發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的調(diào)研報(bào)告

1、精品文檔 發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的調(diào)研報(bào)告 發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用的調(diào)研報(bào)告 全面依法治國(guó)，作為“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略布局的重要一環(huán)，以治國(guó)重器的嶄新面貌開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路新征程。新時(shí)期、新形勢(shì)、新任務(wù)要求地方人大常委會(huì)敢于擔(dān)當(dāng)重大責(zé)任，充分發(fā)揮在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要作用。特別是黨的十八屆四中全會(huì)中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定明確提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！卑l(fā)揮在立法中主導(dǎo)作用，已成為地方人大在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，市人大常委會(huì)研究室組成課題調(diào)研組，就發(fā)揮地方人

2、大立法主導(dǎo)作用開(kāi)展調(diào)查研究，從實(shí)務(wù)出發(fā)，客觀分析當(dāng)前發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用存在的問(wèn)題，厘清當(dāng)前存在的幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)出進(jìn)一步發(fā)揮地方人大在立法中主導(dǎo)作用的著力點(diǎn)和努力方向。 一、當(dāng)前阻礙地方人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的三個(gè)突出問(wèn)題 無(wú)論是國(guó)際通行的政治權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，還是我們國(guó)家的憲法以及地方組織法、立法法等法律有關(guān)規(guī)定，立法職權(quán)都?xì)w屬于民意機(jī)關(guān)（在我國(guó)是人大及其常委會(huì)，在國(guó)外稱為議會(huì)）。因此，人大常委會(huì)在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用本應(yīng)該是無(wú)可厚非、沒(méi)有爭(zhēng)議的一項(xiàng)法定職權(quán)。但是在實(shí)踐中，這種主導(dǎo)作用在地方人大卻顯得發(fā)揮的不夠突出和理想，所以黨的十八屆四中全會(huì)才特別強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作

3、用。當(dāng)前地方人大在發(fā)揮立法主導(dǎo)作用主要存在以下突出問(wèn)題： 1、在法規(guī)立項(xiàng)過(guò)程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。一般情況下，年度立法計(jì)劃的“出爐”，首先是由法制委（或稱法工委）向“一府兩院”、人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、常委會(huì)委員和人大代表、政協(xié)委員以及社會(huì)各界公開(kāi)征求下一年度的立法項(xiàng)目建議，經(jīng)整理匯總、內(nèi)部協(xié)商后提交主任會(huì)議審議通過(guò)，最后以人大黨組名義報(bào)地方黨委常委會(huì)研究同意。從表面上看，年度立法計(jì)劃已經(jīng)做到由人大為主負(fù)責(zé)，能夠征求各方面的意見(jiàn)建議。但在具體操作上，人大常委會(huì)還是存在主動(dòng)性、民主性和科學(xué)性不足：一是向社會(huì)公眾征求立法項(xiàng)目意見(jiàn)，往往是在當(dāng)?shù)攸h報(bào)、人大官網(wǎng)等上發(fā)一則征求立法項(xiàng)目意見(jiàn)公告，受制于報(bào)紙、網(wǎng)站的受

4、眾面、影響力，能看到的市民有限，關(guān)心此項(xiàng)工作的市民則更少，能夠提出高質(zhì)量的立法項(xiàng)目建議則少之又少，結(jié)果導(dǎo)致征求公眾意見(jiàn)流于形式。二是向人大代表、政協(xié)委員征求意見(jiàn)建議，由于代表和委員屬于“單兵作戰(zhàn)”，同時(shí)能力參差不齊，很難能收集到好點(diǎn)子和金點(diǎn)子。三是向“一府兩院”征求立法項(xiàng)目建議，由于涉及到自身部門利益如擴(kuò)權(quán)、卸責(zé)等，單個(gè)政府部門會(huì)有積極性，而對(duì)關(guān)系全局、涉及多個(gè)部門的事項(xiàng)，政府部門積極性就不是很高，這就容易造成部門利益色彩較重的法規(guī)可能被納入年度立法計(jì)劃。四是人大常委會(huì)對(duì)收集到的立法項(xiàng)目建議，沒(méi)有進(jìn)行深入的調(diào)研論證，只是溝通協(xié)商后的簡(jiǎn)單“拼盤”，使得一些立法可行性、必要性缺少科學(xué)的論證。形成年

5、度立法計(jì)劃的初步意見(jiàn)后，也沒(méi)有向代表、委員和公眾進(jìn)行二次征求意見(jiàn)，造成民主性也有所缺失。 2、在法規(guī)起草過(guò)程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。法規(guī)起草是整個(gè)立法過(guò)程中的基礎(chǔ)性工作，涉及到法規(guī)的質(zhì)量好壞以及后續(xù)程序的順利進(jìn)行。從目前各地的情況看，法規(guī)起草一般存在三個(gè)主體：政府部門、人大以及委托第三方起草。但是，這三個(gè)法規(guī)起草主體以及發(fā)揮人大主導(dǎo)作用方面都存在以下問(wèn)題：一是如果是政府部門為主起草，有利條件是政府部門處于行政管理的第一線，知識(shí)性、專業(yè)性強(qiáng)，最清楚法規(guī)應(yīng)該制定什么，但難免為自己爭(zhēng)利、攬權(quán)、卸責(zé)，甚至為個(gè)別特殊利益群體立法。同時(shí)，雖然人大派員會(huì)提前介入政府部門起草工作，但由于沒(méi)有法律法規(guī)明確規(guī)定，提

6、前介入不夠主動(dòng)、及時(shí)，隨意性較大。二是如果是由人大為主自己起草，存在情況了解并不比政府熟悉，專業(yè)性、知識(shí)性不見(jiàn)得比政府強(qiáng)，如果沒(méi)有政府部門的支持和配合，即使法規(guī)獲得通過(guò)，以后的法規(guī)執(zhí)行效果也必將大打折扣。另外，人大常委會(huì)自己起草、自己審議通過(guò)，再加上如果統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不大，就難免給人以“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的感覺(jué)。三是如果是委托第三方起草，第三方一般是指科研院所、高等院校，優(yōu)點(diǎn)是第三方立場(chǎng)相對(duì)中立、理論性較強(qiáng)，但缺點(diǎn)也相對(duì)明顯，脫離實(shí)際情況、實(shí)踐操作性不強(qiáng)，起草的稿子很難得到其他各方的認(rèn)同，人大在修改稿子、協(xié)調(diào)各方利益等方面無(wú)疑會(huì)牽扯相當(dāng)大的精力。 3、在法規(guī)審議過(guò)程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。法規(guī)

7、的審議一般情況下實(shí)行三審，都是在人大常委會(huì)的主持下進(jìn)行。但在審議環(huán)節(jié)上人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用容易在以下環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題：一是負(fù)責(zé)一審的專工委與負(fù)責(zé)二審統(tǒng)一審議的法制委（法工委）容易存在銜接上的脫節(jié)，雖然法制委（法工委）已經(jīng)提前派員介入法規(guī)的起草工作，但專工委主要更側(cè)重于法規(guī)的必要性、可行性、更趨向于實(shí)務(wù)操作的規(guī)定，而法制委（法工委）更加注重法源、法理以及法言法語(yǔ)等，二者的理念、思路不盡相同，容易引發(fā)沖突和不必要的內(nèi)耗。二是在審議過(guò)程中，常委會(huì)組成人員之間，組成人員與政府部門之間，組成人員與法制委（法工委）之間意見(jiàn)對(duì)立或者分歧較大，如何取舍？誰(shuí)來(lái)取舍？各地都沒(méi)有形成一個(gè)比較系統(tǒng)完善的制度性安排。三是審

8、議時(shí)對(duì)重大條款的修改還缺少征求民意的過(guò)程。在一審之前，人大會(huì)在黨報(bào)、人大網(wǎng)站上公開(kāi)征求市民意見(jiàn)，但在此后的審議過(guò)程中就重大條款修改并沒(méi)有向社會(huì)公眾繼續(xù)征求意見(jiàn)，在廣泛性、民主性上存在瑕疵。此外，法規(guī)向社會(huì)征求意見(jiàn)，一般都是“洋洋灑灑”全文刊登，在當(dāng)今“快餐”閱讀的時(shí)代，關(guān)鍵的那幾條又沒(méi)有作必要的解讀，沒(méi)有多少人能夠認(rèn)真閱讀和研究，征求意見(jiàn)的效果差強(qiáng)人意。 二、需要厘清的四種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí) 當(dāng)“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”寫入黨的十八屆四中全會(huì)文件后，學(xué)者和業(yè)界對(duì)此無(wú)不感到精神振奮，從不同角度提出加強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用的觀點(diǎn)或論斷，但從實(shí)務(wù)出發(fā)，實(shí)際上部分學(xué)者和業(yè)界所提出的觀點(diǎn)或論斷已經(jīng)偏離或誤解了黨的

9、十八屆四中全會(huì)提出發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的本意，在此列舉在學(xué)者和業(yè)界中常見(jiàn)的四種重大誤區(qū)。 1、人大主導(dǎo)立法就是人大領(lǐng)導(dǎo)立法?！爸鲗?dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)”雖然只有一字之差，但意思卻是明顯差別。從文字上看，按照1998年商務(wù)印書館出版的現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（修訂本），“主導(dǎo)”是指主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展，“領(lǐng)導(dǎo)”是指帶領(lǐng)并引導(dǎo)朝一定方向前進(jìn)?！邦I(lǐng)導(dǎo)”側(cè)重于“帶領(lǐng)”，而“主導(dǎo)”側(cè)重于“為主”。顯然，領(lǐng)導(dǎo)力度比主導(dǎo)大，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)具有唯一性，而主導(dǎo)則還需要其他方面的共同參與。從我國(guó)的國(guó)情上看，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，包括立法在內(nèi)的社會(huì)主義各項(xiàng)工作都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，人大主導(dǎo)

10、立法也必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，因此人大領(lǐng)導(dǎo)立法這種提法顯然不妥。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，一方面人大主導(dǎo)立法過(guò)程中，遇到重大立法決策事項(xiàng)，如年度立法計(jì)劃或意見(jiàn)不一致的重大問(wèn)題等，應(yīng)積極主動(dòng)并及時(shí)地通過(guò)常委會(huì)黨組向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，請(qǐng)黨委定奪；另一方面要求人大主導(dǎo)立法過(guò)程中必須堅(jiān)守法治底線，按照立法工作規(guī)律辦事，科學(xué)理解方針政策、決策命令與法規(guī)規(guī)范的區(qū)別聯(lián)系，立務(wù)實(shí)管用之法，避免立宣誓性、倡導(dǎo)性、無(wú)實(shí)際內(nèi)容之法。 2、人大主導(dǎo)就是人大包辦立法工作。從立法工作的參與主體上看，立法的參與主體并不是人大一家“自彈自唱”，既不現(xiàn)實(shí)，人大也沒(méi)這個(gè)能力和本事，事實(shí)上立法的參與主體包括了黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)、專家學(xué)

11、者以及社會(huì)公眾等等，它們都在立法過(guò)程中承擔(dān)著不同的角色，都發(fā)揮著作用。從立法的程序上看，顯然人大也不可能包辦立法的全過(guò)程，如前面所述的立項(xiàng)及意見(jiàn)不一致的重大問(wèn)題需經(jīng)黨委同意，法規(guī)起草論證階段人大也難以全部包辦，還需要專家學(xué)者與社會(huì)公眾的參與并貫穿于立法的全過(guò)程等等。所以，人大包辦立法工作這種提法顯然違背了立法工作的客觀規(guī)律。 3、人大主導(dǎo)就是人大起草法規(guī)草案。有的學(xué)者認(rèn)為人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵就是由人大自主起草法規(guī)草案，這樣才能避免政府部門通過(guò)立法來(lái)擴(kuò)權(quán)、確權(quán)、固權(quán)，謀取部門利益。這種觀點(diǎn)明顯過(guò)于狹隘和脫離實(shí)際。首先，人大在立法中的主導(dǎo)作用不僅僅局限于立法的起草階段，而是貫穿于立法的立項(xiàng)、起草、審

12、議以及征求民意等全過(guò)程，項(xiàng)目起草只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)而已。其次，就是在法規(guī)起草階段，也不僅僅只有人大自己起草才算是主導(dǎo)，在政府部門或委托第三方起草法規(guī)草案時(shí)，人大可以通過(guò)提前介入開(kāi)展指導(dǎo)立法方向、把握立法原則等工作，也能起到主導(dǎo)的作用。最后，人大是法規(guī)草案的審議和最終決定機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮人大作為民意機(jī)關(guān)的作用，集中各方意見(jiàn)建議、協(xié)調(diào)各方利益訴求才是人大主導(dǎo)立法真正使命，而不是誰(shuí)起草就是誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)立法。 4、政府起草就是存在部門利益傾向。政府部門向人大提出立法議案是憲法和法律明確規(guī)定的一項(xiàng)職權(quán)，因此政府起草法規(guī)草案本身就是應(yīng)有之義、無(wú)可厚非。只不過(guò)現(xiàn)在學(xué)界對(duì)政府起草的法規(guī)草案頗有微詞，認(rèn)為政府部門起草

13、法規(guī)草案就是“狼來(lái)了”，就等同于保護(hù)部門利益，存在借法固權(quán)、依法擴(kuò)權(quán)、憑法爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。其實(shí)，這種觀點(diǎn)明顯偏激和不妥：一是從政府部門的職能上看，政府部門對(duì)于所要規(guī)范的領(lǐng)域有著相對(duì)豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)存在的需要規(guī)范的事項(xiàng)較為熟悉，對(duì)存在的實(shí)際問(wèn)題也較為清楚，法規(guī)成效后最終還是靠政府部門來(lái)執(zhí)行，所以政府部門起草法規(guī)草案具有“得天獨(dú)厚”的優(yōu)勢(shì)，別的單位和個(gè)人都無(wú)法取代。二是法規(guī)草案的質(zhì)量上看，由于政府部門普遍存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法制處（科），政府辦還專設(shè)法制部門進(jìn)行二次把關(guān)，最后還要經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，實(shí)踐中政府部門起草法規(guī)草案質(zhì)量普遍較高。三是從人大的角度上看，當(dāng)前政府部門起草法規(guī)草案存在的主要問(wèn)題是民

14、意基礎(chǔ)不夠、管理手段粗放、權(quán)責(zé)不匹配等，對(duì)于這些問(wèn)題人大完全可以通過(guò)立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮來(lái)得到有效的規(guī)制，充分發(fā)揮政府部門在立法中的長(zhǎng)處，揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害。 三、發(fā)揮好地方人大主導(dǎo)立法作用的五點(diǎn)建議 從以上所述可以看出，人大常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，并不在于立法議案的起草主體，并不在于包辦全部立法工作，也并不在于領(lǐng)導(dǎo)立法工作，而是將人大主導(dǎo)的理念、思路、工作方法貫穿于立法項(xiàng)目的確定，以及立法議案的審議、修改和表決等環(huán)節(jié)中，其最基礎(chǔ)、最重要的工作方法就是組織協(xié)調(diào)好立法工作。抓住組織協(xié)調(diào)這個(gè)關(guān)鍵，夯實(shí)立法的民意基礎(chǔ)，敢于在爭(zhēng)議焦點(diǎn)、矛盾突出的“頭上砍一刀”，這些都是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用敢于作為、善于

15、作為之所在，立法各種疑難問(wèn)題自然迎刃而解。按照黨的十八屆四中全會(huì)要求，人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用應(yīng)在以下6個(gè)方面發(fā)力： 1、完善法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制。針對(duì)法規(guī)立項(xiàng)過(guò)程中存在的民意不足、論證不夠、執(zhí)行不力等問(wèn)題，人大應(yīng)發(fā)揮法規(guī)立項(xiàng)中主導(dǎo)作用：一是建立立法建議公開(kāi)征集制度。必須拓寬立法建議的征集渠道，搭建包含報(bào)紙、電視、網(wǎng)站、手機(jī)app、微信、微博等全媒體的立法建議征集平臺(tái)，召開(kāi)包括基層群眾、各級(jí)代表參與的各種層次立法項(xiàng)目建議征求會(huì)，向社會(huì)公眾廣泛地征求立法項(xiàng)目建議，使每年的立法項(xiàng)目都建立在民意基礎(chǔ)之上。征求建議的形式要豐富多樣化，讓人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)，吸引和引導(dǎo)更多的公眾積極參與立法項(xiàng)目建議征集。同時(shí)，有必要通

16、過(guò)新聞發(fā)布會(huì)或網(wǎng)站回復(fù)等多種途徑向公眾反饋建議的采納情況。二是建立立法建議調(diào)研論證制度。常委會(huì)應(yīng)成立專門的調(diào)研組，深入到政府部門、管理相對(duì)人、人大代表以及基層人大、基層群眾開(kāi)展立項(xiàng)項(xiàng)目調(diào)研，召開(kāi)有關(guān)座談會(huì)、論證會(huì)等，對(duì)立法建議進(jìn)行科學(xué)分析、充分論證，尤其是要對(duì)立法的必要性、可行性以及實(shí)施后的社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估，從源頭上保證立法質(zhì)量?？梢匝?qǐng)第三方介入和參與立法建議論證的相關(guān)活動(dòng)論證情況，有必要時(shí)也可以委托第三方（科研院所、高等院校或?qū)＜覍W(xué)者等）開(kāi)展立法建議論證。三是建立立法計(jì)劃和規(guī)劃落實(shí)制度。制定并通過(guò)的五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，做到前瞻性系統(tǒng)性科學(xué)性相結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)

17、展與環(huán)境資源保護(hù)、民生改善相兼顧，理想與現(xiàn)實(shí)、創(chuàng)新與可行相統(tǒng)一，立良善之法、立管用之法，明確項(xiàng)目的責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和完成時(shí)限。人大常委會(huì)須加強(qiáng)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，及時(shí)掌握進(jìn)展情況，督促和推動(dòng)規(guī)劃和計(jì)劃的落實(shí)。 2、完善法規(guī)起草機(jī)制。針對(duì)法規(guī)起草過(guò)程中存在的政府部門起草容易部門利益傾向、人大提前介入隨意性大等問(wèn)題，人大要發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，應(yīng)在以下兩個(gè)方面加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)：一是建立提前介入政府起草法規(guī)制度。人大常委會(huì)的相關(guān)專委會(huì)和法制委提前介入政府部門起草工作要制度化、規(guī)范化，明確提前介入人大方面以相關(guān)專委會(huì)為主，法制委為輔，確定提前介入的工作職責(zé)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、介入范圍等等

18、。相關(guān)專委會(huì)和法制委提前介入時(shí)，要把握方向、加強(qiáng)引導(dǎo)，避免“喧賓奪主”，主要任務(wù)是充分了解政府部門起草情況，掌握法規(guī)起草的難點(diǎn)，提供立法技術(shù)幫助，對(duì)草案涉及的法制統(tǒng)一、設(shè)立行政審批以及人民群眾利益等重大問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，為今后法規(guī)的審議做好充分準(zhǔn)備。二是建立法規(guī)草案集中起草制度。為了有效避免政府部門起草造成部門利益法制化問(wèn)題，必須推行集中起草法規(guī)草案制度。如果是政府起草法規(guī)草案的，應(yīng)由政府的法制部門負(fù)責(zé)集中起草；如果涉及多個(gè)政府部門，或政府部門不愿意承擔(dān)的，人大常委會(huì)的相關(guān)專委會(huì)也可以負(fù)責(zé)集中起草。法規(guī)草案集中起草，其任務(wù)就是統(tǒng)籌整合立法資源，多種形式地組織相關(guān)政府部門、行政管理相對(duì)人、人大以及基

19、層代表、人民群眾等各方共同參與立法起草工作，尤其是充分聽(tīng)取和吸取利益相關(guān)方的意見(jiàn)建議，從而避免具體行政部門的利益法制化傾向。 3、完善法規(guī)審議機(jī)制。審議法規(guī)是人大行使立法權(quán)的重要環(huán)節(jié)，也是人大是否發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。針對(duì)當(dāng)前審議過(guò)程中存在的審次不合理、討論不充分等問(wèn)題，人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)審議環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)：一是科學(xué)安排審次。加強(qiáng)法制委和各專委會(huì)之間內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)配合，避免“內(nèi)耗”。進(jìn)一步明確法規(guī)一審、二審、三審的審議標(biāo)準(zhǔn)。在各審次之間，就爭(zhēng)議的焦點(diǎn)要組織精干力量繼續(xù)開(kāi)展深入調(diào)研，與行政部門、管理相對(duì)人以及常委會(huì)組成人員進(jìn)行反復(fù)協(xié)商、充分論證。對(duì)情況復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的法規(guī)草案要適當(dāng)增加審次。

20、二是創(chuàng)新審議方式。采取分組審議和聯(lián)組審議相結(jié)合，對(duì)于分組審議中有分歧的重大問(wèn)題需聯(lián)組進(jìn)行集中審議。法規(guī)草提交常委會(huì)全體會(huì)議表決前，主任會(huì)議根據(jù)專委會(huì)或者組成人員對(duì)法規(guī)草案審議的情況，可以決定對(duì)個(gè)別重要條款進(jìn)行單獨(dú)表決，確保每位組成人員的意志都得到充分表達(dá)。三是建立溝通反饋制度。在審議中，對(duì)組成人員、專委會(huì)的審議意見(jiàn)以及政府、管理相對(duì)人等其他方面的意見(jiàn)建議，必須建立溝通反饋制度，進(jìn)行逐項(xiàng)研究、充分采納，對(duì)于沒(méi)有采納的審議或意見(jiàn)建議，必須在有關(guān)報(bào)告中作出說(shuō)明，同時(shí)書面反饋相關(guān)單位或個(gè)人。 4、完善民主立法機(jī)制。立法必須恪守以民為本、立法為民的理念，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民

21、擁護(hù)。這就要求人大常委會(huì)要將民意貫穿于立法的全過(guò)程。一是建立立法協(xié)商制度。充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，把立法協(xié)商納入立法決策程序，完善立法協(xié)商工作規(guī)程，規(guī)范立法協(xié)商的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，拓寬立法協(xié)商的范圍和渠道。對(duì)于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題以及人民群眾切身利益的立法，必須納入立法協(xié)商的范圍。在制定五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃以及法規(guī)一審前，人大常委會(huì)需采取書面或召開(kāi)座談會(huì)等形式征求政協(xié)等方面意見(jiàn)。二是完善代表征求意見(jiàn)制度。通過(guò)建立向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，多方面的征求基層人大和基層代表、群眾的意見(jiàn)建議，提高立法精細(xì)化水平。健全法規(guī)起草征求代表意見(jiàn)制度，特別是形式上要多樣，對(duì)于爭(zhēng)議較大的條例可以做明確標(biāo)示，引導(dǎo)代表關(guān)注和表達(dá)法規(guī)中的焦點(diǎn)問(wèn)題，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法規(guī)作用。三是健全公眾有序參與立法制度。建立征求公眾意見(jiàn)及其溝通機(jī)制，綜