論民辦幼兒園安全事故中的制度因素（參考Word）

1、論民辦幼兒園安全事故中的制度因素作者：曲正偉2006-9-25 8:39:10 瀏覽次數(shù)：19來源：學(xué)前教育研究2006.09 摘要我國民辦幼兒園發(fā)生安全事故存在著制度缺失的原因，需要通過制度改進(jìn)，強(qiáng)化政府在民辦幼兒園中的責(zé)任，突出均衡的幼兒教育發(fā)展觀，構(gòu)建績效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的公共財(cái)政制度，加強(qiáng)有限政府的宏觀管理職能。關(guān)鍵詞民辦；幼兒園；安全事故；制度近一段時(shí)期以來，各地幼兒園頻繁發(fā)生安全事故，多名兒童和教師傷亡，造成很大的社會(huì)反響。對(duì)此，教育行政主管部門也“頻繁”地下發(fā)緊急通知，要求幼兒園牢固樹立“珍愛生命，安全第一”的觀念，切實(shí)把學(xué)校各項(xiàng)安全保衛(wèi)工作和管理工作做到實(shí)處，嚴(yán)防此類事再次發(fā)生。相關(guān)

2、學(xué)者對(duì)于頻發(fā)的事故原因作了詳細(xì)的分析，但是對(duì)為什么教育行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的“緊急通知”沒有降低事故發(fā)生的頻度，卻沒有提及。對(duì)于一個(gè)具體的事故而言，我們可以說是意外事件或者是過失行為，但是當(dāng)事故出現(xiàn)集群發(fā)生的時(shí)候，我們就不得不反思一下我們的教育制度和教育結(jié)構(gòu)是不是出現(xiàn)了問題。正如有學(xué)者提出的那樣，目前學(xué)校安全問題更多地來源于“結(jié)構(gòu)性教育問題”，而非“過失性問題”，當(dāng)我們將結(jié)構(gòu)性問題認(rèn)定為過失性問題，將導(dǎo)致教育政策的問題建構(gòu)錯(cuò)誤，也必將用一種消極性教育政策取代積極性教育政策的出臺(tái)。因此，對(duì)于幼兒園安全事故的研究應(yīng)轉(zhuǎn)換視角。本文選擇民辦幼兒園為個(gè)案，從事故背后的教育制度對(duì)此問題作分析。以探求民辦幼兒園安全

3、事故頻發(fā)的深層原因。一、我國民辦幼兒園安全事故中的制度缺失我國幼兒園管理?xiàng)l例規(guī)定，“幼兒園應(yīng)當(dāng)保障幼兒身體健康，應(yīng)當(dāng)建立安全防護(hù)制度，幼兒同的園舍和設(shè)施有可能發(fā)生危險(xiǎn)時(shí)。舉辦幼兒園的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取措施，排除險(xiǎn)情，防止事故發(fā)生”；幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)也指出，“幼兒園必須把幼兒的生命和促進(jìn)幼兒的健康放在工作首位”；1989年聯(lián)合國大會(huì)通過的兒童權(quán)利公約要求，各締約國應(yīng)確保負(fù)責(zé)照料或保護(hù)兒童的機(jī)構(gòu)、服務(wù)部門及設(shè)施符合主管當(dāng)局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；1959年的兒童權(quán)利宣言也指出，“兒童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保護(hù)和照顧，包括法律上的適當(dāng)保護(hù)”?？梢?，民辦幼兒園做好幼兒生理和心理衛(wèi)

4、生保健工作，加強(qiáng)對(duì)幼兒的安全保護(hù)，是其保育工作的一個(gè)重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)法律義務(wù)。但正是這樣一項(xiàng)法律義務(wù)，在制度層面存在著缺失的狀況，使其很難完成保障幼兒身心安全的責(zé)任。(一)認(rèn)識(shí)上的滯后建國以后，由于“我國幼兒教育與中國社會(huì)基層組織和各種單位的制度性聯(lián)結(jié)”，使幼兒園作為職工的勞保和福利，由單位、街道分散投資，其中國家的責(zé)任，尤其是投資責(zé)任被極大地縮小。所以，目前社會(huì)上將幼兒園更加看成是個(gè)人的事情、家庭的事情，很少從國家、社會(huì)、公民都有承擔(dān)幼兒教育之責(zé)任這樣的高度去看待民辦幼兒園的發(fā)展。這種認(rèn)識(shí)上的滯后，不僅存在于一些家長的頭腦中，也存在于國家以及國際組織的政策文件中，比如1959年首次規(guī)定兒童

5、教育權(quán)的國際文件兒童權(quán)利宣言，確認(rèn)了初等教育、中等教育和高等教育，但是卻忽略了學(xué)前教育的地位和價(jià)值。聯(lián)合國教科文組織曾試圖通過修訂的方式增加學(xué)前教育這一項(xiàng)，但是由于學(xué)前教育將增加國家的財(cái)政支出，遭到一些國家的否決。所以，學(xué)前教育的價(jià)值僅在聯(lián)合國教科文組織的建議中作為不具有約束力的參考意見提出來。另外，由于幼兒教育階段和基礎(chǔ)教育其他兩個(gè)階段相比，“既缺乏義務(wù)教育的強(qiáng)制性和政府責(zé)任屬性，也缺乏高中教育選拔功能帶來的強(qiáng)烈的民眾需求特性”，因此，幼兒教育事業(yè)更具有地方性和群眾性特點(diǎn)，故學(xué)前教育機(jī)構(gòu)可以由地方人民政府舉辦，也可以由企業(yè)單位、集體組織或者個(gè)人舉辦。2002年民辦教育促進(jìn)法頒布之后，各地民辦

6、教育l有了發(fā)展的制度保障。截止到2003年，全國各級(jí)各類民辦學(xué)校(教育機(jī)構(gòu))共7萬余所，其中民辦幼兒園555萬所。民辦幼兒園的數(shù)量激增，并沒有帶來價(jià)值上的重新定位和管理力量上的加強(qiáng)，民辦幼兒園的發(fā)展仍然處于“無組織”發(fā)展?fàn)顟B(tài)。雖然有關(guān)部門制定了一系列相關(guān)的法規(guī)和文件，對(duì)幼兒園建筑設(shè)計(jì)、設(shè)備設(shè)施、人員資格、安全、衛(wèi)生保健等方面做了明確具體的規(guī)定，但這些規(guī)定很少能夠在幼兒園層面發(fā)揮作用并成為設(shè)立幼兒園的剛性要求。(二)操作上的不公在我國民辦教育改革與發(fā)展過程中，相關(guān)制度的缺失是導(dǎo)致民辦幼兒園處于不利競爭地位的主要原因。由于歷史和體制上的原因，公立幼兒園受到政府的特殊資助和保護(hù)，這是因?yàn)楣⒔逃谀?/p>

7、種程度上代表了這個(gè)國家的利益與價(jià)值訴求。民辦幼兒園的出現(xiàn)雖然打破了辦學(xué)類型上的單一局面，但由于政府掌握著制度資源，使得政府對(duì)公立幼兒園的發(fā)展帶有制度上的傾向性，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教師配備與設(shè)備添置等方面都有著穩(wěn)定的來源，而民辦教育卻在資源配置方面受到了不公平的待遇，使其在競爭中缺乏制度性保護(hù)，常常陷入困境。民辦幼兒園即使獲得了同樣的地位，但有的公辦學(xué)校掌握著“公權(quán)力”，有的已經(jīng)具備了“自組織”發(fā)展的能力，有的通過“國退民進(jìn)”等非法手段假借“體制轉(zhuǎn)型”實(shí)現(xiàn)了自己的原始積累，而且一些冠以“公辦民助”、“民辦公助”等名頭的“假民辦”幼兒園憑借行政的支持，真正的民辦幼兒園的發(fā)展空間大為縮小。因此，在“夾縫”

8、中生存的民辦幼兒園就只能在程序上“偷工減料”，在規(guī)劃和設(shè)計(jì)時(shí)不按程序由有關(guān)部門審批，建成的幼兒園也就不符合國家有關(guān)規(guī)定；有的幼兒園為追求經(jīng)濟(jì)利益，違規(guī)擴(kuò)大辦園規(guī)模，增加幼兒園的班級(jí)數(shù)量和招生數(shù)量，這些勢必會(huì)增加幼兒園發(fā)生安全事故的隱患。(三)經(jīng)費(fèi)上的匱乏民辦幼兒園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要有物力及財(cái)力的保證。教育法規(guī)定，設(shè)立學(xué)校要符合以下條件：(1)必須有組織機(jī)構(gòu)和章程；(2)必須有合格的教師；(3)必須有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等；(4)必須有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。這其中，后三個(gè)條件都要有一定的資金保障才能實(shí)現(xiàn)。而民辦幼兒園與公辦幼兒園的一個(gè)重要區(qū)別就在于+民辦幼兒同不能得到國家的教

9、育經(jīng)費(fèi)撥款。因此。我國民辦幼兒園主要采用“三靠”的辦法獲取資金：靠滾動(dòng)式高收費(fèi)或收教育儲(chǔ)蓄金維持辦學(xué)；靠花錢請(qǐng)名人題校名、登玄虛招生廣告爭取生源；靠不切實(shí)際的承諾，如以校園設(shè)施優(yōu)良、師資力量雄厚來欺騙家長。幼兒園管理?xiàng)l例和關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見都規(guī)定：“舉辦幼兒園必須到教育部門登記洼冊(cè)，取得辦園許可證后，方可辦園。”而且在申請(qǐng)辦園許可證過程中，教育、衛(wèi)生、物價(jià)、財(cái)政、建設(shè)等部門要對(duì)幼兒園的辦園條件、設(shè)備設(shè)施、人員資格等進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保幼兒園具有保護(hù)幼兒身心安全和健康成長的基本條件。可見，建立在“三靠”基礎(chǔ)之上的民辦幼兒園，其實(shí)是徘徊在“合法”與“非法”辦園之間，而且也嚴(yán)重影響著辦園

10、的正常教育教學(xué)秩序和幼兒的安全保障。比如，個(gè)別民辦幼兒園為減低成本，低價(jià)購買過期食品，使用偽劣的設(shè)施設(shè)備，造成惡性的幼兒安全事故。(四)管理上的混亂在民辦幼兒園的管理上，存在著“缺位”與“越位”混亂。一方面，各級(jí)政府還沒有很好地做到從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，把民辦幼兒園納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總規(guī)劃。由于缺乏合理的規(guī)劃，使得有些地方民辦教育分布不合理；有些地方學(xué)校建設(shè)得豪華、龐大，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平極不協(xié)調(diào)；有些地方相同類型、相同模式的學(xué)校重復(fù)建設(shè)，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；有些地方出現(xiàn)民辦教育“過熱”現(xiàn)象，投資者不懂教育和市場規(guī)律，一哄而上。另一方面，政府插手民辦幼兒園的管理有干預(yù)過多的傾向，使其

11、不能按照市場規(guī)則來運(yùn)行，在政府介入重組教育資源的情況下，民辦教育很難得到公平對(duì)待，在爭奪有限教育資源時(shí)總處于劣勢地位。二、我國民辦幼兒園安全問題的制度改進(jìn)我國民辦幼兒園出現(xiàn)的安全事故，與我國民辦幼兒園所處的教育制度環(huán)境，或者推而廣之，與民辦教育在我國教育系統(tǒng)中的整體地位息息相關(guān)。由于存在著這些制度、政策方面的問題，使民辦幼兒園沒有得到應(yīng)有的公平待遇，缺乏生存和進(jìn)一步發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，這也就很難保障在園兒童的正常教育權(quán)利和生命權(quán)利。因此，解決民辦幼兒園的安全問題，在很大程度上取決于民辦幼兒園在多大程度上能夠維持生存，獲得發(fā)展的可能，這一切也都將取決于政府的制度安排。(一)強(qiáng)化政府在民辦幼兒園中的責(zé)

12、任教育法第十七條也規(guī)定：“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！笨梢姡鎸?duì)幼兒教育具有的“外部性”效應(yīng)，需要政府在個(gè)人、家庭和社會(huì)責(zé)任之外承擔(dān)其應(yīng)盡的責(zé)任。政府對(duì)幼兒教育的責(zé)任具體表現(xiàn)為在政策制定中體現(xiàn)公共性的訴求。首先，這種公共性應(yīng)是一種“價(jià)值中立”，即政府不是強(qiáng)勢幼兒園的利益代表，同時(shí)也不是弱勢幼兒園的代言人。政府的責(zé)任就是向社會(huì)輸出不偏不倚的仲裁規(guī)則，防止任何一方的權(quán)利受到不l正當(dāng)?shù)那趾ΑＭ虼?，政府作為公共制度的首要供給者要保證所有幼兒園的發(fā)展外環(huán)境都是優(yōu)越的，制度安排都是理性的，不存在政策取向上的偏頗，強(qiáng)勢幼兒園要進(jìn)一步發(fā)展，薄弱幼兒園也要具有發(fā)展的機(jī)會(huì)和能

13、力。另外，公共的教育政策應(yīng)發(fā)揮好利益調(diào)節(jié)中的杠桿作用，因?yàn)樽鳛橹辛⒌闹贫劝才牛捎诒∪跤變簣@在“談判能力”方面的缺乏，使其在實(shí)際的利益談判過程中常常處于不利地位，時(shí)常會(huì)作出更多的讓步。因此教育政策的公共性還突出表現(xiàn)為一種再分配的功能，通過再分配使各幼兒圃之間的差距控制到一定的范圍內(nèi)，以不使薄弱學(xué)校始終承擔(dān)改革影響的全部成本，甚至成為教育改革的利益被剝奪者。這種再分配功能發(fā)揮的本身也是重塑政府職能的過程。絕對(duì)的市場不可能解決我們社會(huì)生活中的所有問題，還會(huì)引起分配不公、貧富差距懸殊的問題。因此，如何在肯定市場機(jī)制的前提下，再造教育的治理結(jié)構(gòu)是擺在我們面前的重大課題。(二)突出均衡的幼兒教育發(fā)展觀幼

14、兒教育是公益性事業(yè)，政府的職能首先是維持公平，使每個(gè)公民都享有公平教育的機(jī)會(huì)，具體來說，堅(jiān)持“在地方政府舉辦幼兒園的同時(shí)，積極動(dòng)員和依靠社會(huì)力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育事業(yè)”的方針，保持地區(qū)內(nèi)的必要均衡是地方政府的責(zé)任。幼兒教育的發(fā)展在取向上應(yīng)當(dāng)樹立起面向所有幼兒園、面向所有適齡幼兒的觀念，在制定教育政策措施、配置公共教育資源時(shí)，不能只注重錦上添花，而忽視雪中送炭，甚至把建設(shè)所謂“窗口學(xué)?！弊鳛檎児こ?。因此，有必要制定“幼兒教育基準(zhǔn)”或者“幼兒園最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”，以規(guī)范在義務(wù)教育辦學(xué)條件上的非理性競爭，“一張圖紙建所有的幼兒園、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建所有的幼兒園”，解決民辦幼兒園與公辦幼兒園之間的“

15、生存性差距”。同時(shí)，在政府的政策導(dǎo)向上，不應(yīng)明示或暗示各個(gè)幼兒園在辦學(xué)條件上的盲目攀比，例如，不下文件建設(shè)“示范幼兒園”、“評(píng)優(yōu)幼兒園”，又如在幼兒園評(píng)價(jià)指標(biāo)中不以學(xué)校校舍建設(shè)為主要評(píng)價(jià)因素，等等。(三)構(gòu)建績效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的公共財(cái)政制度民辦幼兒園安全事故的發(fā)生很大部分來源于一種“巧婦難為無米之炊”，幼兒園的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，這時(shí)幼兒園往往會(huì)以硬件“縮水”為手段維持幼兒園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，該配備的安全設(shè)施沒有配備，而配備的相關(guān)設(shè)施也沒有達(dá)到相應(yīng)的規(guī)定要求。從以上的分析可知，這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于民辦幼兒園沒有政府的經(jīng)費(fèi)資助，同時(shí)來自社會(huì)的捐助也是微乎其微。雖然我國民辦教育促進(jìn)法規(guī)定，民辦教育是社會(huì)主義教育

16、事業(yè)的組成部分，但由于發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)的薄弱，使民辦教育很難稱其為“組成部分”。其實(shí)，很多國家對(duì)民辦學(xué)校普遍實(shí)行資助的政策。盡管資助的具體策略不同，但總的資助方式主要有兩種：一是資助私立學(xué)校，使其降低成本，擴(kuò)大教育供給；二是資助私立學(xué)校中的學(xué)生，提高效益。擴(kuò)大需求。口在我國浙江實(shí)行的“教育券”。就是對(duì)民辦教育和職、教育中的學(xué)生進(jìn)行直接資助的一種形式。當(dāng)然，在教育資源相對(duì)短缺的條件下，奢求政府對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行全體、全額的經(jīng)費(fèi)支持也是不現(xiàn)實(shí)的。但公共財(cái)政是政府很重要的宏觀調(diào)控手段，政府可以對(duì)某些辦學(xué)效益好、質(zhì)量達(dá)標(biāo)的幼兒園給予財(cái)政支持，也就是通過對(duì)幼兒園的績效評(píng)價(jià)來調(diào)整政府公共財(cái)政的支小方向。(四)加強(qiáng)有限政府的宏觀管理職能在現(xiàn)代國家，政府和市場是兩種很重要的社會(huì)資源的配置手段和管理機(jī)制。對(duì)于政府而言，有兩點(diǎn)是十分重要的：一是政府管好該管的，放手不該管的，管不好的由社會(huì)力量參與管理；二是“對(duì)于市場，不是法律禁止的行為，政府不干預(yù)；對(duì)于政府，不是法律規(guī)定的事情，政府不做?！本湔粚?duì)幼兒園基準(zhǔn)內(nèi)的事情負(fù)“基本供給責(zé)任”，要保護(hù)好公辦幼兒園在群眾中的“品牌”，同時(shí)對(duì)其中進(jìn)行的改革行為要用“發(fā)展的眼光”加以辨別，對(duì)的就要及時(shí)加以支持和肯定，鼓勵(lì)其不斷進(jìn)