關于《工傷保險條例》中購買工傷保險的強制性壟斷問題

1、關于工傷保險條例中購買工傷保險的強制性壟斷問題第二節(jié) 立法瑕疵的改進按照法治即為良法之治;的概念，法治建設的最基本要求就是制定的法律必須符合良法的標準。因此，要使企業(yè)的守法行為符合法律的要求，其所需要遵守的法律本身為良法是最起碼的前提條件。從經(jīng)濟學的角度出發(fā)，就是此法律的實施能夠使社會資源實現(xiàn)有效配置，從而最大程度地提高社會福利。假如達不到這一標準，守法主體受利益最大化的驅(qū)動，必然會努力尋求比遵守這一法律更好的替代行為方式，導致企業(yè)的守法行為選擇模式同法律的要求出現(xiàn)偏差。因此，法律本身制定是否科學，直接會影響到人們最終的守法行為選擇。如果要矯正企業(yè)守法行為相對于法律要求的偏差，首先應當審視的不

2、應當是企業(yè)守法行為本身，而是要求企業(yè)遵守的法律本身是否存在缺陷，從而使企業(yè)在按照經(jīng)濟規(guī)律行為的同時沒有辦法按照法律的要求行為。按照這樣的評判標準，根據(jù)上面對勞動法的具體法律存在問題的條款所作的分析，至少可以對下述法律的相關條款作出一定的改進，從而使其真正順應經(jīng)濟規(guī)律，起到促進社會資源最優(yōu)配置的作用。一、對實體法價值失衡的矯正從本文之前的分析可以看出，工傷保險條例存在的漏洞主要是兩個方面一方面是工傷保險條例強制性規(guī)定工傷保險應當?shù)絼趧颖Ｕ喜块T設立的專門機構(gòu)購買。這樣做的好處是工傷保險的購買成為一種國家施行的勞動保障的行政行為，從而以政府的信譽為工傷保險的賠償做為擔保，確保其能夠真正兌現(xiàn)。但是這樣

3、做的壞處同樣是巨大的，即這種人為的壟斷必然具有壟斷所具有的一些鮮明的特點，其中最重要的就是價格偏高，而同類商業(yè)替代險的較低報價也正好印證了這一結(jié)論。當然，如果這種保險的性質(zhì)要求一定要以壟斷為基礎才能實現(xiàn)其立法目的的話，雖然會有上述的不足，但瑕不掩瑜，付出一定成本增加的代價也是值得的，因為立法目的實現(xiàn)的利益可以抵消這種增加，從而使社會福利總體上有所提高。但事實并非如此，購買同類商業(yè)替代險同樣可以達到工傷保險條例所說的保護工傷職工利益，分散工傷風險的目的。也就是說，為了達到這一目的，并不必然要通過壟斷性的工傷保險購買的規(guī)定，這種以更高的價格購買同樣的服務，得到同樣的使用價值的行為明顯不符合經(jīng)濟學中

4、資源最優(yōu)配置的原則，也在實質(zhì)上降低了社會能達到的總的福利水平。另一方面就是上述的工傷保險條例第十四條第六款的規(guī)定，職工在上下班途中受到機動車事故傷害的，應當認定為工傷。而同時根據(jù)道路交通安全法的相關規(guī)定，交通事故侵權的受害者應當獲得國家規(guī)定的交通事故賠償。也就是說，上下班途中的遇到交通事故的職工，事實上可以獲得交通事故和工傷保險的雙重賠償。但是這會產(chǎn)生一系列問題。對于已經(jīng)為職工購買了工傷保險的企業(yè)來說，雖然表面上不會增加其負擔，但這種賠付明顯增加了總的保險成本，而這一成本的增加必然導致企業(yè)繳納的工傷保險費的增加，最終表現(xiàn)為企業(yè)成本的增加。而且，從經(jīng)濟學的角度，這種過度賠償還會同時使企業(yè)和職工對

5、這類工傷的注意力受到不利于資源配置的影響，最終導致社會總的福利水平的下降。對于沒有購買工傷保險而又沒有購買或足額購買替代商業(yè)險的企業(yè)來說，問題就更加嚴重。一方面職工會根據(jù)此條款要求企業(yè)按照工傷保險條例的相關規(guī)定進行賠償，另一方面企業(yè)卻認為職工在交通事故賠償?shù)倪^程中已經(jīng)獲得了充分的經(jīng)濟補償，就算完全不對其進行工傷保險規(guī)定的賠償也不會對工傷職工或其家屬造成什么影響，只是讓其少了一筆意外之財罷了。因此，正如上述張某工傷案例中所顯示的，這樣的工傷賠償談判往往陷入僵局，一定程度上是企業(yè)對工傷保險條例此一規(guī)定不滿的一種具體表現(xiàn)。因此，針對上述工傷保險條例中法律規(guī)定上的不足，可以分別采取下列措施。1關于工傷

6、保險條例中購買工傷保險的強制性壟斷問題可以將政府信譽高的優(yōu)點和商業(yè)保險廉價的優(yōu)點相結(jié)合。一種辦法是繼續(xù)按照現(xiàn)行的購買工傷保險的規(guī)定，企業(yè)只能向勞動保障部門繳納工傷保險費。但是勞動保障部門采取措施改善對工傷保險基金的管理，從而降低其運作的成本，充分利用其壟斷的規(guī)模優(yōu)勢將工傷保險的費率降到最低，理論上由于其規(guī)模效應以及可以不用進行商業(yè)推廣，不需要營銷費用的支出這一先天性的經(jīng)濟優(yōu)勢，要達到這一目標的難度不大。但事實上由于競爭的缺乏，對不具有商業(yè)性管理經(jīng)驗優(yōu)勢，作為行政機關存在的勞動保障部門來說，要達成這一目標的可能性太小。另一種辦法是修改現(xiàn)行的工傷保險條例，不再強制性要求企業(yè)向勞動保障部門購買工傷保

7、險，而是施行類似于機動車交通事故責任強制保險條例的規(guī)定，向國家指定的資質(zhì)信譽良好并且存在競爭關系的幾家商業(yè)保險公司購買，以保證工傷保險費率維持在具有競爭力，從而符合資源最優(yōu)配置標準的基礎上。第三種辦法是企業(yè)仍然可以向勞動保障部門繳納工傷保險費用，但法律并不排斥其購買類似的商業(yè)替代險，但類似的商業(yè)替代性必須在國家指定的資質(zhì)信譽良好的存在互相競爭關系的幾家商業(yè)保險公司足額購買，才能免除其向國家勞動保障部門繳納工傷保險費用的義務。本文比較贊成第三種辦法，因為工傷保險的整體運作要使其達到資源的最優(yōu)配置的話，必須為其創(chuàng)造一定的競爭環(huán)境，因此強制性的實行壟斷是不符合經(jīng)濟學原理的。但是由于其本身對保護工傷職

8、工的利益至關重要，因此國家又必須掌握一定的資源，而不能對市場完全開放。而施行第三種方式正好能達到這一理想狀況。理想的結(jié)果是勞動保障部門充分發(fā)揮上述的成本優(yōu)勢，最終在工傷保險市場上占到大部分的份額，但是又和商業(yè)保險公司保持著競爭關系而不至于重新形成壟斷局面。而第一二種方式雖然理論上同樣可以達到既保證了保險的信用又可以使費率降低的目的，但在實際操作過程中，第一種方式由于缺乏市場競爭實際上很難達成目標，第二種方式則國家完全喪失了調(diào)控市場的能力，有可能出現(xiàn)商業(yè)保險公司一定條件下聯(lián)合起來抬高保險費而使企業(yè)利益受損的情況。實行指定性商業(yè)購買的做法替代原有的法定行政壟斷所起的作用如下圖所示：如前所述，法定壟

9、斷工傷險最大的負面作用，是將市場作用下的供給曲線S強行移動到S1的位置，從而使社會總福利從PdE0Ps三角區(qū)域縮減到PdE1P1E1E2E0區(qū)域，造成社會資源的無效率配置。而實行指定性的商業(yè)購買的目的是使被扭曲的S1重新恢復到S，是社會總福利水平達到最大的PdE0Ps區(qū)域，恢復資源的有效配置。2關于上下班途中職工發(fā)生交通事故的雙重賠償問題這一問題其實比上面的引進商業(yè)保險進入工傷保險市場的難度要小得多。2010年工傷保險條例修改稿草案出來的時候，就打算將這一條款取消，但后來由于涉及到相關工傷職工的切身利益以及可能引起社會誤解，最終修改后的工傷保險條例并沒有取消這一條款。從技術上來講，要糾正法律上

10、的這一不符合資源最優(yōu)配置標準的法律條款是很簡單的。即在這樣的情況下，假如職工已經(jīng)獲得了足額的交通事故賠償，就不應繼續(xù)要求工傷保險賠償。工傷保險賠償只支付交通事故賠償中可能出現(xiàn)的不足額賠償中的差額部分，以及特殊情況下職工確實得不到交通事故賠償時可以由工傷保險基金對職工進行賠償。二、廢除無效率的法律程序勞動爭議仲裁前置這一程序并不是勞動爭議調(diào)解仲裁法的首創(chuàng)，而是沿用1995年施行的勞動法的相關規(guī)定。實際上，由于勞動仲裁委員會的組成雖然表面上由勞動行政部門、企業(yè)和勞動者三方的代表組成，好像達成了實現(xiàn)公平和公正所必需的利益相關方的力量均勢，但在現(xiàn)實中，法律中規(guī)定的代表勞動者的工會經(jīng)常不具有能夠真正代表

11、勞動者利益的獨立性，從而使勞動爭議中至關重要的勞動者一方的代表缺位。而實際上勞動爭議的絕大部分受害者都是勞動者一方，而勞動仲裁委員會的組成中這種力量結(jié)構(gòu)的明顯不平衡，再加上行政部門的強勢，事實上必然導致其裁決的公正性向行政裁決的水平靠攏，因而其公正性和在勞動者心目中的權威性必然大打折扣，而無法同正規(guī)的勞動訴訟相比。而假如其僅僅作為一種比較特殊的行政裁決存在的話，同到勞動監(jiān)察部門投訴獲得類似的行政裁決相比，勞動仲裁裁決不僅程序上復雜得多，而且解決糾紛總成本同到勞動監(jiān)察部門投訴更是相差太遠。因此，在既不能使勞動仲裁的公正性和權威性即其裁決的質(zhì)量向勞動訴訟靠攏，又不能使其裁決的成本向行政投訴靠攏的情

12、況下，勞動仲裁的地位在需要解決勞動爭議的勞動者心目中的地位是很尷尬的。但是勞動爭議調(diào)解仲裁法卻偏偏將這么一種地位尷尬的勞動爭議解決方式強制性地置于勞動訴訟之前，使相當多欲通過勞動訴訟解決勞動爭議的勞動者進退兩難，不僅嚴重損害了勞動者的勞動爭議解決方式的選擇權，而且最終必然體現(xiàn)為勞動者的合法利益受到的保護程度降低，最終導致勞動者更多的合法利益的流失，從而完全違背了勞動爭議調(diào)解仲裁法立法目的中所謂的保護當事人利益的宗旨。那么對于這一勞動仲裁前置程序到底應當如何處理才能既最大限度地保護勞動者的利益，又使其符合資源最優(yōu)配置的經(jīng)濟學原則呢？下面本文試著根據(jù)勞動仲裁存在的一些問題找出可行的解決辦法。首先，

13、勞動仲裁前置程序之所以會成為不經(jīng)濟的一種制度設置，是因為勞動仲裁這種勞動爭議解決方式同類似的解決方式相比較，如到勞監(jiān)投訴的行政裁決方式以及正式的勞動訴訟方式，其裁決的質(zhì)量和成本都不具有任何優(yōu)勢。因此，假如要堅持不廢除勞動仲裁前置程序這一歷史悠久而又獨具特色的勞動爭議解決方式的話，就有必要大幅度地提高現(xiàn)行的勞動仲裁的裁決質(zhì)量，同時進一步降低勞動仲裁相對于勞動者的成本，只有這樣才能最大程度地提高勞動仲裁相對于其它勞動爭議解決方式的性價比，進而在同到勞監(jiān)投訴的行政裁決方式和勞動訴訟的競爭中具有確定無疑的優(yōu)勢。根據(jù)仲裁的一般程序規(guī)則，勞動仲裁程序本身對于勞動者產(chǎn)生的成本確實已經(jīng)通過立法降到了不能再低的

14、程度，除非國家直接對勞動者發(fā)放勞動仲裁補貼，但這種可能性幾乎是不存在的。因此，要提高勞動仲裁性價比的唯一方法就是提高其裁決的質(zhì)量。而提高勞動裁決質(zhì)量的關鍵就是改革目前力量對比失衡的勞動仲裁委員會。前文中已經(jīng)對勞動仲裁委員會力量對比失衡的原因做過具體分析，其根源就是勞動者利益的代表缺位。要解決這一問題，同樣有兩種辦法，一種是找到一種產(chǎn)生真正代表勞動者利益代表的方法。但是，現(xiàn)實中這一問題由于涉及到工會改革這一更大的課題，難度之大可想而知。另一種辦法就是直接由相關行政部門任命相關的解決勞動爭議的專家直接組成仲裁委員會。因為在勞資雙方力量對比無法平衡，而勞動行政部門又占據(jù)明顯的主導地位的情況下，勞資雙

15、方都不產(chǎn)生代表的方式可能更有利于保護勞動者的利益。但是，這種方式明顯使勞動仲裁變成了一種特殊形式的行政裁決，當然由于其程序設置，可能比一般的行政裁決過程更為繁瑣，結(jié)果更為科學，但仍然存在行政裁決傾向性比較強，從而不足以產(chǎn)生同勞動仲裁準司法的地位相適應的權威性的問題。因此，通過對勞動仲裁程序內(nèi)部進行改革，從而使其性價比達到甚至超過類似的勞動爭議解決方式雖然理論上有成功的可能性，但實際上操作性很小。因此，要使勞動仲裁程序通過改革，使其真正具有作為勞動訴訟前置程序的資格的可能性微乎其微。在這樣的情況下，最優(yōu)的選擇其實只有一個，即廢除勞動仲裁前置程序。但是，廢除勞動仲裁前置程序并不等于要廢除勞動仲裁程

16、序本身，可行的法律設計可以參考剛剛提到過的工傷保險條例中失業(yè)保險的購買方法，即引進競爭機制，使其資源配置達到有效率的理想狀態(tài)。勞動仲裁程序內(nèi)部仍然需要改革以提高自身的裁決質(zhì)量，但這種改革不再以勞動仲裁程序前置為前提，而是實實在在地提高自身的性價比，使之成為勞動者解決勞動爭議時會認真考慮的一個選擇。而與此同時，勞動者可以自由選擇是否直接進行勞動訴訟，而不是先經(jīng)過勞動仲裁這一步驟，以使勞動訴訟和勞動仲裁形成事實上的良性競爭關系。在這樣的情況下，原來由于勞動仲裁前置所帶來的成本壓力而不得不放棄進行勞動訴訟的勞動者或者利益大幅受損的勞動者，以及本來就會選擇的勞動者都會由于這種選擇的自由而受益，最終的效果就是使原來被勞動爭議調(diào)解仲裁法扭曲的勞動爭議解決價格重新得到矯正，總體上更為接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)，社會總的福利增加。其作用如下圖所示：如前所述，勞動仲裁前置程序之所以違反了資源有效配置原則，是因為其額外增加了勞動者維權的成本，將正常市場狀況下的員工維權成本曲線從C上移到C1。從而造成員工可獲利的維權水平從0xe縮減到xe2xe1，從而使員工的維權之路更加舉步維艱，進一步助長了企業(yè)作出不法行為的可能。而通過上述措施，則可以使C1重新會到C的水平，使社會資源回到有