關(guān)于我國中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)問題的思考

1、關(guān)于我國中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)問題的思考在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速存在減速壓力，特別是面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的艱難時(shí)期，財(cái)政收入增速放緩開始觸動(dòng)大家的神經(jīng)，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題再次成為輿論熱點(diǎn)。我國地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配狀況到底如何？實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的程序應(yīng)該是什么？具體的政策建議有哪些？一、我國地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配狀況目前，我國財(cái)政體制是五級(jí)財(cái)政，分別是中央級(jí)財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、市級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。正在推進(jìn)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革和“省直管縣”改革都是旨在減少政府間財(cái)政級(jí)次，提高財(cái)政運(yùn)行效率。由于省及省以下財(cái)政缺乏詳細(xì)的分配數(shù)據(jù)，本文主要分析中央級(jí)財(cái)政和地方級(jí)財(cái)政（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在公共財(cái)

2、政領(lǐng)域的財(cái)權(quán)事權(quán)實(shí)際分配情況。中央級(jí)、地方級(jí)財(cái)政的實(shí)際事權(quán)可以通過其公共財(cái)政支出分別得以體現(xiàn)。財(cái)權(quán)的實(shí)際分配情況則相對(duì)復(fù)雜。地方級(jí)財(cái)政的實(shí)際財(cái)權(quán)應(yīng)該是其能夠自主支配的財(cái)政收入，反映在我國的財(cái)政體制中，主要包括地方本級(jí)收入、稅收返還、均衡性轉(zhuǎn)移支付、定額補(bǔ)助等。雖然其他類型的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也增加了地方財(cái)力，但這些項(xiàng)目要么規(guī)定了使用用途，要么要求提供配套資金，這就使得地方政府并沒有能夠自主支配這些轉(zhuǎn)移支付資金，因此不能計(jì)入到地方政府財(cái)權(quán)中。相應(yīng)地，中央級(jí)財(cái)政的實(shí)際財(cái)權(quán)就是中央公共財(cái)政收入減去稅收返還、均衡性轉(zhuǎn)移支付、定額補(bǔ)助后的余額。根據(jù)這種劃分標(biāo)準(zhǔn)，筆者整理了我國1997-2012年中央

3、級(jí)、地方級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)實(shí)際分配情況。圖1：1997-2012年我國中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配狀況圖1中可以看出，分稅制改革以來我國中央、地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配現(xiàn)象日益嚴(yán)重，突出的表現(xiàn)是中央政府的事權(quán)比重逐年下降，同時(shí)地方政府的財(cái)權(quán)比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府負(fù)擔(dān)的事權(quán)責(zé)任高達(dá)85%，而相應(yīng)獲得的財(cái)權(quán)僅有62%；中央政府獲得的財(cái)權(quán)為38%，但直接承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任僅為15%。從財(cái)權(quán)事權(quán)的錯(cuò)配可以看出，很大比重的財(cái)政支出決策是由中央政府做出，而由地方政府去具體執(zhí)行，中央政府通過專項(xiàng)形式的轉(zhuǎn)移支付提供財(cái)力支持。中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有：（1）地方稅種大都缺乏增長性，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)

4、移支付的財(cái)力補(bǔ)充性質(zhì)不足，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)日益縮小。在目前的分稅制體系下，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的增長性強(qiáng)的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，如消費(fèi)稅全部歸中央，進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅全部歸中央，國內(nèi)增值稅75%歸中央，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅60%歸中央。地方稅種只有營業(yè)稅的增長性能較強(qiáng)，但隨著“營改增”試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，地方財(cái)權(quán)將受到進(jìn)一步的挑戰(zhàn)。此外，中央政府通過規(guī)范、透明的無條件轉(zhuǎn)移支付也可以提高地方財(cái)權(quán)，但是我國的轉(zhuǎn)移支付大都采取有條件補(bǔ)助的方式，使地方政府無法真正地自主支配轉(zhuǎn)移支付資金，從而無法有效地?cái)U(kuò)充地方財(cái)權(quán)。（2）共有事權(quán)劃分不清晰，地方政府承擔(dān)著共有事權(quán)的主要支出責(zé)任。我國

5、對(duì)屬于中央、地方政府的共有事權(quán)，在政府間應(yīng)當(dāng)怎樣承擔(dān)以及承擔(dān)多大比例支出責(zé)任沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行中發(fā)生錯(cuò)位，實(shí)際上由地方政府長期承擔(dān)了共有事權(quán)的主要支出責(zé)任。比如義務(wù)教育工作，它直接關(guān)系著未來全民素質(zhì)的高低和國家競爭力的強(qiáng)弱。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國義務(wù)教育投入中，地方政府負(fù)擔(dān)90%，中央政府只負(fù)擔(dān)10%左右。又如計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)，作為國家的一項(xiàng)基本國策，中央和地方政府都應(yīng)承擔(dān)一部分事權(quán)，但實(shí)際上主要承擔(dān)者仍然是地方政府。這些支出大都剛性強(qiáng)、增長快，無法壓縮，不但加大了地方財(cái)政的支出責(zé)任，使地方財(cái)政陷入了困境，也進(jìn)而誘發(fā)了地方政府的收費(fèi)亂象。（3）事權(quán)劃分缺乏彈性，地方政府承擔(dān)了沒有事前界定清楚

6、的支出責(zé)任。分稅制改革后，政府間財(cái)政體制沒有及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，對(duì)一些新出現(xiàn)或原來劃分不清晰的事權(quán)在政府間進(jìn)行重新劃分，增加了地方政府支出責(zé)任。比如社會(huì)保障，1994年分稅制改革時(shí)并沒有對(duì)該項(xiàng)事權(quán)進(jìn)行明確界定，但是在之后的實(shí)踐中卻把該事權(quán)壓在了地方政府。（4）沒有將政府間財(cái)政關(guān)系法定化，上級(jí)政策擴(kuò)大了地方政府的支出責(zé)任。政府間財(cái)政關(guān)系缺乏法律依據(jù)，地方政府的支出責(zé)任經(jīng)常受到中央政府政策的改變而不斷擴(kuò)大。“中央出政策，地方出錢”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。如調(diào)整工資的惠民政策，中央按統(tǒng)一口徑算賬，名義上給予75%或100%的補(bǔ)助，但由于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際調(diào)整額之間存在差距，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助不足，為兌現(xiàn)惠民政

7、策，地方政府需要額外提供財(cái)政資金。二、實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的程序應(yīng)該是什么？財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的問題需要放在一個(gè)更大的背景中去考慮，這個(gè)更大的背景就是政府間財(cái)政關(guān)系。理解政府間財(cái)政關(guān)系，首先需要明確政府存在的理由。一般來說，現(xiàn)代政府存在的理由主要有三個(gè)，一是社會(huì)穩(wěn)定、二是經(jīng)濟(jì)繁榮、三是人民生活富?！，F(xiàn)代政府只有實(shí)現(xiàn)了這三個(gè)目標(biāo)才能夠獲得人民群眾讓渡給它的公共管理權(quán)力，所以說政府的職能就是間接地保障或直接地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其社會(huì)穩(wěn)定，提供基本公共服務(wù)，使人民安居樂業(yè)。落實(shí)這些基本職能需要中央、地方等各級(jí)政府在各自負(fù)責(zé)的事務(wù)上有所分工，并配以與所擔(dān)當(dāng)?shù)氖聞?wù)相對(duì)應(yīng)的財(cái)力保障，這就涉及到了政府間財(cái)政關(guān)系。在財(cái)權(quán)和

8、事權(quán)的問題上，首先需要解決的就是財(cái)權(quán)還是事權(quán)第一性的問題，到底是財(cái)權(quán)決定事權(quán)，還是事權(quán)決定財(cái)權(quán)？筆者認(rèn)為，事權(quán)是第一性的，財(cái)權(quán)是基于事權(quán)確定后第二性的。首先，為實(shí)現(xiàn)政府的職能目標(biāo)，根據(jù)事權(quán)實(shí)現(xiàn)的受益范圍和效率標(biāo)準(zhǔn)，我們可以確定各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。其次，只有在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，我們才能夠確定合意的各級(jí)政府財(cái)權(quán)，也才能在確定各級(jí)政府財(cái)權(quán)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力獲取效率確定各級(jí)政府的自有財(cái)力和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。至此，政府間財(cái)政關(guān)系才能夠理順。所謂“事權(quán)”，就是各級(jí)政府必須履行的提供公共服務(wù)的權(quán)力，主要是按照受益范圍和效率標(biāo)準(zhǔn)來確定的。當(dāng)然，政府間事權(quán)劃分會(huì)受到政治、歷史、文化等特定國情因素影響，具

9、體項(xiàng)目劃分上不存在著統(tǒng)一的模式，但通常遵循如下原則：一是受益性原則。政府各項(xiàng)職能的本質(zhì)屬性天然決定了其在各級(jí)政府間的最適配置。國防、外交等與國家利益密切相關(guān)，受益范圍惠及全民的公共服務(wù)，屬于全國性質(zhì)的公共物品，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；地方基礎(chǔ)設(shè)施和消防等以特定區(qū)域居民為服務(wù)對(duì)象，受益范圍限于某一區(qū)域的服務(wù)項(xiàng)目，屬于地方性公共物品，則由相關(guān)地方政府負(fù)責(zé)。更進(jìn)一步地，如果地方性公共物品具有外溢性質(zhì)，則應(yīng)該由中央、地方政府共同承擔(dān)。二是效率原則。地方政府相對(duì)更加了解轄區(qū)內(nèi)居民需求，凡是由地方政府處理，行政效率更高的事務(wù)歸地方，反之則由中央政府負(fù)責(zé)。三是法制規(guī)范原則。各級(jí)政府事權(quán)通過法律形式加以明確，同時(shí)事

10、權(quán)調(diào)整也應(yīng)按照一定的法律程序，保持穩(wěn)定性和規(guī)范性。所謂“財(cái)權(quán)”通常是指財(cái)政收入征管權(quán)，主要包括征收和支配兩層含義，即哪些財(cái)政收入由哪一級(jí)政府來征收，哪些財(cái)政收入可以自主支配。一級(jí)政府的財(cái)權(quán)范圍既包括由該級(jí)政府財(cái)政征管機(jī)構(gòu)獲得的可自主支配的財(cái)政收入，也包括來自其他級(jí)次政府轉(zhuǎn)移的可自主支配的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上予以確定的，必須保證財(cái)權(quán)能夠有效地支持事權(quán)的實(shí)施。因此，在支配層面上，財(cái)權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是比較確定的，滿足事權(quán)要求即可；在征收層面上，財(cái)權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)一般是效率標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)政收入征收權(quán)的劃分以不損害全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入征管效率為依據(jù)。綜上所述，“實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的程序”應(yīng)該是一

11、級(jí)政府定一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)定一級(jí)財(cái)權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。三、促進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的政策建議第一，按照公共財(cái)政的基本要求，重新界定各級(jí)政府支出責(zé)任和范圍，明確各級(jí)政府的事權(quán)。根據(jù)各級(jí)政府的主要職能目標(biāo)來決定其事權(quán)劃分。首先，事權(quán)劃分要根據(jù)收益性原則確定各項(xiàng)財(cái)政支出的受益對(duì)象和受益覆蓋范圍，進(jìn)而確定該事權(quán)隸屬的政府級(jí)次。凡是以國家為整體，使全國公民共同受益的事權(quán)，就是中央政府的職責(zé)，如國防、外交等。凡是受益對(duì)象具有可分割性、受益范圍僅限于地方政府的事權(quán)，就劃為地方政府職責(zé)。如：地方政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)的必需支出。其次，事權(quán)的劃分，還應(yīng)考慮財(cái)政支出效率，即具有規(guī)模效應(yīng)的支出應(yīng)歸中央財(cái)政，規(guī)模較小的支出

12、歸地方財(cái)政。此外，對(duì)一些事權(quán)的具體劃分問題還應(yīng)該建立各級(jí)政府間的磋商制度。第二，按照“定一級(jí)事權(quán)、定一級(jí)財(cái)權(quán)、增加中央政府事權(quán)、增加地方政府財(cái)權(quán)”的總體原則，匹配中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)。財(cái)政體制改革要著眼于調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的事權(quán)，將涉及全國范圍內(nèi)普適性的民生性支出責(zé)任上移，實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理劃分。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)權(quán)分配的優(yōu)化。增加地方政府財(cái)權(quán)的方式可以多樣化，既可以借鑒其他國家的做法，培育地方政府的主體稅種，增加地方政府的自主征管收入；也可以采用規(guī)范、透明、公式化的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，比如增大均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，增加地方政府可以自主支配的轉(zhuǎn)移支付資金。就我國目前財(cái)政體制和稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀而言，后者似乎更為現(xiàn)實(shí)可行，可以考慮在擴(kuò)容均衡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，予以地方政府充裕時(shí)間，逐步建立和完善財(cái)產(chǎn)類主體稅種。第三，適時(shí)修訂有關(guān)法律，以法律形式確定各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系。從相關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系