試析政府立法中部門利益法制化的防范機制

1、試析政府立法中部門利益法制化的防范機制論文摘要 部門利益法制化現(xiàn)象的普遍存在成為破壞法治、侵害公共利益的毒瘤?？茖W(xué)的防范機制應(yīng)堅持“科學(xué)發(fā)展觀”對立法理念的統(tǒng)領(lǐng)；應(yīng)推行立法方式的改革，構(gòu)建合理的公眾與政府部門利益的平衡機制；應(yīng)健全政府立法協(xié)調(diào)機制，增強立法協(xié)調(diào)能力；應(yīng)建立專業(yè)人員和科學(xué)的法律解釋方法相結(jié)合的違法評價機制。論文關(guān)鍵詞 政府立法 部門利益 防范機制政府立法是國家立法工作的重要組成部分，政府立法質(zhì)量的高低在深層次影響著最廣大人民的根本利益的實現(xiàn)，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局?！耙殉闪⒌姆色@得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。然而，近年來在政府立法中存在的部

2、門利益法制化現(xiàn)象已成為影響政府立法的質(zhì)量重要制約因素。因此，如何防范此類現(xiàn)象，提高立法質(zhì)量已成為政府立法工作中需要重視的問題。筆者認(rèn)為科學(xué)的防范機制的構(gòu)建必須從以下幾個方面考慮。一、堅持“科學(xué)發(fā)展觀”在立法中的統(tǒng)領(lǐng)作用科學(xué)發(fā)展觀是政府立法工作總的指導(dǎo)思想和應(yīng)當(dāng)堅持與遵守的準(zhǔn)則，是衡量地方政府立法質(zhì)量的基本理論標(biāo)準(zhǔn)和實踐檢驗標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)政府立法工作，就是要堅持科學(xué)立法，民主立法。所謂科學(xué)立法，就是立法的指導(dǎo)思想要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展整體趨勢的要求；立法的方式方法要講科學(xué)，正確處理各種自然界、人類

3、社會、經(jīng)濟發(fā)展之間的相互關(guān)系與聯(lián)系；立法工作要從實際出發(fā)，尊重和遵循客觀規(guī)律，要順應(yīng)客觀規(guī)律的發(fā)展變化；立法的內(nèi)容要體現(xiàn)“發(fā)展”、“以人為本”、“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”和“統(tǒng)籌兼顧”的科發(fā)展觀的基本要求。二、推行科學(xué)的立法方式改革，構(gòu)建合理的利益平衡機制政府立法方式的改革是綜合性、系統(tǒng)性的改革。在部門利益法制化的防控機制中推行科學(xué)的立法方式改革，就必須構(gòu)建合理的利益平衡機制。一是構(gòu)建表性質(zhì)與代言性質(zhì)互補的公眾參與機制應(yīng)成為立法方式改革的重要內(nèi)容和防范部門利益法制化的切入點。目前在我國，公眾參與行政立法的主要形式有兩種模式，即代言性質(zhì)的專家咨詢和代表性質(zhì)的聽證會。公眾參與主要體現(xiàn)在起草法規(guī)、規(guī)章的環(huán)節(jié)

4、、以座談會、聽證會、論證會的形式參與。代表性質(zhì)聽證會的形式被多次運用到政府的立法活動中，是公眾參與程度最廣泛的立法形式，座談會、論證會由于大多是專家參與因而是專業(yè)性最強的立法形式，實踐證明這些形式在防范政府部門利益化、提高立法質(zhì)量方面發(fā)揮了積極的作用。但存在的弊端也是明顯的，代表性質(zhì)的聽證會由于受文化程度、法治意識等因素的影響，公眾對于聽證的事項往往理解不透，容易導(dǎo)致聽證流于形式，成為少數(shù)部門謀求自身利益的工具，而專家參與的論證會、座談會、聽證會由于公眾參與的程度不高，又容易受利益的驅(qū)動被起草法規(guī)、規(guī)章的少數(shù)部門操縱，陷入“空洞化”、“符號化”的尷尬。為此，在政府立法的起草環(huán)節(jié)建立相互制約的代

5、表性質(zhì)的聽證與與專家咨詢理性互補的立法方式應(yīng)是公眾參與立法的最佳選擇。在這種機制中，公眾是主體，專家從屬于公眾，專家通過對立法意圖、立法內(nèi)容的闡釋引導(dǎo)、啟發(fā)公眾參與政府立法活動，提高公眾參與的真實性、有效性，以有效防范部門利益法制化的傾向。二是建立政府立法項目公征的合理機制，在源頭上防范部門利益法制化傾向。當(dāng)前政府立法在立項方面主要存在的問題是：行業(yè)管理的立法項目多，綜合性項目少；實施上位法配套性項目多，總結(jié)經(jīng)驗創(chuàng)新型項目少；有的項目于國家部委正在制定或準(zhǔn)備制定的選項重復(fù)，立項不必要；有的項目立法條件不具備，時機不成熟，不需要政府立法或不適宜政府立法也要想方設(shè)法“擠進”立法計劃，侵占立法資源，

6、影響立法一些重要立法項目的落實。究其原因：一是政府立法項目來源單一。目前大多政府立法項目是由省直有關(guān)部門提出，市縣人民政府、社會團體及專家及學(xué)者提出的項目很少。二是部門提出立法項目帶有局限性和片面性，以部門利益和需要為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏全局觀念，對可能給部門增加“限制”和無利可圖的項目，即使需要立項，其提出立法建議的積極性也不高，有的部門甚至把列入計劃的項目僅作為工作總結(jié)的需要和申報經(jīng)費的理由。這些問題一方面造成立法資源的浪費，另一方面降低了立法的公信力。要從源頭上解決立項不科學(xué)的問題，防范政府部門利益化的傾向，就應(yīng)借鑒成功經(jīng)驗，引入政府立法項目的公征機制。2011年北京市法制辦首次發(fā)出公告，向社會公

7、開征集2011年度政府立法項目建議。此次征集采取定向和非定向結(jié)合的方式：定向方式是以書面形式向本市的高校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社團組織等機構(gòu)征集，非定向是通過媒體發(fā)布公告，向社會公眾征集項目建議。社會公眾可通過信件、傳真、電子郵件等形式提交立法項目建議。然后由法制辦以適當(dāng)方式向社會反饋。這種公眾參與政府立項的公眾參與模式在香港是以“公眾咨詢”制度來演繹的。早在英國殖民時期，香港就已發(fā)展出一套獨特的公眾參與政府立法的制度安排，即咨詢制度，并不斷改進，延續(xù)至今?；貧w前，香港主要以咨詢委員會的形式推動公民參與，近幾年，政府為了把咨詢范圍擴大到市民大眾，才與由專業(yè)人士與商人組成的咨詢委員會合作推行大規(guī)

8、模的公眾咨詢。所不同的是公眾咨詢機制在第一輪向社會大眾發(fā)布立法資料，征集立法建議之后，對于立法建議的收集、歸納、分析是交給中立的第三方顧問公司來完成的。顧問公司撰寫的咨詢報告中主要內(nèi)容就是提交公眾意見的分歧點。而且報告的發(fā)布也必須公開。在第二輪咨詢中政府集中就公眾意見的分歧點向社會咨詢，從而制定可行的措施，增強了立法的公眾認(rèn)同感和可執(zhí)行性。因此，筆者建議在政府立法的立項環(huán)節(jié)除了引入立項公征機制，還應(yīng)借鑒香港公眾咨詢中公征意見的收集評價機制，以防止公征機制中由于信息不對稱導(dǎo)致的形式化、官僚化現(xiàn)象。三是推行“政府立法回避制度”，增強立法的公正性、民主性?！罢⒎ɑ乇苤贫取钡暮诵膬?nèi)容是與立法項目有

9、直接利害關(guān)系的單位和個人，不得參與法規(guī)、規(guī)章的起草、審查和評審，不得主導(dǎo)立法進程。在起草環(huán)節(jié)堅持三種項目的回避制度：與主管部門有直接利害關(guān)系的項目，原則上應(yīng)當(dāng)回避；專業(yè)性強的項目可以回避；綜合性、跨部門的立法項目，部門間難以達成共識的，原則上相關(guān)部門全部回避。那么與部門利益有關(guān)的立法項目在起草環(huán)節(jié)實行回避，在起草的方式上就應(yīng)建立“委托起草”的機制。受委托起草的專家應(yīng)在政府建立的“立法專家?guī)臁敝须S機抽選，并且實行委托起草“匿名制”。而在審查和評審環(huán)節(jié)可引入代言制與代表制互補的公眾參與形式，監(jiān)督政府立法。有條件的地方也可發(fā)揮專家優(yōu)勢或社會資源優(yōu)勢在立法項目的調(diào)研中委托專家調(diào)研或顧問公司調(diào)研。三、健

10、全政府立法協(xié)調(diào)機制，增強政府協(xié)調(diào)立法的能力立法協(xié)調(diào)是立法過程的關(guān)鍵，立法協(xié)調(diào)工作質(zhì)量的高低關(guān)系立法的成敗。當(dāng)前政府立法協(xié)調(diào)工作難度越來越大。有的單位對立法項目征求意見不答復(fù)或不在規(guī)定的時間內(nèi)反饋意見；有的單位承辦人員提出意見后領(lǐng)導(dǎo)沒有經(jīng)過認(rèn)真研究就簽字報出；有的在征求意見時不提意見，到政府常務(wù)會時才提不同意見。為此，建立健全立法協(xié)調(diào)機制，增強政府協(xié)調(diào)立法協(xié)調(diào)能力應(yīng)具體采取以下措施。一是加強和完善立法協(xié)調(diào)機構(gòu)組織形式。對于涉及公共利益、公民權(quán)利、社會穩(wěn)定等重大立法事項的協(xié)調(diào)應(yīng)采取專家論證、政府主管領(lǐng)導(dǎo)掛帥、起草部門參與、答辯，人大代表監(jiān)督的組織形式。避免關(guān)門協(xié)調(diào)，“人情”協(xié)調(diào)，讓立法協(xié)調(diào)既有沖突

11、又有共識，既有形式又有內(nèi)容，真正體現(xiàn)立法協(xié)調(diào)對部門利益的遏制。二是建立健全立法協(xié)調(diào)中的過失問責(zé)制度。對于在立法協(xié)調(diào)中不認(rèn)真配合，濫用職權(quán)或怠于履行職責(zé)的部門和個人，應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定追究責(zé)任。同時，設(shè)立立法過失登記制度作為考核工作業(yè)績的指標(biāo)。還可在以后的立法中實行“過失回避”，把不認(rèn)真履行職責(zé)的部門和個人排除在立法工作之外，以提高立法起草部門及立法協(xié)調(diào)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。四、建立合理的違法審查評價機制，確保政府立法的合法性現(xiàn)實中，政府立法的合法性審查主要由政府法制機構(gòu)中專門科室負(fù)責(zé)，但由于專業(yè)的局限性，法制機構(gòu)中負(fù)責(zé)審查的工作人員不可能熟悉所有的部門法，而有些部門在起草、論證政府立法時往

12、往超越上位法的規(guī)定為部門設(shè)定權(quán)力，尋求利益。為此，合理的違法審查評價機制首先應(yīng)借助不同領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者、律師的理論和經(jīng)驗優(yōu)勢對政府立法從不同角度全方位的評價。其次，在法制統(tǒng)一原則的指導(dǎo)下對由部門起草的規(guī)章依據(jù)憲法、立法法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定對內(nèi)容合法性進行審查，使其與上位法的規(guī)定相協(xié)調(diào)。但是這種合法性的審查不是簡單的對照條文，而是要綜合運用語義解釋、目的解釋、體系解釋等解釋方法才可以作出是否合法的評價。這里僅以陜西省河道采砂管理辦法為例對規(guī)章的合法性審查予以闡述。該辦法第二條規(guī)定“河道”包括湖泊、水庫、人工水道，而中華人民共和國河道管理條例中規(guī)定河道的范圍包括湖泊、水庫、人

13、工水道、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)、行洪區(qū)。顯然上位法對河道范圍的界定更周延，那么，據(jù)此是否可以根據(jù)條文字面意思就得出該辦法違反了上位法的規(guī)定？從形式法制的角度來看確實和上位法規(guī)定不一致，但從目的解釋的角度來看還要作進一步審查。該辦法制定的目的是規(guī)范河道采砂行為，因此這里的河道應(yīng)該是與采砂行為有關(guān)的河道，如果在行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)有采砂行為，該辦法對“河道”的界定就違背了規(guī)范河道采砂行為、保護生態(tài)平衡的立法目的，如果在上述三個區(qū)域不可能存在或不允許存在采砂行為，該辦法規(guī)定的“河道”就沒有違反上位法的規(guī)定。還有該辦法第14條規(guī)定了采砂許可的6項條件，從該辦法的規(guī)定來看，只要符合14條的規(guī)定就給予許可，但問

14、題是現(xiàn)實中有些采砂行為往往會造成河道生態(tài)環(huán)境的破壞，根據(jù)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)的規(guī)定，大規(guī)模的采砂行為還要通過環(huán)境評估才可實施。如果采砂場地有建筑物的話，甚至還要取得規(guī)劃許可、施工許可。從體系解釋的角度來看，該辦法對采砂許可規(guī)定的條件和相關(guān)法律之間是不協(xié)調(diào)的，應(yīng)該做出違法性的評價。因此合理的違法評價機制的建立不僅需要專業(yè)的人員，還需要科學(xué)的解釋方法，更需要對國家、對人民高度負(fù)責(zé)的使命感。29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afedd1b6c87d1b6c87

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