上海社區(qū)共治與居民自治的發(fā)展現(xiàn)瓶頸和政策建議

1、上海社區(qū)共治與居民自治的發(fā)展現(xiàn)瓶頸和政策建議社區(qū)是社會(huì)建設(shè)的基本單元,也是社會(huì)管理的基礎(chǔ)。自1990年代中期以來,上海根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下特大型城市社會(huì)管理的新要求,在兩級(jí)政府,三級(jí)管理;框架下建立了具有地方特色的街-居雙層社區(qū)管理體制,將城市管理重心下沉到街道社區(qū),同時(shí)圍繞整合社區(qū)管理服務(wù)資源、激發(fā)居委會(huì)自治活力、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能不斷進(jìn)行創(chuàng)新探索,有效解決了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和城市建設(shè)改造觸發(fā)的一系列社會(huì)問題,保證了上海超常規(guī)發(fā)展階段的社會(huì)穩(wěn)定和困難人群的基本生活。2011年上海市社區(qū)工作會(huì)議首次明確,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)由社區(qū)街道層面開展共治與社區(qū)居委會(huì)層面開展自治相結(jié)合。隨著上海加速推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)

2、濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí);戰(zhàn)略和上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟動(dòng),與人民生活質(zhì)量息息相關(guān)的社區(qū)管理和服務(wù)在整個(gè)城市發(fā)展格局中的定位發(fā)生重要變化,從原來的托底保障轉(zhuǎn)為城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。但是,現(xiàn)實(shí)地看,上海的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求,有必要深入分析上海社區(qū)共治與居民自治的發(fā)展現(xiàn)狀和瓶頸約束,針對(duì)存在問題和上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢(shì),按照創(chuàng)新管理、匯集民意、帶動(dòng)民主、推動(dòng)民生的要求,規(guī)劃設(shè)計(jì)更加有效的社區(qū)共治與居民自治機(jī)制。一、上海新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展與社區(qū)治理轉(zhuǎn)型從根本上說,社區(qū)治理應(yīng)采取什么樣的體制機(jī)制,取決于一定發(fā)展階段社區(qū)建設(shè)面臨的主要問題和工作內(nèi)容,以及社區(qū)在當(dāng)時(shí)擁有的資源分布狀況。使社區(qū)治理與

3、轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求相適應(yīng)、相協(xié)調(diào),是1990年代以來上海社區(qū)體制創(chuàng)新中的一條基本經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,上海社區(qū)治理創(chuàng)新必須放在新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)實(shí)社會(huì)格局的大背景中加以謀劃。(一)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí);戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分上海實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí);戰(zhàn)略,是由自身所處內(nèi)外環(huán)境的重大變化決定的。從外部環(huán)境看,十二五;以來,國(guó)際金融危機(jī)之后全球產(chǎn)業(yè)分工格局、貿(mào)易格局、世界經(jīng)濟(jì)重心、全球治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入重大調(diào)整期;我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的步伐明顯加快,改革深化、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型伴隨著就業(yè)和社會(huì)保障壓力持續(xù)增大;長(zhǎng)三角一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈;基本形成,城市之間跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、商務(wù)活動(dòng)、居住與就業(yè)將逐漸成為常態(tài)

4、。從上海自身內(nèi)部看,由于地緣位置、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、外向程度、社會(huì)結(jié)構(gòu)等特點(diǎn),上海在增長(zhǎng)動(dòng)力、資源環(huán)境、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、社會(huì)人口等方面面臨的瓶頸約束越來越多;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力亟待實(shí)現(xiàn)從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重大轉(zhuǎn)換,主要依靠資源消耗和投資拉動(dòng)的增長(zhǎng)方式已難以為繼;城市發(fā)展正進(jìn)入一個(gè)新階段,上海城市功能拓展的壓力明顯增大。突破這些來自內(nèi)部的瓶頸約束,要求上海必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和城市管理模式上全面創(chuàng)新,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)和體制改革。從上海新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)容看,一是深化改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整可能伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)型發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng),而創(chuàng)新也包括觸及深層利益格局的制度改革

5、。轉(zhuǎn)型發(fā)展意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,低端產(chǎn)業(yè)的淘汰和外移明顯加速,而新興產(chǎn)業(yè)的培育尚需時(shí)日,這個(gè)過程會(huì)帶來政府財(cái)政、市民就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的壓力。二是城市軟實(shí)力對(duì)提高上海核心競(jìng)爭(zhēng)力變得至關(guān)重要。由于資源環(huán)境約束趨緊,商務(wù)成本攀升,吸引高端要素集聚、培育新興產(chǎn)業(yè)就更加依賴降低交易成本、提升服務(wù)品質(zhì)。優(yōu)化制度環(huán)境,改善人文氛圍,發(fā)展社會(huì)組織,建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)和法治社會(huì),成為增強(qiáng)上海城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。三是服務(wù)經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)更加突出人的因素。新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)和新模式更多地對(duì)應(yīng)新的企業(yè)形態(tài),同時(shí)將帶動(dòng)白領(lǐng)就業(yè)群體的持續(xù)擴(kuò)大,這樣的企業(yè)形態(tài)和職業(yè)群體對(duì)社區(qū)環(huán)境的依賴性更強(qiáng),對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求更高。如果說199

6、0年代上海的社區(qū)建設(shè)還是外在于城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的配套工程,那么新階段的社會(huì)建設(shè)和社區(qū)治理創(chuàng)新已經(jīng)是新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在構(gòu)成組成部分。上海的城市發(fā)展理念要從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化并重協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,城市形態(tài)要向多元、活力、宜居;轉(zhuǎn)變,城市管理要向合作參與型治理方式轉(zhuǎn)變。(二)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展壓力意味著向社會(huì)服務(wù)管理要紅利的時(shí)代來臨2012年,上海人均GDP已經(jīng)超過1.3萬美元,達(dá)到國(guó)際中上等富裕國(guó)家地區(qū)水平,從而進(jìn)入了一個(gè)十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。從社會(huì)格局看,上海社會(huì)結(jié)構(gòu)的后工業(yè)化;特征更加明顯。在工業(yè)化時(shí)期,社會(huì)結(jié)構(gòu)呈典型的金字塔;型,人口大多分布在底層,擴(kuò)大基本公共服務(wù)是迫切要求,用政

7、府行政手段加以規(guī)劃和供給是有效的。在后工業(yè)化時(shí)期,人民收入水平提高,社會(huì)結(jié)構(gòu)趨向橄欖型;,利益訴求多元化,服務(wù)需求多層化、個(gè)性化,要求 加 緊 建 立 更 加 完 善 的 公 共 服 務(wù) 體 系。2013年末,上海常住人口突破2400萬,改善民生、提高社會(huì)福利水平的壓力巨大。這種局面給以政府行政手段為主的管理和服務(wù)體系帶來巨大挑戰(zhàn),由政府、社會(huì)和市場(chǎng)協(xié)同推動(dòng)公共服務(wù)體系和公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。從經(jīng)濟(jì)格局看,上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩的壓力難以按照原有路徑加以化解。上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模投入的時(shí)代已經(jīng)過去,投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用越來越弱,受資源環(huán)境和商務(wù)成本提升的影響,依靠土地和稅收等政策

8、優(yōu)惠吸引資金的手段已難以為繼。同時(shí)也要看到,一方面,隨著收入水平的提高,上海居民的消費(fèi)能力明顯增強(qiáng),對(duì)生活質(zhì)量的要求日益提高;另一方面,為了緩解人口結(jié)構(gòu)問題,防止城市活力和創(chuàng)新能力下降,上海在客觀上仍然存在引入外來人口、吸引高素質(zhì)人口的需求空間,實(shí)有人口的公共服務(wù)需求仍在日益增長(zhǎng)。在這種情況下,上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要靠做好精細(xì)化的服務(wù)工作,服務(wù)好企業(yè)的需求、人群的需求。上海的發(fā)展已處于經(jīng)濟(jì)問題與社會(huì)問題、城市建設(shè)管理與功能提升復(fù)雜交織的階段,原來粗放型的管理和服務(wù)已越來越與上海的未來發(fā)展不相符。這意味著上海確實(shí)已到了向社會(huì)管理和公共服務(wù)要紅利的時(shí)候,要在提升城市功能、創(chuàng)新城市管理體制的同時(shí),通過社會(huì)

9、建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),通過促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。(三)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題需要通過治理模式創(chuàng)新加以解決1990年代的上海社區(qū)建設(shè)與管理主要是配合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革和大規(guī)模城市建設(shè)改造,以承接單位剝離的社會(huì)功能、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定為指向,具有明顯的問題導(dǎo)向和行政管理取向。通過確立兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò);的社區(qū)體制,調(diào)整充實(shí)政府在街道社區(qū)的力量和資源,增強(qiáng)了社區(qū)管理和服務(wù)的效能。從上海新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展提出的要求看,社區(qū)建設(shè)必須根據(jù)中共十八大關(guān)于五位一體;的總布局,在繼續(xù)發(fā)揮政權(quán)建設(shè)基層基礎(chǔ)作用的同時(shí),注重確立需求導(dǎo)向和社會(huì)建設(shè)導(dǎo)向,著力培育社區(qū)生活共同體;,形成社會(huì)化的資源配置機(jī)制和管

10、理運(yùn)作機(jī)制。伴隨著上海的發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)程,社區(qū)中已呈現(xiàn)出不少新情況、新問題,對(duì)創(chuàng)新社區(qū)治理模式提出了內(nèi)在要求。1.城郊社區(qū)的建設(shè)與管理壓力凸顯。隨著郊區(qū)城市化進(jìn)程加快,城郊鎮(zhèn)管社區(qū)快速擴(kuò)展,居住人口迅速膨脹。例如,浦東新區(qū)三林鎮(zhèn),人口在10年間增長(zhǎng)了4倍,而政府人員編制并沒有增加,社區(qū)管理服務(wù)資源與社區(qū)事務(wù)膨脹的矛盾日益突出。2.中心城區(qū)的社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。伴隨著國(guó)際化大都市建設(shè),常年生活在社區(qū)中的外國(guó)居民和港澳臺(tái)居民越來越多,國(guó)際化社區(qū)隨之不斷增多。同時(shí),白領(lǐng)來滬群體不斷擴(kuò)大,他們?cè)谥行某菂^(qū)就業(yè),不在中心城區(qū)居住。這些新群體的民主意識(shí)較強(qiáng),對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和水平的要求更高,對(duì)現(xiàn)有社區(qū)治理機(jī)制形

11、成明顯壓力。3.社區(qū)工作的對(duì)象和內(nèi)容擴(kuò)展到實(shí)有人口。過去,社區(qū)工作的壓力主要來自流動(dòng)人口、老齡人口和戶籍人口中的困難群體,如今社區(qū)管理和服務(wù)的對(duì)象已經(jīng)擴(kuò)展到實(shí)有人口和實(shí)有單位。這不僅增加了社區(qū)工作的任務(wù),而且由于中高端人群的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)較強(qiáng),還存在如何適應(yīng)他們需求的問題。4.信息化、網(wǎng)絡(luò)化對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)工作方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)化、信息化意味著信息渠道多元,人人可參與,由此帶來社區(qū)管理的不確定性增強(qiáng),對(duì)公共事件應(yīng)對(duì)的及時(shí)性、有效性提出挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)化、信息化也造成主體界限模糊,權(quán)責(zé)難以界定,由此對(duì)傳統(tǒng)的條塊分割管理方式形成巨大挑戰(zhàn)。社區(qū)形態(tài)、社區(qū)事務(wù)、社區(qū)需求和信息化環(huán)境帶來的新情況、新挑戰(zhàn),

12、要求對(duì)社區(qū)管理體制和治理模式作出適應(yīng)性調(diào)整。必須有效地整合社區(qū)管理和服務(wù)資源,動(dòng)員市場(chǎng)力量、社會(huì)力量參與社區(qū)管理和服務(wù),改變過多依賴行政手段和行政資源的局面。必須進(jìn)一步推動(dòng)管理服務(wù)重心下移,社區(qū)建設(shè)重心要從街道向居民區(qū)下沉,以尋求更有活力的社區(qū)居民自治機(jī)制。二、上海探索社區(qū)共治與居民自治機(jī)制的主要成就過去20多年中,上海的社區(qū)建設(shè)持續(xù)推進(jìn),社區(qū)管理不斷探索。市委、市政府從1995年確立兩級(jí)政府、三級(jí)管理;的架構(gòu),到2004年提出兩化一覆蓋;(社區(qū)黨建全覆蓋、社區(qū)建設(shè)實(shí)體化、社區(qū)管理網(wǎng)格化),再到2011年明確在街道層面建構(gòu)共同治理的新機(jī)制,社區(qū)建設(shè)從側(cè)重管理轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)并重,從偏重基層穩(wěn)定轉(zhuǎn)

13、向社會(huì)機(jī)制建構(gòu)。作為社區(qū)建設(shè)責(zé)任主體的街道,根據(jù)社區(qū)實(shí)際因地制宜地進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索,為進(jìn)一步完善上海社區(qū)治理的體制機(jī)制提供了基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。(一)區(qū)域化黨建的組織動(dòng)員機(jī)制趨于成熟在早期探索中,由于政府部門之間的條塊分割,經(jīng)濟(jì)上存在社區(qū)單位之間的利益分割,因而基于共同政治目標(biāo)開展的區(qū)域化社區(qū)黨建工作,就成了組織社區(qū)單位及居民中的在職黨員參與社區(qū)共治和居民自治的最重要的聯(lián)結(jié)紐帶或動(dòng)員機(jī)制。中共上海市委在1997年關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨的建設(shè)工作的若干意見中提出社區(qū)黨建工作是以街道黨工委和居民區(qū)黨支部為主體的,由街道轄區(qū)內(nèi)各機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位基層黨組織共同參與的區(qū)域性黨建工作;。2004年以來,上海

14、進(jìn)一步探索區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作方法,加強(qiáng)基層社會(huì)管理,逐步形成了以社區(qū)(街道)黨工委為核心,居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ),以服務(wù)群眾為重點(diǎn),以組織聯(lián)建為基本方法,駐區(qū)單位黨組織和全體黨員共同參與的區(qū)域化黨建工作新格局。在基層探索中,區(qū)域化黨建形成了聯(lián)席會(huì);簽約共建;等工作機(jī)制。最初在街道層面帶有普遍性的社區(qū)黨建工作聯(lián)席會(huì);社區(qū)黨建研究會(huì);,在居民區(qū)層面帶有普遍性的黨建聯(lián)建;社企共建;活動(dòng),至今仍然是重要的信息交流、資源分享紐帶。長(zhǎng)寧區(qū)新華路街道的凝聚力工程學(xué)會(huì)分會(huì);是以服務(wù)企業(yè)和群眾需求為導(dǎo)向,通過項(xiàng)目化運(yùn)作方式開展社區(qū)群眾工作的黨建聯(lián)建平臺(tái),同時(shí)也是志愿服務(wù)的平臺(tái);信息溝通的平臺(tái);。隨著居民區(qū)物業(yè)

15、管理問題的增多,居民區(qū)黨組織牽頭的物業(yè)黨建聯(lián)席會(huì)議;五位一體聯(lián)席會(huì)議;開始涌現(xiàn),在整合管理資源破解居民區(qū)難題方面成效顯著。閔行區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的塊區(qū)聯(lián)動(dòng);村居聯(lián)動(dòng);,都是這種 黨 建 聯(lián) 建 機(jī) 制 的擴(kuò)展。區(qū)域化社區(qū)黨建開始走向共同體化,更加貼近社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵。2012年,楊浦區(qū)定海路街道成立了定海路社區(qū)黨建共同體;,由街道黨工委牽頭,28家社區(qū)單位黨組織參加,形成了上下延伸,橫向聯(lián)動(dòng);的共建合作機(jī)制。普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道成立長(zhǎng)壽路街區(qū)黨建共同體;,由長(zhǎng)壽路街道工委牽頭,有30家常務(wù)理事單位,各成員單位設(shè)立聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò),定期召開工作例會(huì)和聯(lián)席會(huì)議,各成員單位溝通交流經(jīng)驗(yàn)、研究部署工作、認(rèn)領(lǐng)

16、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目,合力促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。區(qū)域化黨建聯(lián)建機(jī)制促進(jìn)了社區(qū)黨建資源的整合,對(duì)推進(jìn)社區(qū)共治和居民自治發(fā)揮了重要的組織動(dòng)員、聯(lián)接紐帶、引領(lǐng)帶動(dòng)作用。通過這種機(jī)制,越來越多的社區(qū)單位在黨組織引領(lǐng)下,聚焦城市管理和民生問題,通過協(xié)調(diào)利益、集聚共識(shí),實(shí)現(xiàn)了組織互聯(lián)、工作互動(dòng)、功能互補(bǔ),使政府部門、行業(yè)單位和基層社區(qū)攜起手來,增強(qiáng)了單位的社區(qū)意識(shí),釋放了區(qū)域內(nèi)的社會(huì)活力,在區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展中發(fā)揮了政治紐帶和動(dòng)力支持作用。(二)多主體協(xié)同共治的機(jī)制格局逐漸成型上海把社區(qū)定位在街道層面上,在街區(qū)范圍內(nèi)體現(xiàn)社區(qū)共同體的內(nèi)涵。在實(shí)踐中推進(jìn)社區(qū)共治,動(dòng)員、整合街區(qū)內(nèi)的各種單位、社會(huì)組織、社區(qū)精英投入社區(qū)管理和服務(wù)。實(shí)

17、踐探索是沿著黨建聯(lián)建、行政資源整合、社會(huì)和市場(chǎng)力量動(dòng)員依次遞進(jìn)的,社區(qū)共治的各種平臺(tái)載體、協(xié)調(diào)機(jī)制、工作方式不斷豐富,社區(qū)共治的形態(tài)逐漸形成。1.社區(qū)網(wǎng)格化管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷拓展。在上海探索社區(qū)治理模式創(chuàng)新早期,一個(gè)突出問題是街道層面上政府部門之間的條塊分割、各自為政,行政管理資源分散。在1995年確立兩級(jí)政府、三級(jí)管理;體制后,對(duì)街區(qū)內(nèi)職能部門派駐機(jī)構(gòu)的考核采取了會(huì)簽制;,授權(quán)街道參與考核。推動(dòng)政府部門在社區(qū)開展條塊共治;。社區(qū)管理網(wǎng)格化是體現(xiàn)共治內(nèi)涵,整合體制內(nèi)力量實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)管理的工作機(jī)制。上海在2004年推出社區(qū)管理網(wǎng)格化,針對(duì)長(zhǎng)期存在的條塊分割、職能交叉、資源分散、運(yùn)行低效等弊端,劃小空間

18、單元(網(wǎng)格),依托網(wǎng)格配置、整合管理服務(wù)資源,實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的無縫銜接,依托網(wǎng)絡(luò)提高發(fā)現(xiàn)、處置、反饋的效率。閘北區(qū)臨汾街道在2005年建立了由街道辦事處牽頭,有公安、城管、房地、工商、交警、市容等部門參與的社區(qū)管理與公共服務(wù)委員會(huì);,合力推進(jìn)市政管理、社會(huì)綜治、社會(huì)事業(yè)、服 務(wù) 保 障 和 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 等5個(gè) 方 面 工 作。2012年,臨汾街道在此基礎(chǔ)上建立了實(shí)體化的綜合治理平臺(tái)社區(qū)管理服務(wù)中心;,整合職能場(chǎng)所、街道科室、社會(huì)組織和人力資源,直接受理居民訴求,分析街區(qū)、居民區(qū)難點(diǎn)問題,解決社區(qū)的各類管理問題。迄今為止,上海的街道已普遍建立了網(wǎng)格化管理平臺(tái),形成了統(tǒng)一事務(wù)受理、統(tǒng)一資源調(diào)度、

19、統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)的整合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在實(shí)踐中,網(wǎng)格化管理的功能逐漸由管理向服務(wù)拓展,整合范圍逐漸由體制內(nèi)向體制外擴(kuò)展(越來越多的志愿者、社會(huì)組織、社區(qū)單位等體制外力量被動(dòng)員、整合進(jìn)來),聯(lián)動(dòng)機(jī)制也不斷地向上、向下延伸。閔行區(qū)的城市管理大聯(lián)動(dòng);、嘉定區(qū)的社會(huì)矛盾化解大聯(lián)勤;,都是將社區(qū)網(wǎng)格化管理向上提升到區(qū)級(jí)層面、向下下沉到村居層面。大聯(lián)動(dòng);機(jī)制在區(qū)級(jí)層面設(shè)置指揮中心,在街鎮(zhèn)層面設(shè)置大聯(lián)動(dòng)分中心;,在村居層面建立大聯(lián)動(dòng)工作站;。村居大聯(lián)動(dòng)工作站;充分整合社會(huì)協(xié)管力量和行政執(zhí)法力量到街面和小區(qū)巡管網(wǎng)格開展工作。社區(qū)網(wǎng)格化管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制把分散的政府條線資源整合到塊上,形成了條塊結(jié)合、以塊為主;的行政管理工作機(jī)

20、制,逐步吸納體制外力量的參與,形成了行政執(zhí)法與綜合管理、社區(qū)服務(wù)相互支撐的格局,在社區(qū)建立起了一張縱向到底、橫向到邊的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò),有效地提升了城市社區(qū)管理水平。2.社區(qū)服務(wù)政社協(xié)同機(jī)制不斷完善。探索政府與社會(huì)組織協(xié)同實(shí)施社區(qū)管理、提供社區(qū)服務(wù)的機(jī)制,由社會(huì)組織承接政府做不了、做不好的事情,通過社會(huì)組織化解社區(qū)矛盾、協(xié)調(diào)社區(qū)利益、推動(dòng)行為自律,滿足社區(qū)居民個(gè)性化、多樣化的公共服務(wù)需求,成為貫穿上海社區(qū)共治探索的主線之一。在過去10年中,隨著人們對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)的深化,上海街道培育社區(qū)社會(huì)組織的機(jī)制和措施逐漸合理化。一是普遍采取了培育和引進(jìn)并重的方案,使街區(qū)中的社會(huì)組織數(shù)量和質(zhì)量快速增加和提高。閔

21、行區(qū)古美路街道既有引進(jìn)的東方社工師事務(wù)所,又有自己培育的小顧工作室。浦東新區(qū)塘橋街道的社會(huì)組織服務(wù)中心入住了企業(yè)社會(huì)責(zé)任促進(jìn)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、欣耕工坊、優(yōu)愛助殘等15家社會(huì)組織。二是培育、引進(jìn)社會(huì)組織的政策措施趨向理性,成效明顯提升。街道較為普遍地建立了社會(huì)組織服務(wù)中心、公益園等社會(huì)組織孵化機(jī)構(gòu),為社會(huì)組織提供場(chǎng)地、指導(dǎo)等扶持,并開始探索社會(huì)組織的進(jìn)入、退出機(jī)制。嘉定鎮(zhèn)街道采用激勵(lì)和規(guī)范并重的公共政策機(jī)制培育草根性的睦鄰點(diǎn),體現(xiàn)了建設(shè)政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制;的要求。三是培育和使用相結(jié)合,增強(qiáng)了社會(huì)效益。古美路街道對(duì)引進(jìn)的社會(huì)組織實(shí)行社會(huì)化、項(xiàng)目化管理,推動(dòng)它們進(jìn)入居民區(qū)開

22、展社區(qū)服務(wù)、指導(dǎo)居民自治。塘橋街道每年列出政社合作的項(xiàng)目清單,委托社會(huì)組織完成,并組織專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。街道與社會(huì)組織合作的機(jī)制也不斷完善和規(guī)范。合作方式由行政干預(yù)轉(zhuǎn)向伙伴關(guān)系,合作內(nèi)容由邊界不清變?yōu)轫?xiàng)目化;管理,購(gòu)買服務(wù)由暗箱操作;變?yōu)楣_招投標(biāo),招標(biāo)程序越來越規(guī)范,監(jiān)督評(píng)價(jià)越來越到位。社會(huì)組織在社區(qū)治理中進(jìn)入的范圍日益擴(kuò)大,作用日益顯現(xiàn),成為社區(qū)共治體系中不可或缺的行為主體。黃浦區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)2011年調(diào)解處理各類民間糾紛3352起,成功率達(dá)99%,有效地制止了10起自殺事件。浦東陽光慈善救助服務(wù)社等民間組織,運(yùn)用人性化工作方法,開展流浪乞討人員救助、勸阻工作取得明顯效果。3.社區(qū)共治議事

23、協(xié)商機(jī)制逐漸規(guī)范。為了在街道層面上匯集社情民意、促進(jìn)政社溝通、改進(jìn)街道工作,上海的一些街道在創(chuàng)新社區(qū)管理中逐漸探索建立了街區(qū)范圍的居民代表大會(huì)、社區(qū)代表大會(huì)。虹口區(qū)涼城街道在2004年把居民代表大會(huì)擴(kuò)展為社區(qū)代表大會(huì),代表覆蓋了街區(qū)內(nèi)的區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員、社區(qū)單位、政府職能部門派出機(jī)構(gòu)或派出人員。這些探索成為真正社會(huì)化的社區(qū)共治協(xié)商議事機(jī)制的發(fā)端。近年來,隨著街道在應(yīng)對(duì)社區(qū)問題、回應(yīng)社區(qū)需求時(shí)面臨的資源約束、能力約束逐漸凸顯,上海開始在組織動(dòng)員市場(chǎng)化、社會(huì)化主體參與社區(qū)共治方面著力。2006年,市民政局發(fā)布了上海市社區(qū)代表會(huì)議實(shí)施辦法上海市社區(qū)委員會(huì)章程,由此開始自上而下地推進(jìn)作為社區(qū)共治

24、平臺(tái)的社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)建設(shè)。2007年,上海市政府出臺(tái)關(guān)于完善社區(qū)服務(wù)促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見,強(qiáng)調(diào)要探索建立社區(qū)委員會(huì)等社區(qū)共治平臺(tái),形成社區(qū)成員共同治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)代表會(huì)議是在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下,由社區(qū)內(nèi)各方代表參加,對(duì)社區(qū)社會(huì)性、公益性、群眾性的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商共治的會(huì)議制度。在實(shí)踐中,基層從擴(kuò)大代表覆蓋面、規(guī)范會(huì)議形式和內(nèi)容、擴(kuò)大賦權(quán)比重等方面對(duì)社區(qū)代表會(huì)議制度進(jìn)行了各有側(cè)重的探索。虹口區(qū)制定了社區(qū)代表會(huì)議的辦法,對(duì)會(huì)議時(shí)間、會(huì)標(biāo)、會(huì)議對(duì)象、會(huì)議流程等做了統(tǒng)一規(guī)定。黃浦區(qū)老西門街道的社區(qū)代表會(huì)議增加了分組審議街道工作報(bào)告的程序。浦東新區(qū)塘橋街道通過大賦權(quán);,把街道部分實(shí)事項(xiàng)

25、目的議決權(quán)和撥款權(quán)賦予社區(qū)代表會(huì)議。盡管各街道社區(qū)代表會(huì)議被賦予的權(quán)限及其運(yùn)作、程序、功能大小有所不同,但基本具備了集中社情民意、溝通協(xié)調(diào)意見、監(jiān)督行風(fēng)政風(fēng)等意見表達(dá)與整合功能。社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)代表會(huì)議閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu),對(duì)社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)履行議事、協(xié)商、評(píng)議、監(jiān)督職能。在不少街道,社區(qū)委員會(huì)因地制宜地設(shè)置了若干專業(yè)委員會(huì)。塘橋街道的社區(qū)委員會(huì)根據(jù)事務(wù)流程設(shè)立了民意征詢、協(xié)商議事、監(jiān)督評(píng)議3個(gè)專業(yè)委員會(huì),3個(gè)專業(yè)委員會(huì)發(fā)揮各自作用,攜手解決了街區(qū)內(nèi)商務(wù)樓和住宅區(qū)共同存在的停車難問題。民意征詢委員會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)車位資源展開調(diào)研;協(xié)商議事委員會(huì)與物業(yè)公司充分協(xié)調(diào),簽訂互換車位的協(xié)議,實(shí)

26、施了潮汐式;停車項(xiàng)目;監(jiān)督評(píng)議委員會(huì)則出臺(tái)塘橋市民公約;,制定小區(qū)和單位互換車位的規(guī)則,明確停車收費(fèi)進(jìn)入專項(xiàng)維修資金,解決錯(cuò)時(shí)停車的后顧之憂,保障了長(zhǎng)期項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)行。目前,社區(qū)委員會(huì)逐漸在全市街道普及,成為聯(lián)系社區(qū)各方的紐帶、統(tǒng)籌社區(qū)各類資源的載體。(三)居民自治載體和機(jī)制走向多樣化居民自治是居民圍繞社區(qū)公共事務(wù)開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)的過程和機(jī)制。近年來,上海以規(guī)范居委會(huì)民主運(yùn)作、豐富居民自治載體、優(yōu)化自治資源保障為重點(diǎn),努力深化居民自治機(jī)制。1.居委會(huì)民主運(yùn)作機(jī)制制度化。居委會(huì)是居民自治的主要組織形式,其運(yùn)作質(zhì)量代表著居民自治的運(yùn)作質(zhì)量。上海從加強(qiáng)居民委員會(huì)組織建設(shè)著手,對(duì)居委會(huì)

27、的轄區(qū)規(guī)模、干部素質(zhì)、工作要求等基礎(chǔ)要素進(jìn)行了規(guī)范。閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)按照社會(huì)化招聘、職業(yè)化管理、專業(yè)化培訓(xùn)的要求加強(qiáng)居委會(huì)干部隊(duì)伍建設(shè),并將全鎮(zhèn)居委會(huì)由37個(gè)縮減至33個(gè),較好地平衡了社區(qū)規(guī)模、工作力量和公共資源。閔行區(qū)江川路街道試點(diǎn)推行居委會(huì)成員全部屬地化,試行了居委會(huì)成員坐班制和彈性工作制。這些措施對(duì)增強(qiáng)居委會(huì)組織居民自治的能力發(fā)揮了一定成效。居委會(huì)的自治工作以居民群眾的廣泛參與為基礎(chǔ)。針對(duì)居委會(huì)過于行政化的問題,上海著力推動(dòng)居委會(huì)運(yùn)作機(jī)制的民主化,完善居民對(duì)居委會(huì)工作的民主參與機(jī)制,擴(kuò)大居民的參與范圍。一是完善居委會(huì)民主選舉制度,擴(kuò)大居委會(huì)直選比例。2012年,全市居 委會(huì)直選比例達(dá)到94.

28、8%。二是推行居民區(qū)三會(huì);制度(居民聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)),形成居民對(duì)居委會(huì)工作的日常參與機(jī)制。三是全面建立居務(wù)公開制度。將國(guó)家的有關(guān)政策、街道和居委會(huì)的各項(xiàng)工作向居民群眾公開,自覺接受居民群眾的監(jiān)督。四是健全社區(qū)民主架構(gòu),發(fā)揮居民會(huì)議議事決策、監(jiān)督評(píng)議等作用。上述制度的落實(shí),有效疏通了社情民意表達(dá)渠道,增強(qiáng)了廣大居民群眾的民主自治意識(shí)和參與意識(shí),有力推進(jìn)了居民自治。2.居民自治參與機(jī)制立體化。居民對(duì)社區(qū)生活、社區(qū)事務(wù)的廣泛參與是居民自治的關(guān)鍵。除了對(duì)居委會(huì)事務(wù)工作的參與之外,上?；鶎由鐓^(qū)不斷探索居民參與社區(qū)事務(wù)的新載體、新機(jī)制,形成網(wǎng)絡(luò)化的居民參與機(jī)制。一是把居民自治機(jī)制下沉到樓道,組織開

29、展樓道自治。二是創(chuàng)設(shè)各種議事協(xié)調(diào)機(jī)制,深化民主自治內(nèi)涵。三是探索把各類自發(fā)的居民團(tuán)隊(duì)納入居民自治體系,轉(zhuǎn)化為居民自治參與的組織載體。上述舉措豐富了居民自治的形式,拓展了居民自治的內(nèi)涵,增強(qiáng)了居民自治的能力。3.居民自治事務(wù)處理機(jī)制社會(huì)化。社區(qū)是居民的生活共同體,居民自治最關(guān)鍵的是居民真正成為處理社區(qū)公共事務(wù)的行動(dòng)者,通過開展自我管理、自我服務(wù)、自我教育活動(dòng),共同提高社區(qū)生活質(zhì)量。上?；鶎由鐓^(qū)在這方面進(jìn)行了不少有意義的探索。一是引導(dǎo)居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)入社區(qū)服務(wù)管理領(lǐng)域,擴(kuò)大居民自治的工作基礎(chǔ)。上海社區(qū)中備案的居民自發(fā)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)已有2萬多支,本身就是居民自?shī)首詷贰⒆灾ブ慕M織形式。二是組建社區(qū)精英主導(dǎo)

30、的新型社區(qū)自治功能機(jī)構(gòu),解決社區(qū)問題,化解社區(qū)矛盾,開展社區(qū)服務(wù)。通過自治方式解決更換物業(yè)公司、拆除違章搭建和環(huán)境整治等3個(gè)與居民切身利益密切相關(guān)的難題。三是改進(jìn)居民區(qū)公共資源的配置機(jī)制,為居民自我管理提供資源保障和激勵(lì)機(jī)制。浦東新區(qū)陸家嘴街道設(shè)立自治金;項(xiàng)目,變政府替居民花錢辦事;為給錢讓居民自己辦事;,將政府的投入真正與居民需求對(duì)接,同時(shí)培育了居民的自治意識(shí)和能力。三、上海社區(qū)共治和居民自治存在的主要問題上海推進(jìn)社區(qū)共治和居民自治,在創(chuàng)新社會(huì)管理、優(yōu)化公共服務(wù)、激發(fā)社會(huì)活力、重構(gòu)社會(huì)秩序等方面取得了明顯成效。但是,從與上海轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)育格局的適應(yīng)性,與社會(huì)管理體制創(chuàng)新和基層民主政

31、治建設(shè)的新要求相比,還存在著不少差距,一些瓶頸問題亟須破解,一些影響社區(qū)共治和居民自治深入推進(jìn)的體制性、機(jī)制性障礙尚須突破。(一)對(duì)社區(qū)共治和居民自治的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)1.對(duì)社區(qū)共治與居民自治的內(nèi)涵界定不清。盡管居民自治已有幾十年的歷史,一是仍有不少人把居民自治等同于居委會(huì)自治。這種理解與業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織、居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等居民組織呈多元化發(fā)展的實(shí)際不符。在這種情況下,不少人仍然把居委會(huì)看作計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能型組織,看不到多種自治組織分工合作的可能,這不利于居委會(huì)減輕負(fù)擔(dān),容易造成居委會(huì)與其他新型自治組織的競(jìng)爭(zhēng)。二是目前對(duì)社區(qū)共治的內(nèi)涵缺少統(tǒng)一的、規(guī)范性的界定。內(nèi)涵不清造成多樣化的理解:有的把共治

32、等同于共建;有的把共治當(dāng)作黨群工作的方式;有的認(rèn)為共治就是一個(gè)共商共議的平臺(tái);有的認(rèn)為既然現(xiàn)行管理體制運(yùn)行正常,就沒有必要推進(jìn)共治。理解與認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一,對(duì)工作推進(jìn)和規(guī)范發(fā)展造成不利影響。三是基層對(duì)社區(qū)共治與居民自治的關(guān)系感到困惑。有的認(rèn)為社區(qū)共治僅在街道層面,甚至特指街道社區(qū)委員會(huì)建設(shè),有的認(rèn)為居民區(qū)也有共治,因而推進(jìn)共治的著力點(diǎn)不一定是在街道層面上。2.對(duì)推進(jìn)社區(qū)共治和居民自治缺乏體制內(nèi)的價(jià)值認(rèn)同。在政社尚未完全分開、社會(huì)公共精神發(fā)育不足的情況下,市場(chǎng)、社會(huì)主體參與社區(qū)共治和居民自治的意愿不高。政府是推進(jìn)社區(qū)共治和居民自治的責(zé)任主體,體制內(nèi)力量對(duì)此是否認(rèn)識(shí)到位,對(duì)社區(qū)共治和居民自治的推進(jìn)質(zhì)量

33、至關(guān)重要。一些政府部門尚未形成社區(qū)治理的理念,對(duì)推進(jìn)社區(qū)共治和居民自治存在較強(qiáng)的功利取向,認(rèn)為社區(qū)共治和居民自治就是幫政府解決問題。(二)社區(qū)共治和居民自治的組織基礎(chǔ)仍然薄弱1.企業(yè)社會(huì)責(zé)任不強(qiáng)和社會(huì)組織發(fā)育不足。當(dāng)前,企業(yè)尚囿于利益局限,社會(huì)責(zé)任普遍不強(qiáng),缺乏參與社會(huì)公共事務(wù)的積極性。社會(huì)組織的發(fā)展還處于初級(jí)階段。政府部門和街道社區(qū)雖然大力推行向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù),一般是助老服務(wù)社、社區(qū)服務(wù)社、殘疾人服務(wù)社等。而不少有活力的草根社會(huì)組織在發(fā)展過程中面臨著登記、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、審計(jì)等困難,得不到有力的支持和可持續(xù)的項(xiàng)目訂單。社會(huì)組織面臨的另一個(gè)重要問題是人才短缺,隊(duì)伍不穩(wěn)定嚴(yán)重影響社會(huì)組織的發(fā)展

34、,影響社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力。2.居委會(huì)自治活力不足和居民主體作用發(fā)揮不足并存。從居民方面說,社區(qū)中參與活動(dòng)較多的局限于老年人群體、弱勢(shì)群體、老城廂社區(qū)居民,中青年、白領(lǐng)群體等社區(qū)中堅(jiān)力量尚未充分動(dòng)員,導(dǎo)致居民自治的參與面較窄。從居委會(huì)方面看,居委會(huì)行政負(fù)擔(dān)過重的問題長(zhǎng)期難以解決;居委會(huì)成員自治能力不強(qiáng),有的居委會(huì)成員不會(huì)用溝通、協(xié)商、妥協(xié)、合作的自治方法開展工作;居委會(huì)成員缺乏自治意識(shí),習(xí)慣用行政化的手段布置工作。3.居民區(qū)各類組織的關(guān)系尚未理順。一是居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督缺乏抓手與辦法。二是居委會(huì)與社工站的定位亟待厘清。三是居委會(huì)為其他自治組織營(yíng)造空間不夠。(三)社區(qū)共治和居民自治

35、缺乏實(shí)在的利益紐帶社區(qū)共治和居民自治的主體都是多元化的,多元主體共同參與,需要共同目標(biāo)、共同利益來聯(lián)接。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,利益紐帶的松緊是決定社區(qū)共治和居民自治有效性的關(guān)鍵。在實(shí)踐中,政府和社區(qū)提出的共同價(jià)值、共同目標(biāo)、共同利益往往難以得到認(rèn)同,一個(gè)重要原因是沒有與實(shí)在的個(gè)體利益相連結(jié)?，F(xiàn)階段居民的大部分個(gè)人利益,諸如就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障及福利公共產(chǎn)品、公共服務(wù)并不是主要從社區(qū)獲得。當(dāng)前,社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容主要針對(duì)老年群體和困難群體,缺乏對(duì)新形勢(shì)下實(shí)有人群多元需求的設(shè)計(jì),這導(dǎo)致中青年、白領(lǐng)群體缺乏與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)。此外,有不少企業(yè)單位覺得和社區(qū)沒有多少關(guān)系,不會(huì)主動(dòng)參與社區(qū)治理。(四

36、)社區(qū)共治和居民自治機(jī)制的動(dòng)員效果不足沒有多元主體的積極參與,社區(qū)共治和居民自治就缺乏基礎(chǔ)。現(xiàn)有的社區(qū)共治和居民自治機(jī)制往往由于權(quán)力、利益、認(rèn)同等方面的制約,導(dǎo)致動(dòng)員效果不佳,削弱了工作效能。一是社區(qū)共治的協(xié)商議事平臺(tái)賦權(quán)不清,導(dǎo)致師出無名;,影響功能發(fā)揮。社區(qū)代表大會(huì)和社區(qū)委員會(huì)作為全市統(tǒng)一要求建立的共治平臺(tái),和街道的關(guān)系缺乏法律界定,導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作的隨意性。社區(qū)代表大會(huì)、社區(qū)委員會(huì)共治平臺(tái)尚未形成有效、豐富、多元、專業(yè)的共治載體,難以對(duì)共治平臺(tái)起到支撐作用。二是社區(qū)共治和居民自治機(jī)制的運(yùn)作程序缺失,影響運(yùn)作成效。由于對(duì)公共話題如何收集、經(jīng)過何種程序上升為公共議題,還缺乏明確的規(guī)定。經(jīng)共治平臺(tái)

37、協(xié)商討論后達(dá)成的方案由誰執(zhí)行落實(shí)、由誰跟蹤監(jiān)督,也沒有在程序上明確。三是傳統(tǒng)組織動(dòng)員方式難以適應(yīng)新時(shí)期居民群眾價(jià)值觀念、生活方式、社會(huì)交往模式的變化。串百家門、知百家情;雖是一個(gè)好傳統(tǒng),在重視個(gè)人隱私的高檔社區(qū)、商品房社區(qū)往往難以行得通。(五)社區(qū)共治與居民自治存在共同的體制約束1.街道與職能部門的關(guān)系定位問題。盡管在上海十二五規(guī)劃;中明確街道職能轉(zhuǎn)向組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合治理、監(jiān)督專業(yè)管理、協(xié)調(diào)社區(qū)資源、指導(dǎo)自治組織、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定六大職能;,但缺乏具體的執(zhí)行方案,使得街道由區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)變成了條線部門的派出機(jī)構(gòu);。街道負(fù)擔(dān)過重,只能向居委會(huì)下移,導(dǎo)致居委會(huì)向行政組織靠攏。因此,上海社區(qū)的體

38、制問題首先是街道的職能定位問題,街道權(quán)責(zé)能定位不清,就會(huì)影響職能轉(zhuǎn)變,并制約街道在社區(qū)共治、居民自治領(lǐng)域的組織整合、監(jiān)督協(xié)調(diào)與指導(dǎo)推動(dòng)能力。2.街道與社區(qū)的關(guān)系定位問題。上海把社區(qū)定位在街道這個(gè)層面。街鎮(zhèn)本身是政府性質(zhì),是政府的派出機(jī)構(gòu),其本質(zhì)屬性是行政。在這種情況下,街道社區(qū)就是連接行政和社會(huì)的紐帶。由此帶來的問題行政性與社會(huì)性疊加,容易造成街道職能邊界的不清楚。由于街道自身角色混淆,與社會(huì)、社區(qū)的關(guān)系就難以轉(zhuǎn)向政社分開;,導(dǎo)致街道一方面存在大量越位;、錯(cuò)位;行為,以行政機(jī)制動(dòng)員社會(huì),承擔(dān)了社會(huì)組織的角色;另一方面又存在大量缺位;,在公共政策制定、規(guī)劃社區(qū)社會(huì)建設(shè)等方面作為不力。3.街道財(cái)力

39、保障能力發(fā)展不均衡的問題。在兩級(jí)政府、三級(jí)管理;框架下,街道財(cái)力來源不一,差別很大,導(dǎo)致街道可支配財(cái)力存在很大差距,也制約了一些街道組織動(dòng)員社區(qū)共治的能力。近年來,隨著本市社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展,區(qū)的管理事權(quán)不斷下沉,但街道經(jīng)費(fèi)保障未完全匹配,區(qū)條線主管部門將工作任務(wù)轉(zhuǎn)交至街道往往不落實(shí)相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi),由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障增長(zhǎng)機(jī)制,一些街道只能拆東墻、補(bǔ)西墻。由于街道承擔(dān)的任務(wù)逐年增加,面臨的社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜,各類突發(fā)性、臨時(shí)性、應(yīng)急性工作較多,但預(yù)算是死的,是嚴(yán)格的;街道工作是活的,是不可預(yù)測(cè)的;,部分區(qū)安排街道待分配資金有限,不利于突發(fā)性工作的及時(shí)處理。四、完善上海社區(qū)共治和居民自治機(jī)制的對(duì)策

40、建議上海社區(qū)共治與居民自治經(jīng)過多年的實(shí)踐探索,初步形成了多方參與、共同治理格局?？傮w而言,基層在點(diǎn)上的探索推進(jìn)較多,全市在面上的統(tǒng)籌規(guī)劃不足,社會(huì)資源整合的內(nèi)生動(dòng)力仍顯不足,多元主體共同治理的體制機(jī)制還有待完善。根據(jù)中共十八大精神和上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢(shì)新要求,上海新一輪社區(qū)治理創(chuàng)新應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)趨向,遵循政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治;的現(xiàn)代社會(huì)組織體制要求,著力完善體制機(jī)制,尋求多元主體參與社區(qū)共治和居民自治的內(nèi)生動(dòng)力,以進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)管理和公共服務(wù)的效能。(一)增強(qiáng)上海社區(qū)共治與居民自治機(jī)制有效性的原則思路1.黨政主導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。上海正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,必須面對(duì)以下兩方面的現(xiàn)實(shí):

41、一方面,不同來源的人口大量導(dǎo)入,社區(qū)類型日益多樣,居民群體日益多元,居民利益訴求和服務(wù)需求的多樣性,公共服務(wù)配套難度增大;另一方面,社區(qū)共治和居民自治的組織基礎(chǔ)仍顯薄弱,社區(qū)管理力量和公共服務(wù)資源配置不均衡。要善于發(fā)現(xiàn)社區(qū)共治的緊迫問題,凝聚社區(qū)共識(shí),把握社區(qū)共治方向。要發(fā)揮黨和政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位,引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、群眾團(tuán)體共同參與社區(qū)共治;加強(qiáng)街道層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),增強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)性資源的動(dòng)員能力,提高資源整合利用的效率和效益。2.共管共治,共建共享。社區(qū)共治和居民自治是社區(qū)成員面對(duì)社區(qū)公共事務(wù),通過協(xié)商、合作、互動(dòng)進(jìn)行共同治理。必須注重引導(dǎo)、支持社區(qū)單位、社會(huì)組織、居民團(tuán)體共同

42、參與社區(qū)公共事務(wù),建立社區(qū)公共事務(wù)決策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估的共治協(xié)商機(jī)制。必須注重在互惠互利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源整合,通過建立健全各種共治自治平臺(tái),協(xié)調(diào)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民等各種社會(huì)力量,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),形成有效的共建共享機(jī)制。3.事務(wù)細(xì)分,強(qiáng)化紐帶。動(dòng)員多元社區(qū)主體共同參與社區(qū)治理,疏通參與渠道,深化利益共識(shí),強(qiáng)化利益協(xié)調(diào),把共同需求、共同目標(biāo)、共同價(jià)值;的合作紐帶具體化。根據(jù)不同類型事務(wù)構(gòu)建不同的參與網(wǎng)絡(luò)和合作平臺(tái)。尊重多元主體的差異性,處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)等不同領(lǐng)域組織主體的關(guān)系,有效地銜接行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制,進(jìn)而形成政府搭臺(tái)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的管理模式。注重分類指導(dǎo),針對(duì)不

43、同領(lǐng)域、各類主體的情況及特點(diǎn),采用不同的動(dòng)員、協(xié)調(diào)與整合方式,探索不同的共治參與機(jī)制,從而充分調(diào)動(dòng)體制內(nèi)外各類資源服務(wù)社區(qū)發(fā)展。4.因地制宜,激發(fā)活力。針對(duì)上海中心城區(qū)和城郊地區(qū)城市化進(jìn)程不一,區(qū)域特點(diǎn)不同,街鎮(zhèn)體制有別的發(fā)展格局,遵照因地制宜原則,鼓勵(lì)基層社區(qū)根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn),創(chuàng)設(shè)適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r和社區(qū)成員需求的共治項(xiàng)目、共治機(jī)制和共治方式。加強(qiáng)社區(qū)自治組織建設(shè),充分發(fā)揮居委會(huì)自治功能,培育形式多樣的群眾自治組織,夯實(shí)居民自治基礎(chǔ)。處理好社區(qū)共治與居民自治的關(guān)系,拓寬居民參與社區(qū)管理服務(wù)渠道,形成各具特色、充滿活力的社區(qū)共治局面。(二)進(jìn)一步完善社區(qū)共治的平臺(tái)建設(shè)和機(jī)制建設(shè)1.澄清社區(qū)共治的內(nèi)涵

44、。把社區(qū)共治的實(shí)踐定義為以街道黨工委為領(lǐng)導(dǎo)核心、街道辦事處為責(zé)任主體、社區(qū)委員會(huì)為共治載體,基層群眾自治組織、屬地單位、社會(huì)組織、企業(yè)法人、社區(qū)各界人士等社區(qū)主體協(xié)同參與的社區(qū)共治組織框架和服務(wù)協(xié)作體系;。這種實(shí)踐定義,有助于澄清現(xiàn)階段從體制上推進(jìn)社區(qū)共治的重點(diǎn),其核心是以社會(huì)化、市場(chǎng)化原則為基礎(chǔ),多主體之間對(duì)公共事務(wù)的合作治理,而其參與主體的范圍可多可少,治理的層級(jí)可高可低。一要明確社區(qū)共治雖以街道黨政為主導(dǎo),但其運(yùn)行原則應(yīng)是社會(huì)化、市場(chǎng)化而不是行政化的;二要明確在街道層面推進(jìn)社區(qū)共治,但并不局限于街道。只有鼓勵(lì)在居民區(qū)、街坊(網(wǎng)格)層面上倡導(dǎo)、組織多主體合作,街道層面的社區(qū)共治才能獲得堅(jiān)實(shí)

45、的基礎(chǔ)。2.進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)共治的三大關(guān)鍵平臺(tái)。社區(qū)共治的組織架構(gòu)要與區(qū)域的多層次治理網(wǎng)絡(luò)相匹配,共治的運(yùn)行要與區(qū)域治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和公共利益表達(dá)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。要加強(qiáng)各類社區(qū)共治平臺(tái)的均衡化建設(shè),發(fā)揮共治平臺(tái)在社區(qū)治理中的作用。(1)區(qū)域化黨建平臺(tái),體現(xiàn)權(quán)威性共治。通過黨建的渠道加強(qiáng)社區(qū)不同性質(zhì)單位之間的聯(lián)系。黨建平臺(tái)要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,倡導(dǎo)社區(qū)共治理念,形成社區(qū)治理共商共建共享機(jī)制,不斷提升社區(qū)品味和文明程度。(2)網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺(tái),體現(xiàn)協(xié)作性共治。通過多部門合作,解決單個(gè)部門不能解決或不易解決的問題。網(wǎng)格化平臺(tái)的作用主要體現(xiàn)在執(zhí)行層面,一要界定清楚各部門的職責(zé),做到權(quán)責(zé)明確;二要進(jìn)

46、一步完善大聯(lián)動(dòng);大調(diào)解;大服務(wù);機(jī)制,提高行政效能。(3)社區(qū)委員會(huì)平臺(tái),體現(xiàn)代表性共治。社區(qū)委員會(huì)的組成要體現(xiàn)廣泛性和代表性,能夠代表社區(qū)不同的主體參與社區(qū)事務(wù)。對(duì)涉及社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù),進(jìn)行議事、協(xié)商、評(píng)議、監(jiān)督。要加強(qiáng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員與社區(qū)的聯(lián)系,以促進(jìn)駐區(qū)單位代表參與社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性和積極性。3.建立健全社區(qū)共治的運(yùn)行機(jī)制。(1)建立健全社區(qū)公共議題的形成機(jī)制。公共議題是形成共同需求的前提。公共議題的形成包括兩個(gè)方面:議題或需求的提出;議題的選擇確定。社區(qū)共治的前提是存在需要共治的公共事務(wù),而能夠吸引各方參與的公共事務(wù)最終是來自社區(qū)生活。一要建立公眾參與的平臺(tái),

47、形成議題討論、意見表達(dá)的公共空間。二要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織、黨務(wù)工作者和社區(qū)會(huì)議(委員會(huì))代表的作用。三要形成自上而下主動(dòng)收集民意的議題收集機(jī)制。四要通過社區(qū)委員會(huì)決策機(jī)制最終選擇確定真正的公共議題。(2)建立健全社區(qū)共治事務(wù)的協(xié)商決策機(jī)制.要充分吸納現(xiàn)有的探索成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮多元載體的作用,完善社區(qū)共治的意見溝通、利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一要完善社區(qū)代表會(huì)議的運(yùn)作程序;二要推動(dòng)社區(qū)委員會(huì)及其專業(yè)委員會(huì)實(shí)質(zhì)化運(yùn)作;三要整合多元化的社區(qū)共治平臺(tái)和載體,將現(xiàn)行各類共建共聯(lián)平臺(tái)納入整個(gè)共治平臺(tái)體系,形成共商共治合力。(3)建立健全社區(qū)共治的資源整合機(jī)制。實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程,實(shí)際就是動(dòng)員、整合分散的人、財(cái)、物資源并加以有效配置、利用的過程。因此,一要明