改革的指向標。本部分論述的重點是稅收制度要進行系統(tǒng)化的改革，改革的適宜目標是減稅。 （一）減稅的學術基礎與計量檢驗 減稅主要是指降低實際稅率，這種借此拓寬稅基的稅制改革的學術基礎通過理論界與

28、實際部門的努力，在理論與實踐方面都得到了共同的認可。H.C.西蒙斯（H.C.Simons,1938）、卡特（Carter,1966）、稅務律師坦利.薩里（StanleySurrey）以及布魯金斯研究院的約瑟夫.佩其曼（JosephPeachman,1990）的研究都是證明。另一方面，米爾頓弗里德曼（MiltonFriedman）、胡佛研究院的羅伯特豪爾和愛爾文萊布斯卡（RobertE.HallandAlvinRabushka,1983）和大衛(wèi)布拉德福德（DavidBradford）也通過研究支持了上面的觀點。更有說服力的是“拉弗曲線”因為1986年美國的稅制改革而名揚天下。世界銀行顧問凱思馬斯

29、頓(MKarsden)曾對70年代10組20個不同稅負的國家進行實證分析，他通過比較認為，低稅負國家或稅負適中國家的增長速度要明顯快于高稅負國家，并得出稅收每增長1，就會引起GDP增長率減少0.36的結論，也就是說提高稅負水平，只能以犧牲經(jīng)濟增長為代價。馬克思的生產(chǎn)決定財政也是這個道理。 本文支持減稅的基礎是中國的宏觀稅負過高，這一結論來自安體富與林魯寧的研究（安體富林魯寧2002）。具體一點來看，增值稅的法定稅率為17，但如換算成與國外可比的口徑，即允許扣除固定資產(chǎn)所含稅金，則我國現(xiàn)行增值稅的實際稅率將達23左右，已高于西方國家（大多在20以下）的水平，我國企業(yè)所得稅的法定稅率為33，而德國

30、為25，日本為30，英國也為30，美國實行15、18、25和33的四級超額累進稅率，前三檔都比我國低，最高稅率才與我國相同。對稅基彈性xiii與國內生產(chǎn)總值以及消費、投資和出口規(guī)模這四個宏觀經(jīng)濟指標的相關關系的計量檢驗，可以看出國內生產(chǎn)總值的增長、社會消費的增長、社會投資的增長、出口總額的增長均與實際宏觀稅負水平呈負相關關系，而且二者之間的相關性較強。即實際宏觀稅負水平越高，對上述四個宏觀經(jīng)濟指標的牽制作用就越大。因此，稅收負擔的加重將導致整個經(jīng)濟萎縮，而降低稅負水平將有利于刺激經(jīng)濟的增長。一些實例（如深圳市）的發(fā)展也支持了上述結論xiv。 （二）系統(tǒng)性的減稅計劃是目前制度僵滯狀態(tài)下社會福利提

31、升的迂回選擇。 我們前面提到收入的分化造成了目前制度僵滯的狀態(tài)，而打破權勢集團的壟斷地位是解決收入分化從而進入制度創(chuàng)新階段的根本。由于壟斷的打破依賴于外來的競爭，這又是一個長期的過程，因此，從這個意義上說，減稅可以看作一個打破制度僵滯狀態(tài)的迂回和間接的手段。相比較前面的直接手段，間接手段的實施成本會較低，阻力也會較小。如果政府解決了下文說的減稅障礙，通過減稅可望得到一種柳暗花明又一村的效果。 稅收，無論從哪個角度考慮，對市場主體都是一種負擔。稅收是公民享用公共產(chǎn)品的成本，由于邊際成本等于邊際收益的林達爾均衡不可能成立，稅收對經(jīng)濟的扭曲一直存在。在政府與公民的委托代理關系中，信息是不對稱的，征稅

32、前的逆向選擇和征稅后的道德風險都是存在的，公民不能行使正常的激勵與懲罰職能，因此，政府出于理性的考慮多征稅是必然的。所以，可以得出一個基本的結論：政府對稅收控制力的強弱是與政府的干預程度正相關的。減稅的本質是減少政府的干預。根據(jù)比較優(yōu)勢學說，政府與市場是有各自的邊界的。在資源一定的前提下，政府干預的增強便直接意味著市場力量的削弱。政府的強大干預往往是與產(chǎn)權不清聯(lián)系在一起的，因為市場的分配是根據(jù)土地、資本與勞動力的投入量與其邊際生產(chǎn)力來進行的，政府獲得收入是憑借一種行政的權力，因此，政府干預的背后是利益的獲取。通過立法，政府利用稅收這一金融手段完成了財富的轉移，除去生產(chǎn)公民必要的公共產(chǎn)品的支出以

33、外，剩余的稅收便通過各種形式轉化為官僚的收入。在公共生產(chǎn)的效率低于私人生產(chǎn)的效率的前提下，政府占有的資源越多，經(jīng)濟增長越慢，社會福利越少。因此，減稅實際上是減少了政府的干預，也就是擴大了市場的效率。 如果回到前面的博弈框架，則可以看到，減稅這個變量的加入可以改變窮人集團與富人集團、富人集團內部談判的初始狀態(tài)。使得原來各方合約的運用更趨向一個動態(tài)的公平與效率的均衡態(tài)勢。對于窮人集團，因其應稅收入很少，減稅不會直接影響其收入狀況，但會在市場化擴大的基礎上，以其勞動力價值的提高為起始點，增加對土地、資本和勞動力的占有。窮人集團提高了與富人集團談判的能力，加速富人集團的福利讓渡，從而改變了收入分配的不

34、公平狀態(tài)。對于富人集團中的非權勢集團，即大部分的非國有經(jīng)濟則可以借減稅的直接效應進一步壯大，從而避免樊綱（2000）擔憂的非國有經(jīng)濟萎縮引起經(jīng)濟增長停頓或“危機”的可能性的出現(xiàn)。前文提到的“廚房效應”才不會發(fā)生，我們才可能分享蛋糕做大的快樂。另外，非國有經(jīng)濟的擴大，還可通過產(chǎn)業(yè)的擴散效應增加窮人集團的市場參與程度。因而在與另一部分富人談判的過程中，可以迫使其放棄壟斷的部分權力。如此，目前的制度僵滯狀態(tài)才有可能不至于繼續(xù)加強，也有可能為制度創(chuàng)新打下基礎。 （三）與其被動接受，不如主動改革 如果“只有一國經(jīng)濟步入正軌時，才能進行稅制改革”；“當有錢可以放棄，因而沒有或很少有輸家時稅制改革才是可行的

35、”這些命題成立的話，我們就不要進行主動的改革，因為上述的條件目前不可能成立。第一，“積極”財政政策實施之后，中國的經(jīng)濟增長放慢，通貨緊縮依舊；第二，目前的減稅不可能沒有輸家，帕累托效率的改進始終伴隨著利益的得與失；第三，目前減稅計劃的實施存在著巨大的障礙。 本文之所以認為現(xiàn)在應該減稅實際上堅持了這樣一個出發(fā)點，即“與其被動接受，不如主動改革”。目前的形勢決定了我們目前的減稅是一種被動接受之前的明智選擇。 首先，全球的減稅浪潮，使得堅持稅收中性的呼聲越來越高。二十一世紀初，新一輪世界性的減稅趨勢和潮流逐步形成。以美國、加拿大、德國和法國為代表的國家，針對當前世界性的經(jīng)濟增速減緩和滑坡，把減稅作為

36、刺激需求和擴大投資的重要手段xv?？疾?0世紀后幾十年的稅制改革，可以看到主要的發(fā)達國家的稅制也越來越趨同。隨著發(fā)展中國家更多地參與到全球一體化中，發(fā)達國家的稅制改革目標往往成為發(fā)展中國家改革的指向標。雖然在稅制改革運動的蔓延過程中，很可能存在著一種國際攀比的趕時髦的因素，但這種時髦趨勢的背后也有更多的質性原因。資本是生產(chǎn)的最具有流動性的要素，而對資本課稅方面，經(jīng)濟的全球化已經(jīng)成為了影響稅制改革的主要因素（CedricScanford1993）。匯率的自由化、跨國公司的增長和新經(jīng)濟的革命等所有這些加在一起提高了資本的流動性并加大了國際競爭的壓力。如果說在中國加入世界貿易組織之前的稅制改革還可以

37、“風景這邊獨好”不與國際潮流保持一致的話，那么現(xiàn)在，中國已經(jīng)主動地融入了世界經(jīng)濟的大循環(huán)中，改革還從封閉的思路出發(fā)，則不是理性的選擇。因此，順應潮流，則是正道。 中國目前的減稅改革不僅是對加入WTO后國民待遇的承諾，更重要的一點還在于不違背市場經(jīng)濟的基本原則。外部沖擊對中國制度僵滯的打破具有深遠的影響，加入WTO的目的還在于完善中國的市場經(jīng)濟制度。市場經(jīng)濟制度的首要原則在于一視同仁，而現(xiàn)在出現(xiàn)了一種對非國有經(jīng)濟歧視的現(xiàn)象。如果請來了女婿，卻趕跑了兒子，這個家也將不家了，因為這個家畢竟還是要靠兒子來維持和延續(xù)的。作為家長的政府，與其等到兒子走了再追悔莫及，不如為兒子和女婿創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，

38、減稅就是一個契機。 因此，我們可以說，系統(tǒng)性的稅制改革其實是在中國漸進化的市場化進程中，順應內部弱勢群體的要求和外部制度的挑戰(zhàn)，政府試圖打破制度僵滯的一種與時俱進的主動選擇。在這里，政府仍然是一個理性人，不過它考慮的是長期目標的最大化。在一個契約型的國家中，政府作為全體國民的代理人，只有盡可能地減少內部人控制，才能被國民擁戴，也才可能達到社會長治久安的目的。公共選擇理論也認為政治家本質上是追求義理性最大化的。在一個跨時選擇的模型中，考慮到未來的折現(xiàn)率，政府并不一定只考慮即期的消費最大化，它之所以只考慮短期目標，還在于在長期目標的實現(xiàn)過程中存在著巨大的一時難以克服的障礙。所以，減稅計劃的實施不能

39、只從理論上證明可行，更重要的還在于實踐中是否可行。 四、“J曲線效應”-減稅目標實現(xiàn)的障礙 目前，減稅計劃之所以被許多人反對，除了前面的幾個原因外，關鍵的還在于目前減稅存在著巨大的障礙。劉溶滄（2002）就曾擔憂過，如果既降低稅率，又不相應拓寬稅基，既增加優(yōu)惠，又放松征管，那將是稅收收入隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷下降，財政、稅收與經(jīng)濟的關系被扭曲。高培勇（2000）也認為一旦將減稅同政府的財政支出或政府所擔負的職能聯(lián)系起來，考慮到每年的財政困難和財政收支非但不會緩解、反而有進一步加劇的緊張狀況，目前不宜也無法選擇減稅。從中可以看出當前政府對減稅的隱忍不發(fā)，關鍵還是擔心減稅對財政穩(wěn)定的沖擊。 在“費改

40、稅”改革受限的前提下，政府經(jīng)常性收入必然會由于宏觀稅負的下降而減少。由于支出剛性的存在，收入的真空會由于外源資金不能及時補足而影響到財政的正常運行。一般來講，稅收改革對財政收入的影響將會產(chǎn)生“J曲線效應”。 在稅制改革初期，在征管等因素維持稅收改革前的狀態(tài)，政府不借債等的假定下，由于減少了征稅額，微觀主體因而獲利，政府稅收收入減少，財政赤字較以前增大。由于經(jīng)常性收入的下降，政府開支如果減少，投資乘數(shù)作用便會加劇經(jīng)濟的收縮，需求會更加不足。結果與希望通過稅制改革來改善財政窘境的目標相背離，能否正確應對財政狀況惡化的局面是對政府稅收改革力度的考驗。隨著時間的推移，微觀主體認識到政府對稅制的調整并不

41、是暫時的行為，稅收的乘數(shù)效應產(chǎn)生。民間投資和消費需求的增加開始抵消政府支出減少造成的需求萎縮，經(jīng)濟開始增長，產(chǎn)出增加，相應地，政府收入與支出的差額開始減小，在可能的情況下，還會出現(xiàn)財政平衡的局面。最終，稅制改革對財政條件的改善產(chǎn)生了積極的作用。經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟的良性循環(huán)開始形成。 如果政府在稅收收入下降的同時借助公共債務的增加而不減少公共支出，稅制改革的成功也會從根本上減輕政府對債務的依賴性，減少財政危機轉化為金融危機的可能性。根據(jù)“李嘉圖等價定理”，公債是延期的稅收，因此，在這種政策選擇下，“J曲線效應”同樣會出現(xiàn)。 由于公共支出為優(yōu)等品，以減稅為主旨的稅制改革對財政條件的影響

42、可分為不同的階段。其中在第一階段，財政收入急劇下降，財政赤字加大，在第二階段，財政惡化到了極點。隨后，財政赤字不再擴大，并有減少的趨勢，但直到某一均衡點，財政收支才恢復到稅制改革前的局面。最后一階段，稅制改革的目的終于達到。當前，稅制改革的財政約束，即存在于第一、第二階段。概括起來說，就是在財政支出擴大化的同時，如何尋找到合理的外部資金，確保財政的正常運行這一問題難以解決。如果找不到合適的可以防止財政危機擴大的稅收以外的資金流的話，稅制改革流于空談也在所難免。 下一個問題便是政府能夠找到這部分資金嗎？接下來的問題就是如果政府找到了這一部分資金，會不會因為資源的轉移而造成更多人的福利損失呢？只有

43、這部分資金的使用能夠達到有效的帕累托改進的目的才可以被政府拿來救急，換句話說，減稅目標的實現(xiàn)是有條件的，它受到財政的約束。 五、減稅目標實現(xiàn)的條件 公共經(jīng)濟學的理論可以證明，通過增加公共收入或減少公共支出的途徑可以避免因減稅而導致的財政危機的出現(xiàn)。財政收入與支出有各自的組成要素，下文的分析將要回答哪種途徑以及哪些要素有助于政府獲得現(xiàn)有財政框架之外的超額資金流。 （一）公共支出層面的分析 在前面的分析中，我們隱含了一個前提，那就是公共支出剛性，即我們遵循了瓦格納原則xvi。如果這一前提不成立，即公共支出不屬于優(yōu)等品，而是劣等品的話，財政約束的解除可以從公共支出的減少入手。這種思路是不可行性的。

44、政府是提供公共產(chǎn)品的組織，公共產(chǎn)品具有非排它性和非競爭性的特點，在公共產(chǎn)品的消費上，搭便車現(xiàn)象難以避免，林達爾均衡難以實現(xiàn)。瓦格納指明的“公共支出不斷增長”的規(guī)律在各國得到了驗證。中國政府在市場化推進中的強制性變遷角色使得其公共支出在市場化初期呈上升趨勢，這符合馬斯格雷夫和羅斯托經(jīng)濟起飛理論。用消費的棘輪效應也可以解釋。布坎南的政府“經(jīng)濟人”假設認為政府官員追求私人利益最大化的論斷，也從另一個角度論證了政府支出不會按邊際成本等于邊際收益決定，而是按總成本等于總收益的原則來確定。因此，財政支出是優(yōu)等品。此外，中國財政赤字日益擴大的現(xiàn)實也表明減少公共支出不足以解除財政對稅制改革的約束。此為其一，

45、其二，政府隱性負債和或然負債的增加，使得公共支出的擴大成為必然。政府的隱性負債主要指政府的社會保障資金，特別是養(yǎng)老金的欠賬問題。社會保障是典型的公共物品，政府也必須提供。雖然個人自我保障解決了大部分養(yǎng)老問題，政府的養(yǎng)老金歷史欠賬依然有幾萬億之巨。這還僅僅是對工人的欠賬，如果把對農(nóng)民的欠賬也統(tǒng)計在內，則政府的隱性負債將會是一天文數(shù)字。政府如何處理歷史的欠賬，不僅關乎經(jīng)濟能否正常運行，還體現(xiàn)為一種基本的人道主義關懷。 或然負債是指政府可能的支出。政府是用來防御公共風險的，是微觀主體最后的擔保者。市場經(jīng)濟的競爭特點，必然會使經(jīng)濟運行產(chǎn)生不穩(wěn)定性。當私人不能抵御風險時，政府必須負起責任。這種風險的不確

46、定性，使得政府的支出也具有不確定性，或然負債便產(chǎn)生了。目前，政府或然負債主要集中在應對金融風險中不確定性的支出。中國政府-國有銀行-國有企業(yè)三位一體的特征決定了銀行不良資產(chǎn)的最終化解必須由政府財政負擔。在居民儲蓄硬約束和國有企業(yè)軟約束下形成的巨額不良債務，是政府未來的公共支出。加入WTO后，外部的沖擊要求中國必須放松金融管制，銀行的倒閉、股市的崩盤等等可能產(chǎn)生的公共風險，都要求政府為此增加額外的儲備。 其三，通貨緊縮增加了政府的支出。這主要指通貨膨脹稅。它實質上是對政府因物價波動而變動財政支出的一種描述。在通貨緊縮時，政府的支出會因物價的下跌而增加。從1997年開始，物價低迷已經(jīng)很長時間，政府

47、無形中增加了支出。在公共債務存量龐大的背景下，為保證借貸合約的執(zhí)行，政府必須增加額外的支出。xvii 至于說，政府精兵簡政，通過削減行政開支等可以減少政府負擔，從實踐來看，基本上是一種空想。 由此可見，從公共支出的減少入手來考慮財政約束的解除是行不通的。那么，從公共收入的角度考慮是否可行呢？ （二）公共收入層面的分析 斯坦利費希爾和威廉易斯特利（StanleyFisherandWilliamEasterly，1997）認為，政府籌資的基本方式有貨幣印刷、外匯儲備、借債、對內借債、鑄幣稅、政府資產(chǎn)出售收入等。這可概括為：政府彌補財政赤字可以借助于稅收、金融以及公有資產(chǎn)出售等手段，在中國還可以加上

48、規(guī)費收入。其中，稅收手段是無償性收入，金融手段包括公共債務、鑄幣稅以及政府通過金融抑制（金融深化）形成的隱性財政收入。 下面逐一分析其對于財政約束解除的可能性。 第一，規(guī)費收入。一般來講，市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，規(guī)費收入作為政府提供公共服務的報酬，占公共收入的極小部分。但是在中國，費的收入在地方政府公共收入中所占比重極大，“費大于稅”。費不同于稅之處在于其不具備強制、無償、固定性的特點。費在政府收入中的超常比重，不利于市場經(jīng)濟秩序的建立，這也是目前“費稅改革”的主旨。因此，依靠增加費來增加財政收入與當前的政策取向背道而馳。 第二，公共債務。公共債務是政府經(jīng)常性收入不能滿足公共支出的必然結果。在中國

49、，債務規(guī)模隨著積極財政政策的實施而急劇膨脹。公共債務存量的龐大以及債務管理上的不足使得通過發(fā)債這一替代經(jīng)常性收入不足最典型的舉措不能再加以施行。具體一些，可以從財政因素和金融因素等方面加以分析。 發(fā)行長期國債來為稅制改革提供制度保障和充裕的時間是目前比較盛行的觀點。支持這一觀點的理由可以概括如下：（）宏觀債務負擔不高，(2)居民應債能力偏低，（）財政赤字和國債規(guī)模的擴大不會引起通貨膨脹。這種判斷是不成立的。 1我國的財政債務與市場經(jīng)濟國家的財政債務并沒有直接的可比性，因為市場經(jīng)濟國家的財政債務一般都等于公共部門債務，而我國的公共部門債務或國有部門債務遠大于現(xiàn)在所計算的財政債務（張春霖2000，

50、朱民1999）。政府微觀財政重負與宏觀應債能力寬松并存的國債悖論并不存在（魏鳳春、于紅鑫2001）。 包括財政債務重負、超金邊債券的風險、國債幻覺的消失在內的財政因素和以強迫儲蓄和異常儲蓄、過度儲蓄的風險、貨幣替代的風險為代表的金融因素極大地制約了居民的應債能力，政府進一步發(fā)債的余地不大（魏鳳春2001）。 在通貨緊縮的前景下，對高赤字與高通脹的擔憂并不是杞人憂天。貨幣政策，“以毒攻毒”即以通貨膨脹來應對通貨緊縮的主張開始成為主流，財政政策又一直是“積極”地擴張。政府調控宏觀經(jīng)濟周期波動的能力和經(jīng)驗欠缺，政策實施過程中的各部門各自為戰(zhàn)，這都有可能使相機抉擇成為單邊的政府干預。結果是重新刺激使已

51、經(jīng)回歸理性的泡沫重新膨脹，形成新一輪的通貨膨脹。同時，過度的政府干預又會加重制度僵滯的程度。希望通過減稅走出困境企圖將不能可實現(xiàn)。 第三，鑄幣稅和金融抑制收益xviii。由于可以節(jié)約交易費用和實現(xiàn)規(guī)模效益，政府對鑄幣享有壟斷權。因此，從一定程度上講，通過鑄幣稅的取得來解決暫時的財政危機是最便利的事。一些短視的政府曾經(jīng)普遍采用過。從短期來看，政府付出的成本極低。但是從長期來看，政府公共支出對鑄幣稅的過分依賴是一種飲鴆止渴的行為。它能迅速地解決政府財政危機，也為經(jīng)濟增長設置了巨大的障礙。過分依賴鑄幣獲取收入，則貨幣增長貨幣幻覺財富效應需求膨脹供給不變通貨膨脹的周期難以逾越。在一個以信貸為基礎的體制

52、之中，政府-國有企業(yè)-國有商業(yè)銀行三位一體。政府可以通過實行非市場化的低利率，對國有企業(yè)貸款的偏向，證券市場中的歧視，以及債轉股等金融淺化措施，增加公共收入。但政府對金融的壟斷只會抑制經(jīng)濟的增長，從而根本上減少政府公共收入。外部沖擊對我們放松金融管制的要求，從長期看肯定有利于市場經(jīng)濟的運行，從而有助于公共收入的提高，但從短期來看，它只能弱化政府對公共收入的獲取能力。這有點類似于減稅的“J曲線效應”。因此，借助于鑄幣稅金融深化來解決財政約束不能解決燃眉之急。阿赫塔爾和阿尼斯（2001）認同了這一論點，從而對斯蒂格里茨（1994）和C.H.李（2000）假說提出了有力的挑戰(zhàn)。 第四，公有資產(chǎn)出售。

53、作者曾借用“政府預算約束的經(jīng)濟學”的理論提出了社會保障資金籌集的一個框架：即出售公有資產(chǎn)可以解決社會保障資金欠賬的問題（魏鳳春于紅鑫2001）。這一思路同樣可以用于對稅制改革的財政約束解除的分析上。研究的結論如下： 出售公有資產(chǎn)籌資有足夠的理論支持（StanleyFisherandWilliamEasterly1997），并且實際上可行。公有資產(chǎn)能不能賣（張春霖2000）；為什么要賣；如何賣（樊綱1999）；能否賣得出去xix的問題都已經(jīng)解決。至于說，是否有國有資產(chǎn)可以出售，則是一個毋需回答的問題。如果在這些問題上取得一致，那么一個被市場接受的公有資產(chǎn)出售方案的出臺則是一件水到渠成的事情。這其實是回答了前面政府能否獲得現(xiàn)有財政框架之外的超額資金流的問題。 下面來回答另一個問題，即這部分資金的使用能夠達到有效的帕累托改進的目的嗎？ 帕累托效率主要是指資源的有效運用，它的使用忽視了對公平的考慮。有效的帕累托改進可以定義為一種考慮了公平的效率改進，即如果福利增加者的人數(shù)超過福利減少者的人數(shù)，則認為此次改進是有效的，結果是社會福利函數(shù)右移，社會總福利提升。公有資產(chǎn)的出售是一種實現(xiàn)有效帕累托改進的途徑。 第一、公有資產(chǎn)的減少，意味著政府責任的減少，相應地減少了財政支出。而增加的收入可以用