關于我國中央與地方財權事權問題的思考

1、關于我國中央與地方財權事權問題的思考在當前經(jīng)濟增速存在減速壓力，特別是面臨結構調整和轉型升級的艱難時期，財政收入增速放緩開始觸動大家的神經(jīng)，地方政府財權事權不匹配的問題再次成為輿論熱點。我國地方政府財權事權不匹配狀況到底如何？實現(xiàn)財權事權匹配的程序應該是什么？具體的政策建議有哪些？一、我國地方政府財權事權不匹配狀況目前，我國財政體制是五級財政，分別是中央級財政、省級財政、市級財政、縣級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政。正在推進的“鄉(xiāng)財縣管”改革和“省直管縣”改革都是旨在減少政府間財政級次，提高財政運行效率。由于省及省以下財政缺乏詳細的分配數(shù)據(jù)，本文主要分析中央級財政和地方級財政（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在公共財

2、政領域的財權事權實際分配情況。中央級、地方級財政的實際事權可以通過其公共財政支出分別得以體現(xiàn)。財權的實際分配情況則相對復雜。地方級財政的實際財權應該是其能夠自主支配的財政收入，反映在我國的財政體制中，主要包括地方本級收入、稅收返還、均衡性轉移支付、定額補助等。雖然其他類型的中央對地方轉移支付項目也增加了地方財力，但這些項目要么規(guī)定了使用用途，要么要求提供配套資金，這就使得地方政府并沒有能夠自主支配這些轉移支付資金，因此不能計入到地方政府財權中。相應地，中央級財政的實際財權就是中央公共財政收入減去稅收返還、均衡性轉移支付、定額補助后的余額。根據(jù)這種劃分標準，筆者整理了我國1997-2012年中央

3、級、地方級財權事權實際分配情況。圖1：1997-2012年我國中央、地方財權事權分配狀況圖1中可以看出，分稅制改革以來我國中央、地方政府的財權事權不匹配現(xiàn)象日益嚴重，突出的表現(xiàn)是中央政府的事權比重逐年下降，同時地方政府的財權比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府負擔的事權責任高達85%，而相應獲得的財權僅有62%；中央政府獲得的財權為38%，但直接承擔的事權責任僅為15%。從財權事權的錯配可以看出，很大比重的財政支出決策是由中央政府做出，而由地方政府去具體執(zhí)行，中央政府通過專項形式的轉移支付提供財力支持。中央、地方財權事權錯配現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有：（1）地方稅種大都缺乏增長性，中央對地方轉

4、移支付的財力補充性質不足，導致地方財權日益縮小。在目前的分稅制體系下，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關的增長性強的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，如消費稅全部歸中央，進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅全部歸中央，國內增值稅75%歸中央，企業(yè)所得稅、個人所得稅60%歸中央。地方稅種只有營業(yè)稅的增長性能較強，但隨著“營改增”試點范圍的擴大，地方財權將受到進一步的挑戰(zhàn)。此外，中央政府通過規(guī)范、透明的無條件轉移支付也可以提高地方財權，但是我國的轉移支付大都采取有條件補助的方式，使地方政府無法真正地自主支配轉移支付資金，從而無法有效地擴充地方財權。（2）共有事權劃分不清晰，地方政府承擔著共有事權的主要支出責任。我國

5、對屬于中央、地方政府的共有事權，在政府間應當怎樣承擔以及承擔多大比例支出責任沒有明確規(guī)定，導致執(zhí)行中發(fā)生錯位，實際上由地方政府長期承擔了共有事權的主要支出責任。比如義務教育工作，它直接關系著未來全民素質的高低和國家競爭力的強弱。據(jù)有關資料顯示，目前全國義務教育投入中，地方政府負擔90%，中央政府只負擔10%左右。又如計劃生育經(jīng)費，作為國家的一項基本國策，中央和地方政府都應承擔一部分事權，但實際上主要承擔者仍然是地方政府。這些支出大都剛性強、增長快，無法壓縮，不但加大了地方財政的支出責任，使地方財政陷入了困境，也進而誘發(fā)了地方政府的收費亂象。（3）事權劃分缺乏彈性，地方政府承擔了沒有事前界定清楚

6、的支出責任。分稅制改革后，政府間財政體制沒有及時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，對一些新出現(xiàn)或原來劃分不清晰的事權在政府間進行重新劃分，增加了地方政府支出責任。比如社會保障，1994年分稅制改革時并沒有對該項事權進行明確界定，但是在之后的實踐中卻把該事權壓在了地方政府。（4）沒有將政府間財政關系法定化，上級政策擴大了地方政府的支出責任。政府間財政關系缺乏法律依據(jù)，地方政府的支出責任經(jīng)常受到中央政府政策的改變而不斷擴大。“中央出政策，地方出錢”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。如調整工資的惠民政策，中央按統(tǒng)一口徑算賬，名義上給予75%或100%的補助，但由于補助標準與實際調整額之間存在差距，轉移支付補助不足，為兌現(xiàn)惠民政

7、策，地方政府需要額外提供財政資金。二、實現(xiàn)財權事權匹配的程序應該是什么？財權事權匹配的問題需要放在一個更大的背景中去考慮，這個更大的背景就是政府間財政關系。理解政府間財政關系，首先需要明確政府存在的理由。一般來說，現(xiàn)代政府存在的理由主要有三個，一是社會穩(wěn)定、二是經(jīng)濟繁榮、三是人民生活富?！，F(xiàn)代政府只有實現(xiàn)了這三個目標才能夠獲得人民群眾讓渡給它的公共管理權力，所以說政府的職能就是間接地保障或直接地促進經(jīng)濟發(fā)展及其社會穩(wěn)定，提供基本公共服務，使人民安居樂業(yè)。落實這些基本職能需要中央、地方等各級政府在各自負責的事務上有所分工，并配以與所擔當?shù)氖聞障鄬呢斄ΡＵ?，這就涉及到了政府間財政關系。在財權和

8、事權的問題上，首先需要解決的就是財權還是事權第一性的問題，到底是財權決定事權，還是事權決定財權？筆者認為，事權是第一性的，財權是基于事權確定后第二性的。首先，為實現(xiàn)政府的職能目標，根據(jù)事權實現(xiàn)的受益范圍和效率標準，我們可以確定各級政府之間的事權劃分標準。其次，只有在事權劃分的基礎上，我們才能夠確定合意的各級政府財權，也才能在確定各級政府財權框架的基礎上，根據(jù)財力獲取效率確定各級政府的自有財力和轉移支付規(guī)模。至此，政府間財政關系才能夠理順。所謂“事權”，就是各級政府必須履行的提供公共服務的權力，主要是按照受益范圍和效率標準來確定的。當然，政府間事權劃分會受到政治、歷史、文化等特定國情因素影響，具

9、體項目劃分上不存在著統(tǒng)一的模式，但通常遵循如下原則：一是受益性原則。政府各項職能的本質屬性天然決定了其在各級政府間的最適配置。國防、外交等與國家利益密切相關，受益范圍惠及全民的公共服務，屬于全國性質的公共物品，應由中央政府負責；地方基礎設施和消防等以特定區(qū)域居民為服務對象，受益范圍限于某一區(qū)域的服務項目，屬于地方性公共物品，則由相關地方政府負責。更進一步地，如果地方性公共物品具有外溢性質，則應該由中央、地方政府共同承擔。二是效率原則。地方政府相對更加了解轄區(qū)內居民需求，凡是由地方政府處理，行政效率更高的事務歸地方，反之則由中央政府負責。三是法制規(guī)范原則。各級政府事權通過法律形式加以明確，同時事

10、權調整也應按照一定的法律程序，保持穩(wěn)定性和規(guī)范性。所謂“財權”通常是指財政收入征管權，主要包括征收和支配兩層含義，即哪些財政收入由哪一級政府來征收，哪些財政收入可以自主支配。一級政府的財權范圍既包括由該級政府財政征管機構獲得的可自主支配的財政收入，也包括來自其他級次政府轉移的可自主支配的轉移支付。財權的劃分標準是在事權劃分的基礎上予以確定的，必須保證財權能夠有效地支持事權的實施。因此，在支配層面上，財權的劃分標準是比較確定的，滿足事權要求即可；在征收層面上，財權的劃分標準一般是效率標準，即財政收入征收權的劃分以不損害全國經(jīng)濟發(fā)展、收入征管效率為依據(jù)。綜上所述，“實現(xiàn)財權事權匹配的程序”應該是一

11、級政府定一級事權，一級事權定一級財權，進而實現(xiàn)財權與事權相匹配。三、促進財權事權相匹配的政策建議第一，按照公共財政的基本要求，重新界定各級政府支出責任和范圍，明確各級政府的事權。根據(jù)各級政府的主要職能目標來決定其事權劃分。首先，事權劃分要根據(jù)收益性原則確定各項財政支出的受益對象和受益覆蓋范圍，進而確定該事權隸屬的政府級次。凡是以國家為整體，使全國公民共同受益的事權，就是中央政府的職責，如國防、外交等。凡是受益對象具有可分割性、受益范圍僅限于地方政府的事權，就劃為地方政府職責。如：地方政府維持運轉的必需支出。其次，事權的劃分，還應考慮財政支出效率，即具有規(guī)模效應的支出應歸中央財政，規(guī)模較小的支出

12、歸地方財政。此外，對一些事權的具體劃分問題還應該建立各級政府間的磋商制度。第二，按照“定一級事權、定一級財權、增加中央政府事權、增加地方政府財權”的總體原則，匹配中央和地方財權事權。財政體制改革要著眼于調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的事權，將涉及全國范圍內普適性的民生性支出責任上移，實現(xiàn)事權合理劃分。在此基礎上進行財權分配的優(yōu)化。增加地方政府財權的方式可以多樣化，既可以借鑒其他國家的做法，培育地方政府的主體稅種，增加地方政府的自主征管收入；也可以采用規(guī)范、透明、公式化的中央對地方轉移支付，比如增大均衡性轉移支付的資金規(guī)模，增加地方政府可以自主支配的轉移支付資金。就我國目前財政體制和稅制結構現(xiàn)狀而言，后者似乎更為現(xiàn)實可行，可以考慮在擴容均衡性轉移支付的基礎上，予以地方政府充裕時間，逐步建立和完善財產(chǎn)類主體稅種。第三，適時修訂有關法律，以法律形式確定各級政府的責權利關系。從相關國家的經(jīng)驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府間責權利關系