工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的財政支出政策研究

1、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的財政支出政策研究 作者： 王金秀 鄭志冰作者單位:中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院 2007年 第32期 字號當(dāng)前，我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。當(dāng)工業(yè)成為國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時，要實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，除了發(fā)揮市場機制的作用，政府需要運用宏觀調(diào)控手段，實現(xiàn)以工哺農(nóng)的政策轉(zhuǎn)變，全方位構(gòu)建反哺時期的財政支出政策體系。 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的成因 （一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的貢獻要求工業(yè)哺育農(nóng)業(yè) 建國以來我國選擇了工業(yè)傾斜戰(zhàn)略，為工業(yè)化建設(shè)汲取了大量農(nóng)業(yè)剩余。統(tǒng)計資料表明，1952-1990年通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差從農(nóng)業(yè)獲取資金8707億元，通過稅收從農(nóng)業(yè)獲取資金為1527.8億元，通過儲蓄從

2、農(nóng)業(yè)獲取的資金為1404.8億元，去除掉國家對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供的積累資金為1萬億元。改革開放以來，由于體制的慣性作用，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的單向流動依然存在，1990-1998年，農(nóng)村僅資金流出19222.5億元，其中財政渠道流出占48.9%，剪刀差渠道流出32.8%，金融渠道流出18.3%。此外，農(nóng)村剩余勞動力以極低的工資率轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市部門，農(nóng)村土地被低價或無償征用轉(zhuǎn)移到工業(yè)或城市部門資金2萬多億元，按不變價計算，城鄉(xiāng)居民人均收入差距已由1978年的2.57倍擴大到2004年的3.21倍。如果說工業(yè)化初期追求效率是工業(yè)化的一種推動力，在“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重的今天，農(nóng)業(yè)對工業(yè)

3、的歷史積累理應(yīng)得到工業(yè)的回饋，政府實施以工哺農(nóng)改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在國民收入分配中所處的不利地位。 （二）農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性會自發(fā)危及農(nóng)業(yè)對國計民生的基礎(chǔ)地位 農(nóng)業(yè)不僅提供糧食等最基本的生活資料，還為工業(yè)生產(chǎn)提供其所需原料，是保證經(jīng)濟、社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。由于農(nóng)產(chǎn)品供給彈性大于需求彈性，其價格隨供求市場呈發(fā)散型蛛網(wǎng)波動，極易影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，進而引發(fā)整個經(jīng)濟波動和社會福利損失。農(nóng)業(yè)投資大、周期長、資金周轉(zhuǎn)慢、農(nóng)業(yè)報酬率遞減的特點決定了投資農(nóng)業(yè)一般難以得到社會平均利潤和平均報酬，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)獲取稀缺資源的能力不斷下降，僅僅依靠市場機制配置資源，只能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進一步萎縮；再加上我國人多地少、水資源短缺等因素的

4、嚴(yán)重制約，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供求矛盾會進一步加劇。 （三）工業(yè)化對農(nóng)業(yè)侵害造成環(huán)境污染和生態(tài)退化 我國長期采取了工業(yè)超前發(fā)展戰(zhàn)略，占國民經(jīng)濟主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)必然成為籌集工業(yè)化資金的主渠道，在農(nóng)業(yè)發(fā)展資金匱乏的情況下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)滿足糧食安全目標(biāo)必然選擇“高產(chǎn)出、高能耗、高污染”的“石油農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式；不僅如此，隨著人口增加及經(jīng)濟發(fā)展，城市擴張占用農(nóng)地、工業(yè)企業(yè)污染以及城市生活垃圾都嚴(yán)重破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟粗放式增長績效的一部分成本是犧牲了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，用工業(yè)稅收所形成的國民收入的一部分建立農(nóng)村財政，將工業(yè)剩余轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)業(yè)，是工業(yè)化背景下分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任的基本邏輯，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。 財

5、政扶農(nóng)的必要性分析 （一）提升綜合國力、增強農(nóng)業(yè)競爭力的客觀需要 通過財政政策實現(xiàn)以工哺農(nóng)是社會經(jīng)濟發(fā)展取向的基本要求，也是國際上成功進行工業(yè)化轉(zhuǎn)型國家的普遍經(jīng)驗。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的實力。2005年gdp總值達18.23萬億元，人均gdp約合1701美元，財政收入3.16萬億元，農(nóng)業(yè)gdp的比重下降到12.5%，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重下降到46.9%，城鎮(zhèn)化率已達到43.2%，經(jīng)濟發(fā)展實力的保障標(biāo)志著我國已經(jīng)進入全面落實對農(nóng)業(yè)多予、少取的宏觀政策時期。 我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的比較優(yōu)勢較弱，尤其是加入wto后，更呈下降態(tài)勢。我國農(nóng)業(yè)的“顯性比較優(yōu)勢”從1985年的1.031降

6、為1996年的0.618。應(yīng)對國際市場的挑戰(zhàn),必須實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略,以增強農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，全面提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力。 （二）我國財政哺農(nóng)投入還存在較大空間 長期推行以農(nóng)養(yǎng)工戰(zhàn)略的結(jié)果造成國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平至今還是負(fù)數(shù)，在wto規(guī)則下，我國的微量允許標(biāo)準(zhǔn)為8.5%，目前我國“黃箱”補貼水平僅為3.3%，尚還有5.2%的余地。農(nóng)業(yè)協(xié)定規(guī)定的12項“綠箱政策”中，我國只使用了6項（政府一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護、地區(qū)發(fā)展援助），還有6項沒有啟用，這意味著我國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼還有較大的調(diào)節(jié)空間。 財政哺農(nóng)投入偏弱。一直以來我國財政農(nóng)業(yè)支出占財政的比重基本徘徊在7

7、%-8%低水平。而同期發(fā)達國家的支持水平約為30%-50%，發(fā)展中國家約為10%-20%，與發(fā)達和發(fā)展中國家相比，我國財政支農(nóng)水平還存在著較大的差距。 財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)錯位。從結(jié)構(gòu)上看，1996-1998年我國政府一般性服務(wù)費用占“綠箱”政策總支出的67.5%，這些費用主要表現(xiàn)為各類事業(yè)費，而同期的國際平均值僅為39.4%，這種差距說明我國農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)還不太合理，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的投資比例偏小，農(nóng)民直接從中受益不多。 （三）體制機制不協(xié)調(diào)使反哺資金存在效率損失 現(xiàn)行分稅制改革，中央與地方政府在事權(quán)上缺乏明晰界定，造成政府層面投資主體權(quán)責(zé)模糊，地方政府哺農(nóng)投資失去內(nèi)驅(qū)力，并受

8、利益機制、偏“工”傾向的誘導(dǎo)配置財政資源，呈現(xiàn)支出的倒逼機制把哺農(nóng)職責(zé)壓在中央一級。 此外，在地方財力從縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移至省級政府、政府事權(quán)下放的約束下，縣鄉(xiāng)兩級財政惡化，縣鄉(xiāng)政府挪占財政資金的現(xiàn)象成為常態(tài)，決策層提供的轉(zhuǎn)移支付資金難以到達反哺需求層；特別是農(nóng)業(yè)稅取消以后，中央財政的轉(zhuǎn)移支付資金往往轉(zhuǎn)化為維持基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)資金，嚴(yán)重影響了反哺資金效率。 財政扶農(nóng)的政策選擇 （一）健全法律法規(guī)體系并加大扶農(nóng)投入的力度 市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，完善的法律手段必將成為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要政策工具。首先，根據(jù)農(nóng)業(yè)法要求，確保預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金按法定比例增長。其次，以農(nóng)業(yè)法為依托建立完備的法規(guī)體系，尤其要盡快出臺農(nóng)業(yè)

9、投資法，明確政府支農(nóng)職責(zé)，將農(nóng)業(yè)投入的份額、投向、使用原則納入法律規(guī)范，用立法手段規(guī)范與加強政府哺農(nóng)行為。 加快建立以工促農(nóng)的長效投入機制。按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，調(diào)整國民收入再分配格局，將“三個高于”常態(tài)化，即將國家財政支農(nóng)資金增量高于上年；國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重高于上年；其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金高于上年的原則納入財政中。長期預(yù)算計劃，保障政府哺農(nóng)支出責(zé)任可持續(xù)性。其次，加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，明確用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等項目的資金逐年增加，確保?？顚Ｓ?。再次，地方政府應(yīng)從土地出讓金中提取一定比例單獨列支，對為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位的企業(yè)、為進城務(wù)

10、工經(jīng)商的農(nóng)民提供免費或具有公益性職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的中介組織、教育培訓(xùn)機構(gòu)以及為農(nóng)民提供就業(yè)信息的就業(yè)服務(wù)中介組織，提供資金支持，鼓勵其為農(nóng)業(yè)剩余勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移服務(wù)。 （二）優(yōu)化財政哺農(nóng)資金結(jié)構(gòu)并完善財政支出方式 配合宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策應(yīng)側(cè)重將工業(yè)產(chǎn)能剩余轉(zhuǎn)化為農(nóng)村生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和市場條件的改善，培養(yǎng)增強農(nóng)業(yè)的“造血”功能。主要體現(xiàn)在：將工業(yè)剩余投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，逐步將以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點的中小型基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)工程建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范疇；加快農(nóng)村教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生的硬體建設(shè)，促進城鄉(xiāng)基本公共品均衡發(fā)展；運用工業(yè)部門積累的技

11、術(shù)、信息增大農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣強度，搞好以農(nóng)、科、教相結(jié)合的技術(shù)服務(wù)為主的社會化信息服務(wù)體系建設(shè)，降低交易成本，提高農(nóng)民進入市場的組織化、產(chǎn)業(yè)化水平，增強農(nóng)民自身駕馭市場的能力。 發(fā)揮財政杠桿作用，引導(dǎo)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動。工業(yè)哺農(nóng)應(yīng)充分發(fā)揮財政杠桿作用引導(dǎo)要素資源在城鄉(xiāng)間自由交流和互動。堅持以市場機制為主導(dǎo)，以扶持和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織、行業(yè)協(xié)會等市場中介組織為載體，利用財政貼息、政策性貸款、投融資等多種政策手段鼓勵資本要素從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)順暢流動，構(gòu)建產(chǎn)、加、銷有機結(jié)合的高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高農(nóng)戶自身組織化程度與市場競爭主體地位。 完善補貼政策，建立有效

12、的農(nóng)業(yè)支持機制。國內(nèi)實施農(nóng)業(yè)支持政策必須在wto框架下規(guī)范進行，引導(dǎo)工業(yè)剩余流向農(nóng)業(yè)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。把農(nóng)業(yè)補貼政策的重點放在良種推廣、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、小型農(nóng)機購置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險、生產(chǎn)貸款貼息、農(nóng)戶專業(yè)合作經(jīng)濟組織等有利于提高我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的領(lǐng)域。政府對農(nóng)業(yè)的補貼方式逐漸以價格支持為主轉(zhuǎn)向以收入支持為主，把支持和補貼的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，建立有效的“黃箱政策”保護機制，加大“綠箱政策”支持力度，保證農(nóng)業(yè)保護機制的效率。 （三）創(chuàng)新財政體制并提高反哺資金的效率 1.建立“由下而上”的需求表達機制。建立和完善農(nóng)村反哺過程的需求表達機制是避免和減少效率損失、提高反哺資金績效的關(guān)鍵。對于地方性公共產(chǎn)品應(yīng)轉(zhuǎn)變政府農(nóng)村反哺的供給決策程序，建立“由下而上”的公共品需求表達機制，由農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部需求來決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。 2.合理界定中央與地方政府反哺農(nóng)業(yè)的事權(quán)與財權(quán)。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)不僅是中央政府的責(zé)任，地方政府也有義不容辭的義務(wù)。應(yīng)根據(jù)財權(quán)、事權(quán)相匹配和外部性大小的原則，合理界定各級政府的職責(zé)。中央政府農(nóng)業(yè)投