農(nóng)村土地整治中農(nóng)民權(quán)益保障措施研究

1、農(nóng)村土地整治中農(nóng)民權(quán)益保障措施研究 農(nóng)村土地整治是指在一定區(qū)域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。 一、農(nóng)村土地整治中農(nóng)民權(quán)益保障措施國內(nèi)研究進(jìn)展 在農(nóng)村土地整治的過程中出現(xiàn)了許多有損農(nóng)民權(quán)益的問題，使得這項(xiàng)利國利民的政策的實(shí)施效果大打折扣甚至有違初衷，因此必須堅(jiān)決的采取措施予以糾正，加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)力度國內(nèi)眾多學(xué)者從不同角度對(duì)土地整治中下農(nóng)民社會(huì)保障問題進(jìn)行了多方探索，短短幾年積累了大量研究

2、成果，為政府制定科學(xué)決策提供了有益參考。綜合目前國內(nèi)專家學(xué)者研究成果，主要體現(xiàn)在以下幾方面： （一）土地整治中農(nóng)民權(quán)益問題研究 一是行政方式下的土地整治中使農(nóng)民權(quán)益受損，如袁崇法指出，現(xiàn)行的征地辦法仍沿用行政占用方法，把農(nóng)民排斥在土地利益分配體系之外，失地農(nóng)民的利益受損；二是農(nóng)地殘缺，如李紅波等人和文曉波認(rèn)為，農(nóng)地征收制度和產(chǎn)權(quán)制度殘缺是失地農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯的主要根源；三是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)-法律缺失，如鄭新建等人認(rèn)為，造成農(nóng)民不能享受國家給予城鎮(zhèn)居民那樣全方位的保障，農(nóng)民最基本的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利面臨威脅甚至遭到嚴(yán)重侵害的根源之一在于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)-法律的缺位。 （二）土地整治中農(nóng)民補(bǔ)償公平

3、性研究 一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，如陸遷等人認(rèn)為，“產(chǎn)值倍數(shù)”法中補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)低于 土地出讓收益和土地市值；王文衡認(rèn)為，受二元經(jīng)濟(jì) _以及法律法規(guī)不完善等因素影響，征地補(bǔ)償機(jī)制不完善，建議以“土地?fù)Q保障”等方式保障農(nóng)民土地權(quán)益；二是補(bǔ)償項(xiàng)目缺失，如吳次芳等人提出以土地市場價(jià)格為基礎(chǔ)，在不完全補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上增加補(bǔ)償項(xiàng)目；三是補(bǔ)償安置辦法由一次性貨幣安置為終生保障，如常進(jìn)雄認(rèn)為，一次性貨幣補(bǔ)償未考慮失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，應(yīng)建立終生社會(huì)保障制度。 （三）土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障體制相關(guān)問題研究 一是構(gòu)建土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障體系，如涂文明主張建構(gòu)以失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的三維社會(huì)保障體系；徐元

4、明提出設(shè)立失地農(nóng)民基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保障制度、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民、留地保障四種方式結(jié)合的保障體系；二是保障基金運(yùn)營分析，如黨國英認(rèn)為，應(yīng)建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地農(nóng)民保障基金”，將土地整治中收入陸續(xù)發(fā)放給農(nóng)民，防止農(nóng)民短期行為；三是保障基金分析，如馬馳等人提出，土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地整治中后的增值收益是失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要；而吳剛等學(xué)者認(rèn)為我國社會(huì)保障應(yīng)實(shí)現(xiàn)“國家、單位和社區(qū)、個(gè)人三方面合理分擔(dān)”的籌資原則；四是保障體系構(gòu)建的制約因素分析，如史紅斌提出，當(dāng)前為失地農(nóng)民建立具體的社會(huì)保障制度不是最為重要的，重要的在于厘清建立社會(huì)保障制度的制約條件。 （四）土地整治中農(nóng)民社會(huì)保

5、障制度構(gòu)建模式選擇 一是土地整治中模式探索，如黃祖輝等人認(rèn)為，現(xiàn)有社會(huì)整治機(jī)制阻礙了土地的有序流轉(zhuǎn)，提出以農(nóng)村土地“三權(quán)分離”現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，在完善土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、土地治權(quán)結(jié)構(gòu)以及土地整治中中介服務(wù)組織的基礎(chǔ)上建立“散戶中介服務(wù)組織大戶”土地整治中模式；唐愛玲認(rèn)為，政府應(yīng)確?！耙酝恋?fù)Q保障”政策的落實(shí)到位，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度；郭陽旭認(rèn)為土地仍作為農(nóng)民社會(huì)保障的主要方式，土地整治中必須與土地保障聯(lián)接，重新設(shè)計(jì)土地整治中補(bǔ)償范圍和金額，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地保障功能在土地整治過程的延續(xù)；二是土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障價(jià)值的確定，如王麗芳認(rèn)為，在土地整治過程中許多流轉(zhuǎn)農(nóng)民因?yàn)闆]有相應(yīng)的謀生技能和安置補(bǔ)償費(fèi)用不到

6、位或太少而無法保障其生活，認(rèn)為應(yīng)從征地補(bǔ)償費(fèi)用中的安置補(bǔ)償費(fèi)用出發(fā)，研究現(xiàn)有征地補(bǔ)償中估算土地社會(huì)保障價(jià)值方法的缺陷，改進(jìn)估算土地社會(huì)保障價(jià)值模型。 二、國外研究綜述 國外大部分國家很早就實(shí)行了市場經(jīng)濟(jì)體制，土地可以直接進(jìn)入市場交易，現(xiàn)象較早，關(guān)于土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障問題的研究自然早于我國。目前國外就此問題研究成果大致如下：一是有關(guān)土地整治中補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的研究。如馬克思認(rèn)為土地作為最重要的生產(chǎn)資料和商品，盡管本身無法移動(dòng)但其權(quán)利可以轉(zhuǎn)移，形成地租理論，成為土地整治中得以補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論。又如，諾斯認(rèn)為土地整治過程中只有土地產(chǎn)權(quán)界定清晰，才能使土地通過產(chǎn)權(quán)交易改進(jìn)資源配置，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，土地整

7、治中者獲得一個(gè)合理的補(bǔ)償。二是土地整治中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究。目前國外大多數(shù)地區(qū)土地整治中補(bǔ)償通常以市價(jià)為基礎(chǔ)，綜合考慮預(yù)期收益，由土地征用費(fèi)和賠償額兩部分構(gòu)成。這些國家的做法都在于盡量給予土地所有者一個(gè)超出土地實(shí)價(jià)的較為滿意的補(bǔ)償額，既保障農(nóng)民權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。三是土地整治中補(bǔ)償制度的研究。國外大部分地區(qū)的土地整治中補(bǔ)償宗旨相似，通過立法確定土地整治中的主體、對(duì)象、目的及操作程序、審批權(quán)限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，充分保障農(nóng)民利益；而依據(jù)差異性的補(bǔ)償制度導(dǎo)致不同的具體操作方式。通常分為三種，一種是認(rèn)為土地整治中是政府特有權(quán)利，一種是土地整治中屬于公共行為，一種是土地整治中必須給予合理補(bǔ)償。土地整治

8、中制度有效保障了土地整治中農(nóng)民的權(quán)益。如美、日、 _，政府只對(duì)適用于公共使用的土地整治中才有權(quán)征用且必須根據(jù)土地整治中者實(shí)際損失和預(yù)期損失確定補(bǔ)償額；而德國土地整治中必須通過國家審批才能發(fā)生，補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算以官方公布可以流轉(zhuǎn)決定時(shí)的交易價(jià)格為準(zhǔn)。四是構(gòu)建土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障體系的研究。包括農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、為失地農(nóng)民提供法律援助、再就業(yè)和教育等，降低流轉(zhuǎn)農(nóng)民今后的生存和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民生存能力，緩解失業(yè)問題。大多數(shù)國家建立多家私營機(jī)構(gòu)而非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理的土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障基金，且實(shí)踐證明這種管理模式普遍高于政府管理的社會(huì)保障基金收益率。應(yīng)該說，國外土地整治中農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建比較完善，大多從明晰土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上保障土