論PPP模式在國內(nèi)公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展

1、 論PPP模式在國內(nèi)公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展近年來，PPP模式在國內(nèi)風頭越發(fā)火熱，中央力推，地方熱捧，各路資本紛紛摩拳擦掌。作為依靠公私合作來開發(fā)和管理項目的一種模式，PPP在國內(nèi)的形式被普遍看好。那么有人要問，什么是PPP模式？PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社

2、會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是投資額大、建設(shè)及投資回收期長的大型項目，由項目參與的各方共同承擔責任和融資風險。運用PPP模式雙方共出本金，一方面可以解決政府資金不足問題，一方面因政府參與，企業(yè)或私人可以最大限度地規(guī)避政策風險，達到雙方利益最大化的目的。在PPP投融資模式中，企業(yè)或個人從項目立項階段就參與策劃，可以把行業(yè)先進的管理經(jīng)驗引進來，降低投資，同時在與政府反復(fù)談判過程中，把今后可能遇到的風險提出來，雙方合理承擔責任。政府通過給予項目公司特許經(jīng)營權(quán)（高

3、速公路一般為25年），來換取高速公路的建設(shè)，從而促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。 眾所周知，我國國內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)還不夠完善，在城市高速公路、機場、城市軌道交通、交通樞紐等交通設(shè)施方面；在重大水源工程、輸配水工程等水利設(shè)施方面；城鎮(zhèn)供水、供熱、道路、綜合管廊、污水處理、垃圾收集及處理等市政設(shè)施方面；衛(wèi)生、養(yǎng)老、體育、文化、旅游等公共服務(wù)方面；生態(tài)環(huán)境與環(huán)境保護方面等等。存在著大量的社會需求，然而僅僅靠國家進行投資建設(shè)，難免有些相形見絀，所以通過國家與私人組織之間的合作建設(shè)，政府負責政策制定與規(guī)劃，而將政策執(zhí)行落實于民間社區(qū)或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)

4、的進程當中，以強化公民意識與社會認同感，同時提高了資源使用效能和建設(shè)、運營效率。因此，在現(xiàn)代化社會的發(fā)展進程中，PPP的研究具有現(xiàn)實積極的意義。以往，我國的大部分基礎(chǔ)性建設(shè)項目，其建設(shè)都是由國家和地方政府主導(dǎo)。因此到“十一五”末期，其資金來源仍主要靠國家財政補貼和地方政府籌資。以高速公路為例，高速公路是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，但高速公路項目建設(shè)周期長、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)含量高、資金需求量大，在當前經(jīng)濟形勢下，地方政府財政預(yù)算有限，而且又處于償債的高峰期。隨著資金需求量的不斷加大，其建設(shè)成本大幅提高，從上世紀90年代的1200萬元/公里增加到現(xiàn)在的7000萬元/公里，顯然國家和地方政府

5、財政預(yù)算，已經(jīng)無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金要求。因此，政府需要有效利用社會資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，使社會資金成為國家發(fā)展的助力。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，國家一直提倡“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。在這種政策下，我們國家成為了在公路建設(shè)領(lǐng)域融資活動最豐富、實踐最多的國家之一。國內(nèi)銀行貸款、股票、建設(shè)債券、產(chǎn)業(yè)基金、與外商合資合作、外商獨資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、項目融資等融資方式在收費公路中都有實踐，這在發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家中是少見的。相應(yīng)的出現(xiàn)了B T、B O T、E P C或者幾種方式組合的模式，所有這些模式的嘗試，都是以政府全責承擔風險為前提的，有的地方也出現(xiàn)過政府“賴賬”的現(xiàn)象

6、。總的來說，合作之初企業(yè)把風險轉(zhuǎn)嫁給了政府，沒有完全的市場化，這也是我國特有的現(xiàn)象。目前，在高速公路投融資領(lǐng)域有很多亟待解決的問題。（1）體制不完善目前我國還沒有建立起高效的金融市場體系，政策環(huán)境和投融資體制不完善，相關(guān)法律、法規(guī)不健全?！罢呔褪琴Y金”是對政策效應(yīng)的形象比喻。現(xiàn)行的中華人民共和國公路法、關(guān)于公路股份有限公司國有股權(quán)管理有關(guān)規(guī)定的通知及收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法等缺乏系統(tǒng)的公路法規(guī)，對于民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合法保護，更是寥寥無幾。（2）投融資渠道單一長期以來，中央政府和地方政府在高速公路建設(shè)過程中，一直充當著管理主體和投資主體的雙重角色。這一壟斷的供給模式造成了建設(shè)資金的嚴

7、重短缺，也使地方政府財政不堪重負。近年來，這種單一投資體制逐漸改變，開始以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌集資金，但受到市場金融體制不暢影響，市場化的運營方式仍然難以推廣。（3）投融資風險加大當前，企業(yè)負債水平不能高于80%，國資委在企業(yè)投融資額度方面也有嚴格的限定，因此很多企業(yè)都采用項目融資的方式進行融資。項目融資也稱非公司負債型融資，是資產(chǎn)負債表之外的融資，要通過對投資結(jié)構(gòu)和融資機構(gòu)的設(shè)計來實現(xiàn)。項目融資的成本要比傳統(tǒng)融資的成本高很多，主要體現(xiàn)在項目的前期費用，包括融資顧問費、成本費、承諾費及法律費用等，占貸款總額的0.5%至2.0%，利息成本比同條件公司貸款高出

8、0.3%至1.5%。同時，由于金融投融資的法律體系還處于完善期，法律和政策的穩(wěn)定性相對較差，有時甚至出現(xiàn)矛盾的情況，導(dǎo)致經(jīng)營管理過程經(jīng)常遭遇政策和法律障礙。當前，我國應(yīng)積極完善高速公路投融資管理制度，鼓勵企業(yè)或個人投資，拓寬融資渠道是解決高速公路建設(shè)資金不足的有效舉措。在市場的需求下引入PPP模式，把該模式與我國高速公路建設(shè)實踐相結(jié)合，將起到不可估量的作用。 PPP模式使政府部門和民營企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢,即把政府部門的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。 PPP模式的優(yōu)點如下：（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共

9、同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資

10、產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用。（6）風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成

11、功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學校等。 然而如何進行PPP項目的推廣與發(fā)展，需要下面幾點要求：（1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任-為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)-卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，

12、理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險等。（2）健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。（3）專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方

13、面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。 根據(jù)今年5月國家發(fā)改委發(fā)布的公告，民資可通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式參與投資或運營公共事業(yè)，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等領(lǐng)域。進入6月第一天，國家發(fā)改委一紙基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法再次為社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)鋪平道路。其中規(guī)定，任何單位或者個人不得干涉特許經(jīng)營者合法的經(jīng)營活動，特許經(jīng)營者有獲得補償權(quán)和優(yōu)先續(xù)約權(quán)；鼓勵金融機構(gòu)與參與競爭的法人或者其他組織共同制定投融資方案，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。 由此可見，在國家政策方面已經(jīng)達到了發(fā)展PPP模式的基本要求，但是我認為在國內(nèi)還是缺少健全的法律法規(guī)制度來明確規(guī)定雙方的權(quán)利與職責，這也使得許多PPP項目進行的不盡人意。我認為，要搞好PPP項目，不僅僅要有政策支持和法律保證，政府部門與民營企業(yè)或個人之間的風險應(yīng)提前做好責任分配和風險轉(zhuǎn)移。就經(jīng)營者而言，做好項目的可行性研究，正