XXXX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對(duì)策可編輯

1、XXXX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對(duì)策(可編輯) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對(duì)策摘要:隨著各地對(duì)于國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策的落實(shí)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的開展,縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多年累積的公共負(fù)債問題,越來越明顯地暴露出來。 不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)的“三農(nóng)”政策在基層的執(zhí)行,而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。 需要尋找其形成的原因,并尋找對(duì)策解決。 關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因?qū)Σ咭弧鶆?wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及發(fā)展現(xiàn)狀近年來,隨著深化體制改革的進(jìn)行,全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”,己經(jīng)成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題并受到了廣泛的關(guān)注。 (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大,覆蓋面廣我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少農(nóng)業(yè)部*年的統(tǒng)

2、計(jì)表明,截至*年底全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)共計(jì)億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)萬(wàn)元,每個(gè)村萬(wàn)元。 另有官員統(tǒng)計(jì),中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近萬(wàn)個(gè),平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債余萬(wàn)元,計(jì)億元左右。 但有專家學(xué)者認(rèn)為還遠(yuǎn)不止此,財(cái)政部科學(xué)研究所研究員白景明指出:“從我們掌握的材料看,在我國(guó)除臺(tái)灣和兩個(gè)特別行政區(qū)以外的省級(jí)行政單位中,鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)億元,有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過了這一規(guī)模。 因此,如果在推斷全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話,全國(guó) 鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于億元。 如果采用高值推斷,全國(guó)可能突破萬(wàn)億元。 由此可見,鄉(xiāng)村債務(wù)占我國(guó)GDP的比重在之間,占我國(guó)財(cái)政收入的比重在之間,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上己超過長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債負(fù)擔(dān)。 ”另?yè)?jù)社科

3、院的調(diào)查,*年,被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)余額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的比重平均為,高于同年的國(guó)債負(fù)擔(dān)率。 事實(shí)上,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù),連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說不清,原因主要是債務(wù)是在長(zhǎng)期的過程中形成的,領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆,現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債,也不關(guān)心到底有多少債務(wù)另外一方面,就債務(wù)本身而言,也確實(shí)難以搞清楚。 有些是原來辦企業(yè)時(shí)借的,有些是部門借的,有些可能是投資款,有些也可能是個(gè)人借的,要認(rèn)定有一定的難度。 (二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)債權(quán)人結(jié)構(gòu)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)主體結(jié)構(gòu)主要包括金融機(jī)構(gòu)、上級(jí)財(cái)政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。 金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)等。 由于上世紀(jì)*年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),由

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了不同程度的借貸由于國(guó)家后來強(qiáng)制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì),導(dǎo)致了大量的債務(wù),金融機(jī)構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成再如,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修建高速公路、教育“普九”達(dá)標(biāo)中,不同程度欠承包商工程款,承包商也是債權(quán)人之一。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化,債權(quán)主體構(gòu)成也是 多元化。 債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于教育“普六”“普九”達(dá)標(biāo)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、借債上繳稅費(fèi)統(tǒng)籌等。 一是盲目興辦企業(yè)負(fù)債,在上個(gè)世紀(jì)的興辦企業(yè)熱中懷著良好的愿望,提出“村村有工廠”“消滅無工廠的村”,在沒有經(jīng)過實(shí)際的考慮下,盲目上馬了很多企業(yè),在現(xiàn)在看來,當(dāng)時(shí)企業(yè)在一定程度上緩解

5、了農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的壓力,但是作為企業(yè),由于技術(shù)、資金、環(huán)境等變化,并沒有實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期贏利的目的,現(xiàn)在,不僅當(dāng)初盲目上馬的企業(yè)無一成功,反而使部分集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的村債臺(tái)高筑二是透支興辦公益事業(yè)負(fù)債,其中包括如九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、普及程控電話、飲用水改造、改造村級(jí)公路等,從而背上了沉重的包袱三是財(cái)政管理不規(guī)范,多數(shù)村的村級(jí)財(cái)務(wù)連年赤字,農(nóng)業(yè)的共同生產(chǎn)費(fèi)用沒有實(shí)現(xiàn)“年初預(yù)提,年終結(jié)算,多退少補(bǔ),滾存使用”的原則辦理,超范圍的開支現(xiàn)象嚴(yán)重,致使共同生產(chǎn)的費(fèi)用成了“無底洞”,累積超支的數(shù)額巨大,村級(jí)組織不堪重負(fù)四是在取消農(nóng)業(yè)稅之前曾借貸款上繳費(fèi)稅,完成上級(jí)的稅收。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)展。 債務(wù)問題在世紀(jì)*年

6、代末就受到重視,中央有關(guān)部門提出了化解債務(wù)的一系列要求和舉措。 但收效并不大,*年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有新的債務(wù)形成,主要有:舊債基礎(chǔ)上形成的新債。 如舊債的利息,或者為還舊債而舉新債。 建設(shè)鄉(xiāng)村公共工程的新舉債。 行政管理開支方面形成的債務(wù)。 一部分是拖欠財(cái)政供養(yǎng)人員的工資而形成的債務(wù),一部分是因?yàn)檗k公經(jīng)費(fèi)不足、吃喝招待、旅游參觀而形成的債務(wù)等等。 原來導(dǎo)致舉債的主要因素如興辦企業(yè)、合作基金會(huì)、“普九”達(dá)標(biāo)等基本上不見了。 多起來的是政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)本身、公共設(shè)施建設(shè)等方面的債務(wù)。 看來,就債務(wù)解決債務(wù)問題,并不能完全解決債務(wù)問題,那么,在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程之中,會(huì)不會(huì)導(dǎo)致新債出現(xiàn)呢筆者認(rèn)為,要從

7、債務(wù)形成上尋找原因,才能找到解決債務(wù)問題的根本對(duì)策,防止舊債添新債。 二、債務(wù)形成原因通過分析債務(wù)的形成,可以發(fā)現(xiàn),一部分債務(wù)是由于政策出臺(tái)的不當(dāng)造成的,如*年代提出的“消滅無工廠的村”,大興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵(lì)村辦企業(yè)。 這些政策的出臺(tái)是*年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)解放后,國(guó)家為緩解農(nóng)村勞動(dòng)力人口大量剩余而提出的,出于較好的動(dòng)機(jī),在當(dāng)時(shí)得到了國(guó)家的鼓勵(lì)。 但后來由于這些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等多種原因,國(guó)家又出臺(tái)了政策關(guān)閉這些企業(yè),但卻沒有給予一定的補(bǔ)償,也沒有根本解決農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的問題。 另一部分債務(wù)是由于上級(jí)在下達(dá)任務(wù)時(shí)沒有給以一定的配套資金造成的,如“九義”達(dá)標(biāo)。 為了達(dá)標(biāo),進(jìn)行校舍改造、進(jìn)行相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)

8、等,本來是為了 沒有錢讓小孩去讀書。,到最后反而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重,使兒童都有書讀 再如“三個(gè)代表”等類似的基層學(xué)習(xí)活動(dòng),村干部被集中起來學(xué)習(xí)數(shù)日,其間心不在焉地聽報(bào)告,漫無邊際地討論,花錢印材料,買材料等,既耗費(fèi)時(shí)間,也耗費(fèi)錢財(cái)。 具體分析原因,主要包括:(一)我國(guó)行政管理體制方面的原因我國(guó)現(xiàn)行的壓力型管理體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)上級(jí)增支減收的壓力無能為力。 城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的壓力型體制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財(cái)力上劃、事權(quán)增加”的局面。 *年分稅制改革后,我國(guó)提高了中央財(cái)政收人所占比重,地方財(cái)政所占比重相應(yīng)降低。 財(cái)權(quán)上收了,而事權(quán)在一次次任務(wù)中不斷增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)有多大常常是剛性的,而

9、事情、任務(wù)的下派卻是彈性的。 對(duì)于基層的農(nóng)民而言,他們只是看重事情有沒有人做,而不管是由哪一級(jí)政府出的錢,上級(jí)政府“只給政策不給錢”,下達(dá)了任務(wù)卻沒有配套資金,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了大量的債務(wù)。 這也反映了目前考核機(jī)制的不合理。 現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是由上級(jí)進(jìn)行且由上級(jí)說了算,不可能真正從為農(nóng)民出發(fā)。 現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制和自上而下的問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)就是完成任務(wù),圍繞上級(jí)的指令、指標(biāo)轉(zhuǎn)。 任務(wù)的完成情況與個(gè)人的升遷及物質(zhì)待遇息息相關(guān),于是,在實(shí)際村再將每一個(gè),到村)鎮(zhèn)(從縣、鄉(xiāng),不得不將指標(biāo)分解下達(dá),操作過程中指標(biāo)落實(shí)到每戶農(nóng)民身上。 而各種所謂的達(dá)標(biāo)活動(dòng)、升級(jí)活動(dòng)、招商引資等就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

10、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要手段。 至于這些活動(dòng)采取什么方式、手段實(shí)現(xiàn),并不時(shí)上級(jí)所關(guān)心的,他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展,必能造福于農(nóng)民,但事實(shí)上,這種自上而下的問責(zé)恰恰忽視了農(nóng)民。 上級(jí)政府指派任務(wù)、指令,卻看不到基層政府的實(shí)際表現(xiàn)。 同時(shí),基層政府債務(wù)的形成、加重也與政府自身的特點(diǎn)有關(guān)。 *年人民公社制被正式廢除,鄉(xiāng)被恢復(fù)為一級(jí)農(nóng)村政權(quán),同時(shí)建立了一級(jí)財(cái)政。 財(cái)政的建立,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了一種內(nèi)在的權(quán)力和利益擴(kuò)張沖動(dòng)不斷地追逐更大的權(quán)力和更多的利益,直到受到約束和抵制。 其實(shí),這種政府所具有的擴(kuò)張沖動(dòng)是所有政府具有的本質(zhì)。 從公共選擇學(xué)的角度來看,政府不僅具有社會(huì)性,同時(shí)還是“經(jīng)濟(jì)人”,具有自利性。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收

11、支范圍包括國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金嚴(yán)重短缺的情況下,游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理之外的預(yù)算外資金和自籌資金的存在,便構(gòu)成了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門的極大激勵(lì),為其提供了大量的尋租機(jī)會(huì)。 (二)財(cái)政體制上的原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制存在缺陷。 不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定”分稅制,“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上,一方面 的收入來源。 *年起我國(guó)開始實(shí)行中央與省級(jí)財(cái)政的分稅制財(cái)政管理體制,以后由省級(jí)向下逐步推開,但迄今為止,我國(guó)省以下“分稅制”體系并未完全到位,致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制。 而且每年各級(jí)財(cái)政收人都有硬性任務(wù)指標(biāo),從而使“分稅制”在一定程度上成為“包稅制”。

12、上級(jí)政府在年初根據(jù)支出計(jì)劃,逐級(jí)下達(dá)財(cái)政收人任務(wù),層層分解,限期上交。 有的縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)死任務(wù),給基層政府造成很大壓力,在難以完成稅收上交任務(wù)時(shí),只好舉債先完成上交任務(wù),債務(wù)負(fù)擔(dān)又轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。 全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工資,教師工資已經(jīng)統(tǒng)一由縣級(jí)財(cái)政發(fā)放,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍有稅收負(fù)擔(dān),有很大的財(cái)政壓力。 解決債務(wù)問題,可能還需要從擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入來源進(jìn)行考慮。 同時(shí),作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的另一個(gè)重要來源,轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范、透明。 與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說,大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法,相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的。 難以排除撥款的

13、,而補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù) 隨意性,最終導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多的精力放在跑關(guān)系要錢方面,依賴補(bǔ)助過日子,而另一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則抱怨轉(zhuǎn)移支付不公平,挖潛增收的積極性受到了影響。 另一方面,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出方面,由于機(jī)構(gòu)臃腫等原因?qū)е仑?cái)政支出失控。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府,就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)。 我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府萬(wàn)多個(gè),相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小,但不管地域多大,人口多少,財(cái)政承受能力如何,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對(duì)口,這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏監(jiān)督機(jī)制。 財(cái)務(wù)管理松散,支出缺乏預(yù)算約束,多頭審批,隨意性強(qiáng),這些都人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。 (三)債務(wù)解決對(duì)

14、策現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)會(huì)不會(huì)引起新的問題,影響社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè),在新的歷史時(shí)期,如何對(duì)待現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù),這些都要求解決好債務(wù)問題,以更好地促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。 一是要積極尋找措施化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解決的,因此必須尋求積極有效的措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有債務(wù)。 由于各地具體情況不同,債務(wù)發(fā)生的原因不同,因此必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,因地制宜、分類指導(dǎo),逐個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù),制定切實(shí)可行的債務(wù)化解措施。 二是采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。 在這方面,首先要適當(dāng)集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)可用財(cái)力,加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的使用效益,精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人口,遏制

15、和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。 雖然這樣做的難度也是很大的,但決不能熟視無睹、任其發(fā)展。 其次,上級(jí)政府在下達(dá)任務(wù)、指令時(shí),防止只給政策不給錢的現(xiàn)象。 再次,推行綜合預(yù)算。 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)收入以及自籌資金和統(tǒng)籌資金等預(yù)算外收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍,采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法,管好預(yù)算內(nèi)外資金,提高改革的綜合效益。 在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中,今年國(guó)家將會(huì)有較大力度的轉(zhuǎn)移支付,但在上文中,我們已經(jīng)分析轉(zhuǎn)移支付制度的不完善,有一定的隱患,國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付安排可能只是具體到項(xiàng)目,而不是具體到村,勢(shì)必會(huì)帶來新一輪的“跑錢”活動(dòng),會(huì)不會(huì)由于資金不到位,或者資金缺口,而又走到借貸或者向農(nóng)民統(tǒng)籌的路上去呢三是上級(jí)政府理應(yīng)給予的援助和配套改革措施。 要想確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的良性運(yùn)行,杜絕進(jìn)一步發(fā)生的赤字和債務(wù),同樣需要上