新農(nóng)村建設(shè)中“村莊集并”的思考 180

1、新農(nóng)村建設(shè)中“村莊集并”的思考 新農(nóng)村建設(shè)中“村莊集并”的思考程靜摘要：當(dāng)前農(nóng)村居住環(huán)境“臟、亂、差”等問題比較突出。其主要原因是缺少村莊規(guī)劃。農(nóng)村“村莊集并”是解決這一問題的有效對策，它有利于村容的整潔，有利于節(jié)約土地資源等。結(jié)合農(nóng)村自身的特點(diǎn)，合理規(guī)劃，推進(jìn)“村莊集并”對建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的意義。關(guān)鍵詞：新農(nóng)村 村莊集并 土地規(guī)劃黨的十六屆五中全會(huì)明確提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一項(xiàng)重大而長期的歷史任務(wù)。加強(qiáng)村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“村莊集并”是改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高土地承載力，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要任務(wù)之一。所謂農(nóng)村“村莊集并”是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)展與深化，即通過兩個(gè)或

2、多個(gè)村莊土地、人口和其他經(jīng)濟(jì)資源的全方位流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的集聚和規(guī)模經(jīng)營，社區(qū)管理組織和管理體制也相應(yīng)發(fā)生改變。通過對一些村莊進(jìn)行合理合并，讓農(nóng)民適當(dāng)集中居住，將有可能節(jié)約出50以上的土地。一、村莊集并規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義（一）實(shí)現(xiàn)“村容整潔”，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)提出“村容整潔”，既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)，也是當(dāng)前農(nóng)民治舊圖新的迫切愿望。而由于歷史和制度的原因，農(nóng)村村莊、民莊建設(shè)布局混亂，建設(shè)水平低，功能不全，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，居住環(huán)境“臟、亂、差”等問題比較突出。村莊的集并在一定程度上能有效解決這一問題。村莊集并有利于村莊統(tǒng)一規(guī)劃，集中有限的人力、物力和財(cái)力，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村某些集中區(qū)域

3、，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民的居住環(huán)境，改變農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”，村莊布局“小亂散”，村莊建設(shè)零亂，檔次低的現(xiàn)狀，形成“村容整潔”的新農(nóng)村。（二）節(jié)約土地資源，促進(jìn)“兩型社會(huì)”發(fā)展。土地資源是我國非常緊迫的資源。而農(nóng)民無規(guī)劃的盲目建設(shè)、占用大量土地，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。在農(nóng)村，新建房而不拆舊房，新建住宅不斷向村莊擴(kuò)張，而村莊內(nèi)破破爛爛，形成“空心村”。村莊的集并，房屋的集中建設(shè)能在一定程度上改變這種浪費(fèi)土地和多占土地的現(xiàn)象，從而可節(jié)約大量的耕地。這也是促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)發(fā)展的必然要求。（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。受歷史和制度因素的影響，小農(nóng)思想和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在我國

4、廣大落后農(nóng)村仍占相當(dāng)比重。各自為政的生產(chǎn)方式嚴(yán)重制約著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。村莊集并可以直接為土地的集約化和規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造條件，從而為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化生產(chǎn)打下基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。（四）合理規(guī)劃，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶，不僅是吸納農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的場所，而且也已成為城市郊區(qū)化的重要載體。隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐不斷加快，必然要求各地遷村并點(diǎn)，開展小城鎮(zhèn)及中心村莊的建設(shè)。目前，一些城鎮(zhèn)面貌雖有較大改觀，但仍存在較多問題，如公共設(shè)施和綠地用地偏小，居住用地所占比重偏大，設(shè)施配套不全等。村莊集并，統(tǒng)一規(guī)劃，有利于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；也有利于促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來

5、人口和資金，提高城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。二、村莊集并的制約因素分析20世紀(jì)80年代以來，我國的村莊也嘗試過一些集并的實(shí)踐，但所取得的效果還不是很明顯，存在一系列的問題，如村莊集并以后所面對的利益分配問題，村容整合方法，村民的認(rèn)同感等。這些問題直接影響到村莊集并的實(shí)施。之所以出現(xiàn)這些問題，主要是由以下因素所致。（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)民人均純收入較低，而且近年來農(nóng)村恩格爾系數(shù)仍在50%以上，用于住房消費(fèi)的資金少，僅占生活性消費(fèi)支出的14%左右，平均在220元左右，難以滿足村莊合并的資金需求。而且由于不同層次農(nóng)民收入水平差距擴(kuò)大，根據(jù)1998年農(nóng)村住戶調(diào)查資料

6、，人均純收入在3000元以上的人口占總量的比重僅為19%，而200元以下的人口比重達(dá)56.7%。因此，除部分先富裕起來的農(nóng)民能承擔(dān)住房建設(shè)和搬遷所需的費(fèi)用外很多農(nóng)民還無力承受這部分資金的需求。（二）農(nóng)民思想認(rèn)識滯后。村莊集并涉及到部分村莊房屋拆除和遷移重建問題，村民要改變幾十年的居住生活習(xí)慣和歷史延續(xù)下來的血緣地緣關(guān)系，還要打破宗族和鄰里關(guān)系，這對他們來說是難以接受的。另外，還有一些農(nóng)戶存在迷信思想，熱衷于“風(fēng)水”；并且農(nóng)民的建房觀念陳舊，在實(shí)際生活中農(nóng)村居民對農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為是一種私有財(cái)產(chǎn)，可以無償、無期限使用，從而對村莊集并持抵觸情緒。（三）規(guī)劃水平的不足。我國農(nóng)

7、村整體的規(guī)劃水平較低。一方面一些農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)不重視村莊規(guī)劃，認(rèn)為沒有規(guī)劃一樣可以搞農(nóng)村建設(shè)。哪怕有規(guī)劃意識，也往往缺乏前瞻性，沒有考慮長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。存在的問題也較多：如村莊集并規(guī)劃脫離實(shí)際，沒有考慮到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力；規(guī)劃布局不太科學(xué)，功能分區(qū)不合理。造成生產(chǎn)區(qū)與生活區(qū)混亂，從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”局面。這也是村民不愿搬遷，集并建房的原因。（四）土地使用制度和民主選舉制度的缺陷。在我國農(nóng)村，土地使用界限異常分明，就連最基本的村民小組也不能越雷池半步。這增加了村莊集并的難度，同時(shí)也是我國目前村莊分散的原因之一。另外，受農(nóng)村民主選舉制度滯后的影響，村莊集并后村委會(huì)選舉工作難度大。村民往往有較強(qiáng)

8、的宗族、家族觀念。從而會(huì)產(chǎn)生村莊集并后的派系問題，對別村的候選人不投票，產(chǎn)生排斥心態(tài)，造成選舉人的不公平，也會(huì)影響到今后村務(wù)工作的開展。三、村莊集并規(guī)劃的總體思路（一）把握“集并”內(nèi)涵，有效貫徹“村莊集并”?！凹ⅰ笔且粋€(gè)拆“舊”建“新”的過程。“舊”指進(jìn)行舊房收購與土地儲(chǔ)備，“新”指進(jìn)行住房安置、村集體與村民發(fā)展預(yù)留、開發(fā)經(jīng)營建設(shè)?！按迩f集并”應(yīng)一個(gè)“搬遷”的過程“，搬”要求做到先有可搬之處，“遷”指要“拆舊”（項(xiàng)目部進(jìn)行舊房收購與土地儲(chǔ)備），“搬”與“遷”必須同時(shí)進(jìn)行。（二）統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)住房與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)統(tǒng)一。打破行政區(qū)劃，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)。不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入力度,努力實(shí)

9、現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化。做好村莊集并選址與論證，充分考慮村民發(fā)展與經(jīng)營需要，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施的配套，完善功能設(shè)施，實(shí)現(xiàn)住房與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)統(tǒng)一。（三）處理好“安置、發(fā)展與經(jīng)營”關(guān)系，提高項(xiàng)目生命力?！按迩f集并”包括三部分，一部分用于村民住房安置；一部分為村集體與村民發(fā)展預(yù)留；一部分用于開發(fā)經(jīng)營。應(yīng)科學(xué)論證項(xiàng)目的規(guī)模，確定“安置、發(fā)展與經(jīng)營”的權(quán)重，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，做到嚴(yán)密、合理并具有可操作性。（四）政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門共同監(jiān)管，公眾參與，保證項(xiàng)目“公平、公正、公開”。“公平、公正、公開”就是要科學(xué)地確定項(xiàng)目的“量”、“價(jià)”、“質(zhì)”。采取市場化運(yùn)作，實(shí)施投資主體多元化。支持和鼓勵(lì)投資開發(fā)土地，改變村民建房模

10、式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，“量”指確定村民人均住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，作為收購“舊”和分配“新”的基準(zhǔn)線。“價(jià)”包括三方面的內(nèi)容。一指購置房屋價(jià)。對此價(jià)應(yīng)統(tǒng)籌考慮建筑安裝成本及基礎(chǔ)設(shè)施投入，嚴(yán)格限制人均面積超標(biāo)購置，超過部分按市場價(jià)執(zhí)行，不足部分補(bǔ)償利潤；二指收購房屋價(jià)。對此要區(qū)別對待，低于或者等于人均住宅面積標(biāo)準(zhǔn)的收購房屋，可以確定高于建筑安裝成本價(jià)格收購，對于超過該村人均住宅面積標(biāo)準(zhǔn)多余部分，多余部分按建筑安裝成本價(jià)格收購；三指市場價(jià)。用于開發(fā)市場房屋價(jià)格,應(yīng)統(tǒng)籌考慮收購（收購后移交給土地儲(chǔ)備中心）及建設(shè)成本?！百|(zhì)”指依法、合理清退非本村村民在村民買房、建房的畸形現(xiàn)象。在具體的規(guī)劃過程中，公眾

11、要積極參與，各級領(lǐng)導(dǎo)需要聽取村民意見并充分發(fā)揮村代表大會(huì)、村組基層組織的作用。各級部門要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法行政，提高執(zhí)法公信力，為“村莊集并”服務(wù)。四、村莊集并規(guī)劃的實(shí)施策略村莊集并是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽扯到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和制度等方方面面的問題。抓住有利的時(shí)機(jī)，因地制宜地采取適宜的手段，是保證村莊集并順利展開的關(guān)鍵。（一）加大政府對村莊集并的資金投入力度。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低是制約村民集并建房的主要原因。首先政府應(yīng)投入資金搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好供水、供電、道路交通等的建設(shè)。這些設(shè)施完備了，集并區(qū)的環(huán)境改善了，人們搬遷的積極性也就提高了。另外對村民由于遷移造成的經(jīng)濟(jì)損失予以補(bǔ)償，使村民盡量

12、少花錢，多得實(shí)惠。（二）更新觀念，提高村民對“村莊集并”的認(rèn)同和支持。任何一次變革必然伴隨著人們思想觀念的進(jìn)步與發(fā)展。只有消除了一些保守、愚昧的舊觀念，敢于接受新生事物，才能推動(dòng)改革的步伐。因此要加強(qiáng)村莊集并的宣傳教育，使村民認(rèn)識到集并的好處。引導(dǎo)村民在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行村莊集并。村民的支持是推進(jìn)村莊集并的有力武器。（三）加強(qiáng)規(guī)劃管理，提高規(guī)劃水平。做好村莊集并規(guī)劃，逐步改善村容村貌，使村莊的建設(shè)和管理符合社會(huì)主義新農(nóng)村的要求。村莊集并的規(guī)劃要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，考慮到廣大老百姓的長遠(yuǎn)利益。其一要保證規(guī)劃的連續(xù)性。過去規(guī)劃往往缺乏長期性和嚴(yán)肅性,隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,影響群眾對規(guī)劃的可信度

13、。因此村莊集并規(guī)劃的連續(xù)性是關(guān)系到規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵之一。鑒于此,我們要制定科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的制度化和法律化，防止規(guī)劃隨領(lǐng)導(dǎo)而改變的情況發(fā)生，以法律形式確定村莊規(guī)劃的地位，從而保證村莊集并規(guī)劃的順利實(shí)施。其二要增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。首先，住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡量使用荒地、劣地，最大程度地保護(hù)耕地。其次，為搬遷居民所建房屋的戶型要多樣化。因?yàn)榘徇w居民對房屋的選擇余地多了，搬遷的積極性也會(huì)提高。第三，可先加快規(guī)劃區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),吸引村民集并建房。（四）政府推動(dòng)，不斷完善各項(xiàng)制度建設(shè)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃離不開政府的推動(dòng)，政府推動(dòng)與號召是“村莊集并”的主要?jiǎng)恿?。從某種程度上說，政府在搬遷過程中的態(tài)度和力度，決定了“村莊集并”實(shí)施的成敗。政府的推動(dòng)作用不應(yīng)只是簡單的行政干預(yù)，而是既要有針對住戶個(gè)體的財(cái)政補(bǔ)償，也應(yīng)有針對全體居民的基礎(chǔ)設(shè)施投入。只有這樣，才能將“村莊集并”工作引向深入。3此外，政府也應(yīng)該不斷完善土地使用制度和民主選舉制度。為村莊集并打下良好的制度基礎(chǔ)?？傊?，村莊集并不是一朝一夕的事情。它需要人們轉(zhuǎn)變思想觀念，需要政府的大力支持。加快村莊集并的步伐，推動(dòng)我