第三編 第三章 行政規(guī)則法

1、第三章創(chuàng)制性行政過程及其規(guī)行政規(guī)則法（二）第一節(jié)行政規(guī)則之意涵第二節(jié)行政規(guī)則之創(chuàng)制第三節(jié)行政規(guī)則之控制第一節(jié)行政規(guī)則之意涵 在其規(guī)范意義上，行政規(guī)則之基本意味有三：（1）行政規(guī)則創(chuàng)制主體必須是享有行政職權(quán)的行政主體；（2）行政規(guī)則創(chuàng)設(shè)權(quán)屬于行之范疇；行政規(guī)則的創(chuàng)制乃行政主體行使行政職權(quán)的一種方式；（3）作為行政規(guī)則創(chuàng)制權(quán)運行結(jié)果的行政規(guī)則，在一定范圍內(nèi)具有普遍性效力，并可反復(fù)適用。一、行政規(guī)則之要素 此處之所謂行政規(guī)則，意指行政主體為達(dá)到一定的行政目的，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策制定的行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令之總稱 就其概念而言，行政規(guī)則至少包含主體、性質(zhì)、形式

2、與目的等基本要素。政法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以具體化。 （一）主體 行政規(guī)則的制定主體是行政機(jī)關(guān)以及獲得法律、法規(guī)授權(quán)的其他公共管理組織。 （二）性質(zhì) 就其性質(zhì)而言，行政規(guī)則是一種體現(xiàn)國家強(qiáng)制力的行為準(zhǔn)則，它對不特定的相對人具有約束力、規(guī)范力和指引力。 （三）形式 在其一般意義上，行政規(guī)則通常表現(xiàn)為決定、命令、指示、行政措施等形式。 （四）目的 就其目的而言，行政規(guī)則旨在將法律、行二、行政規(guī)則之類型施書面行政指導(dǎo)時所形成的行政規(guī)則（一）效果標(biāo)準(zhǔn) 基于其法律效果之不同，行政規(guī)則被劃分為 創(chuàng)制性行政規(guī)則 即行政主體在不啟動行政立法權(quán)的前提下，為不特定主體創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)則。 解釋性

3、行政規(guī)則 即行政主體為了實施法律、法規(guī)和規(guī)章，或者為了統(tǒng)一各個行政主體及其公務(wù)員對法律、法規(guī)、規(guī)章的理解及執(zhí)行活動，對法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行解釋所形成的行政規(guī)則。 指導(dǎo)性行政規(guī)則 即行政主體為了實施行政指導(dǎo)而針對不特定公眾事先實（二）目的標(biāo)準(zhǔn)制定的行政規(guī)則。 基于其目的之不同，行政規(guī)則被劃分為執(zhí)行性規(guī)范、補充性規(guī)范和自主性規(guī)范三類。其中： （1）執(zhí)行性規(guī)范 意指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行某一法律、法規(guī)或規(guī)章而制定的、將法律、法規(guī)、規(guī)章予以具體化并使之形成具體詳細(xì)之行政準(zhǔn)則的行政規(guī)則。 （2）補充性行政規(guī)則 意指行政機(jī)關(guān)為補充法律、行政法規(guī)、規(guī)章而制定的行政規(guī)則 （3）自主性行政規(guī)則 意指行政主體為了實際管

4、理的需要，在無行為法授權(quán)的情況下，依據(jù)憲法、組織法所授予的職權(quán)三、行政規(guī)則之效力 即行政規(guī)則一經(jīng)制定，其所確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系即不得任意更改 行政規(guī)則的效力，意指指其在規(guī)則體系中的效力等級及其對行政法律關(guān)系主體和其他社會主體所具有規(guī)約力。具體有二： （一）行政規(guī)則之一般效力 作為一種創(chuàng)制性行政方式之產(chǎn)物，行政規(guī)則在一定范圍內(nèi)具有普遍性效力。具體有三： （1）公定力 意指行政規(guī)則一經(jīng)制定，即對任何人具有被推定為合法有效并獲得社會尊重和信任的法律效力 （2）確定力 （3）拘束力，意指行政法主體受行政規(guī)則所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)的拘束；其要義有三： 制定主體對其制定的行政規(guī)則應(yīng)當(dāng)予以尊重， 不得違反行政規(guī)則設(shè)

5、定的義務(wù)； 下級行政機(jī)關(guān)對上級行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則亦應(yīng)當(dāng)遵守，不得任意違反； 在特定情況下，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則，在下級行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)， 非經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷，上級行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)予以遵守； 就相對人而言，行政規(guī)則所設(shè)定的行為模式約束和限制相對人之行為，相對人違反行政規(guī)則所設(shè)定的行為規(guī)則，有可能招致相應(yīng)的不利后果。（二）行政規(guī)則之效力等級 行政規(guī)則的效力等級包括兩方面內(nèi)容： （1）行政規(guī)則相較于法律、法規(guī)與規(guī)章的地位。 就其與憲法、法律之關(guān)系而言 基于法律優(yōu)先之原理，作為創(chuàng)制性行政規(guī)則之產(chǎn)物的行政規(guī)則之效力低于憲法和法律； 就其與行政法規(guī)之關(guān)系而言 制定的行政規(guī)則之效力

6、低于行政法規(guī) 就其與地方法規(guī)之關(guān)系而言 除法定解釋性行政規(guī)則外，在本行政區(qū)域范圍內(nèi)，地方性法規(guī)的效力要高于制定的行政規(guī)則；其他行政規(guī)則之效力一律地低于地方性法規(guī)； 就其與行政規(guī)章之關(guān)系而言制定的行政規(guī)則之效力高于組成部門及地方政府制定的行政規(guī)章；除法定解釋性規(guī)則之外，地方政府和部門制定的行政規(guī)則之效力低于其制定的行政規(guī)章；省級政府制定的行政規(guī)則之效力高于較大的市政府制定的政府規(guī)章；無權(quán)制定行政法規(guī)和規(guī)章的主體制定的行政規(guī)則，其效力一律低于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章； （2）行政規(guī)則相互間的效力等級 行政規(guī)則相互間的效力等級按制定主體之相互關(guān)系而言，上級政府制定的行政規(guī)則效力高于下級政府制

7、定的行政規(guī)則，互不隸屬的行政機(jī)關(guān)所制定的行政規(guī)則無效力高低之分。第二節(jié)行政規(guī)則之創(chuàng)制一、行政規(guī)則之創(chuàng)制權(quán) 在我國，享有行政規(guī)則創(chuàng)制權(quán)的主體主要包括 及其組成部門，縣級以上地方各級人民政府及其組成部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等。（一） 的行政規(guī)則創(chuàng)制權(quán)直接源自于憲法的規(guī)定，根據(jù)憲法第89條規(guī)定第1項之規(guī)定， 根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；根據(jù)憲法第89條第2項至第18項之規(guī)定，創(chuàng)制行政規(guī)則之內(nèi)容僅限于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育、民政、公安、司法行政和監(jiān)察、對外事務(wù)、國防建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理等事項。（二）縣

8、級以上人民政府 縣級以上地方各級人民政府的行政規(guī)則創(chuàng)制權(quán)亦源自于憲法之規(guī)定。根據(jù)憲法第107條之規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府有權(quán)發(fā)布決定和命令； 縣級以上地方各級人民政府創(chuàng)制行政規(guī)則之內(nèi)容僅限于本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法、計劃生育等行政工作。（三）政府組成部門 政府組成部門，包括組成部門和縣級以上地方各級人民政府組成部門，其行 政規(guī)則的創(chuàng)制權(quán)并無憲法或組織法的明確 規(guī)定。但基于其執(zhí)行機(jī)關(guān)之本質(zhì)，行政機(jī) 關(guān)在執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章過程中，不可 避免地涉及對法律法規(guī)之理解和解釋 行政機(jī)關(guān)將其理解和解釋以一定的文本形 式固定下

9、來是其行使執(zhí)行權(quán)的要求。故而， 即便是沒有法律明確規(guī)定，行政規(guī)則之創(chuàng) 制權(quán)乃行政主體所固有的法律執(zhí)行權(quán)的有 機(jī)成分。二、行政規(guī)則之創(chuàng)制程序 具體包括： （一）和立項 （二）起草、聽證和協(xié)商 （三）審查 （四）決定和公布 其中審查包括審查和合理性審查，具體而言：（三）審查 （2）合理性審查原則主要審查行政規(guī)則之內(nèi)容是否得當(dāng)，是否符合大眾理解的一般正義的標(biāo)準(zhǔn)。 （1）審查 要義有三： 權(quán)限審查 即審查行政機(jī)關(guān)是否在憲法、法律授權(quán)的范圍內(nèi)制定行政規(guī)則，凡超出憲法、法律劃定界限之行政規(guī)則，應(yīng)當(dāng)予以撤銷； 內(nèi)容審查 即審查行政規(guī)則是否與已有的位階較高的法律相抵觸；它關(guān)涉行政規(guī)則條文本身的實質(zhì) ，即要求行

10、政規(guī)則的條文與憲法、法律的規(guī)定保持一致內(nèi)容違法是行政規(guī)則之可撤銷性的法定理由之一； 程序?qū)彶?即審查行政規(guī)則的制定過程是否符合法定的程序；它體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家對行政立法權(quán)行使的最高限度要求，“行政立法必然恪守程序法定主義原則，行政立法程序的正當(dāng)性，來源于程序的法定性。第三節(jié)行政規(guī)則之控制行政規(guī)則是法律、法規(guī)或規(guī)章的具體化形式，是具體行政行為作出的直接依據(jù)。行政規(guī)則的質(zhì)量，不僅影響法律、法規(guī)的實施效果，還涉及具體行政行為之合法與否，影響公民的權(quán)利義務(wù)。因而，行政規(guī)則之制定主體及其權(quán)限、程序、內(nèi)容必須有明確的法律依據(jù)，符合人們的一般理性所理解的正義標(biāo)準(zhǔn)。故此，行政規(guī)則之控制是現(xiàn)代行政法治的重要內(nèi)容

11、。一、立法控制 所謂立法控制，即是立法機(jī)關(guān)對行政規(guī)則 的監(jiān)督審查。在我國，各級人民代表大會 對行政規(guī)則的監(jiān)督是其監(jiān)督權(quán)的組成部分。其依據(jù)有二： （1）根據(jù)憲法第67條之規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)撤銷制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令 （2）根據(jù)憲法第104條之規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民政府的工作，撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令二、行政控制 所謂行政控制，即行政系統(tǒng)對行政規(guī)則的審查與監(jiān)督。上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)所制定的行政規(guī)則的監(jiān)督權(quán)源于憲法和組織法的賦予 根據(jù)憲法第89條之規(guī)定，有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，

12、改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令； 根據(jù)憲法第108條之規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作， 有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府 的不適當(dāng)?shù)臎Q定。 在我國，上級行政機(jī)關(guān)對下級政機(jī)關(guān)對行政規(guī)則之控制途徑主要包括行政復(fù)議和備案審查。三、司法審查 我國實行的是人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”的國家 組織形式， 沒有進(jìn)行違憲審查的權(quán)力。 但是，我國現(xiàn)行法律框架為 對行政規(guī)則進(jìn)行司法規(guī)制“默示”了一定的制度空間。具體有三：（1）根據(jù)憲法第126條之規(guī)定，人民的依據(jù)是法律，人民可以依據(jù)其對法律的理解和對事實的認(rèn)定做出；在此過程中，行政規(guī)則對審判權(quán)之行使不具有約束和限制的效力；（2）根據(jù)行政法第53條之規(guī)定，人民行政，參照部、委根據(jù)法律和的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章；其中“參照”二字，默示了人民之于行政規(guī)則之選擇權(quán)；（3）根據(jù)行政法司法解釋第62條第2款之規(guī)定，人民行政，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件；這里的“合法有效”默示了人民對行政規(guī)則的判斷權(quán)。 當(dāng)然，現(xiàn)行法律“默示”之行政規(guī)則司法審查之空間畢竟是有限的。具體有三： （1）程序的有限性依據(jù)的行政規(guī)