高速公路背后：論公路收費權(quán)法律屬性初探

1、高速公路免費背后：論公路收費權(quán)法律屬性初探論文摘要 2012年的8天雙節(jié)長假首次實行高速公路免費政策，看似惠民卻帶來司機喊“堵”，高速公路喊“虧”的窘境，一時間人們對高速公路是否應該免費產(chǎn)生熱議。這些問題的根源都在于對于高速公路收費權(quán)的公屬性還是私屬性定義不清，應該先解決法律制度上的這個矛盾，才能真正理清這個問題。 論文關(guān)鍵詞 公權(quán)力 私權(quán)利 行政授權(quán) 一、高速公路免費背景 2012年7月24日，國務院發(fā)布重大節(jié)假日免收小型客車通行費方案，實行重大節(jié)假日高速公路免費，范圍只針對7座及以下的小型客車，2012年國慶節(jié)長假將首次實施。而據(jù)交通運輸部新聞發(fā)言人表示，2012年8天長假首次實施高速免費

2、政策以來，全國收費公路交通流量累計為2.39億輛次，比去年同期增長38.2%。但伴隨著高出行率的是道路交通擁擠和交通事故的高發(fā)。據(jù)交通運輸部路報告，長假期間，全國累計上報520條公路交通阻斷，車禍死亡人數(shù)更是高達794人。本來旨在惠及民生的高速免費，卻在第一次試水后，司機大喊道路“堵”，高速公路經(jīng)營公司（下文簡稱“公路公司”）大喊虧損200億“虧不起”。對于行政機關(guān)是否有權(quán)叫停高速公路收費？高速公路公司在虧損后是否有權(quán)要求行政賠償？未來高速公路是否應該實行長期免費等問題，引起了人們的熱議。 二、高速公路收費權(quán)的性質(zhì)爭議問題 （一）公路收費權(quán)的由來 1984年起我國開始實施“貸款修路，收費還貸”

3、的公路建設模式。中華人民共和國公路法第三章第二十一條規(guī)定：“籌集公路建設資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設專項資金轉(zhuǎn)為的財政撥款外，可以依法向國內(nèi)外金融機構(gòu)或者外國政府貸款。國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟組織對公路建設進行投資。開發(fā)、經(jīng)營公路的公司可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定發(fā)行股票、公司債券籌集資金?！绷硗?，法規(guī)中對于收費公路的類型也有規(guī)定，“為縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設的公路（以下簡稱政府還貸公路），國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路（以下簡稱經(jīng)營性公路），經(jīng)依法批準后，方可收取車輛通行費?！笨梢?，中

4、國現(xiàn)行的收費公路主要有還貸公路和經(jīng)營性公路兩類，而收費理由也十分明顯，還貸公路收費為了還清貸款；經(jīng)營性公路則不僅要收回投資，還要有收益。因此中國公路過路費始終居高不下，還存在著許多超期收費、亂收費等很多問題。 （二）公路的公共屬性 西方經(jīng)濟學基于邊際效用價值理論形成的公共產(chǎn)品理論將各種產(chǎn)品與服務分為三種即：公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。而所謂混合產(chǎn)品是一類介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的“準公共產(chǎn)品”，這是為特定對象提供的。它的非排他性和非競爭性相對于公共產(chǎn)品顯得不夠完整，這類產(chǎn)品需要由政府或其授權(quán)、委托的公共部門提供。其實混合產(chǎn)品由兩部分構(gòu)成：一部分是本身屬于公共產(chǎn)品應由政府通過財政負擔無償提供

5、給公眾使用，但因財政支付能力限制或為調(diào)節(jié)使用秩序防止擁擠而通過一定手段使其具有排他性或競爭性，從而轉(zhuǎn)化為收費使用的混合產(chǎn)品，如公路、橋梁、教育等；另一部分本身應屬于私人產(chǎn)品的性質(zhì)但為了保障其效率供給并防止浪費，維護良好的社會秩序需要由公共部門來壟斷提供，如水、電、氣等。（三）法律體系中公路收費權(quán)來源的不清 法律中并未明確公路公司的法律性質(zhì)以及行政隸屬關(guān)系，就導致公路收費權(quán)法律屬性的模糊。法規(guī)在提到公路公司的收費權(quán)時，用到的字眼是“行政機關(guān)依法批準”或“政府受讓”。這里的“依法批準”是否等同于行政法中的特許經(jīng)營，“受讓”能否等于行政法中的行政授權(quán)。筆者認為這兩個概念是從法律體系上確認高速公路是否

6、應該免費的前提。 如果公路公司的公路收費權(quán)是行政機關(guān)依法授權(quán)的，那么被授權(quán)的公司就依法享有行政職權(quán)，其公路收費權(quán)也只能來源于公權(quán)力。此時，收費權(quán)的法律屬性應該為“規(guī)費征收權(quán)”，公路公司與繳費人（公路利用人）之間應該形成行政法律關(guān)系。但如果公路公司的收費權(quán)是基于行政機關(guān)的行政許可，那么收費權(quán)就屬于私權(quán)力，公路公司與繳費人之間就應該形成民事法律關(guān)系。所以收費權(quán)到底是源于行政授權(quán)還是行政特許，是處理公路公司、繳費人、行政機關(guān)三者關(guān)系的法律基礎(chǔ)，也是解決政府是否應該作出行政補償，高速公路是否可以長期免費等許多問題的前提。 三、免費的依據(jù)與基礎(chǔ)：公權(quán)力視角下的收費權(quán)探討 （一）行政法學中法定授權(quán)的概述

7、行政法學中對于法定授權(quán)組織的描述為國家有時通過法律、法規(guī)和規(guī)章將某些行政權(quán)力授予非行政機關(guān)的組織來行使，這類被授權(quán)的組織是指依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)而享有行政權(quán)力、從事某種特定范圍的行政管理的組織。被授權(quán)的組織經(jīng)授權(quán)而具有行政主體資格，依法享有行政職權(quán)，同時也依法承擔行政職責。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)情況，被授權(quán)的組織中包括行業(yè)性行政公司，是指符合公司的條件，主要從事經(jīng)濟活動，同時又經(jīng)授權(quán)具有某一方面行政管理職能的組織，包括煙草公司、自來水公司。豎而公路公司的收費權(quán)從法學定義上分析，是符合法定授權(quán)的定義的，也就是說，從理論上來講，收費權(quán)是可以屬于公權(quán)力的。 （二）公權(quán)力視角下分析高速

8、公路免費問題中的爭議 第一，公路屬于公共用物，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移。1994年交通部關(guān)于加強公路設施產(chǎn)權(quán)交易管理的緊急通知規(guī)定：“公路設施的所有權(quán)不得進行交易。”因此公路公司投資興建的公路所有權(quán)仍然歸屬于國家，公司只是基于投資而獲得收費權(quán)。基于此，公路利用人對公司并不存在私法義務，并且應該享有公法上的權(quán)利。是國家而非公司應該承擔公法上的義務。因此對于具有公共屬性的高速公路，國家應該放寬免費的范圍，讓公民無償享受公共產(chǎn)品。 第二，行政機關(guān)決定節(jié)假日高速公路免費具有合法性，無需補償公路公司的虧損。公權(quán)力的視角下，收費權(quán)應該屬于行政征收的范疇。既然是行政征收就不得以盈利為目的，并且公司作為被授權(quán)的組織，

9、不僅享有行政職權(quán)，更應該承擔行政責任。在國務院制訂出節(jié)假日免費政策后，公司必須承擔其責任，無權(quán)再要求行政機關(guān)給予賠償，并且不應該采取“發(fā)卡”等措施故意阻撓。 第三，若高速公路收費權(quán)屬于行政公權(quán)力，應該保證公眾的參與、信息公開透明。涉及公民切身利益的行政收費，都應該采取聽證會等形式，保證公眾的參與。如果告訴公路的收費權(quán)劃分到行政征收的范圍，那么無論是是否收費、如何收費都應該有公眾的參與。 四、免費的依據(jù)與基礎(chǔ)：私權(quán)利視角下的收費權(quán)探討 待添加的隱藏文字內(nèi)容3若公路公司是基于行政機關(guān)的特許而設立的，那么公路收費權(quán)則源于私權(quán)利。因為行政法律法規(guī)并沒有表明收費權(quán)基于特許，這使得高速公路收費權(quán)若屬于私權(quán)

10、，節(jié)假日免費政策將導致以下問題： 其一，侵害公路經(jīng)營公司的財產(chǎn)權(quán)。公路經(jīng)營公司被特許經(jīng)營后，其成為純粹的市場主體，遵循了“私法自治”原則。對于免收通行費的事項，屬于公路經(jīng)營公司“自治”領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營事務。免收通行費的行政決定，直接減少了公路經(jīng)營公司的收入，嚴重影響了公路經(jīng)營公司的收費權(quán)，對此，國務院做出免征決定必須遵循“法律保留原則”。除法律、法規(guī)已有規(guī)定或修改已有的免收通行費規(guī)定外，政府無權(quán)通過一般規(guī)范性文件另行設定。因此，國務院必須按照法定程序修改條例，才能符合合法性的程序要求?？芍?，國務院的免收決定，顯然缺乏合法性的法理基礎(chǔ)，進而形成“行政非法干預市場”的印象。那么，對免收通行費使公路公司

11、減少的收入，公路公司也可以要求行政機關(guān)賠償。 其二，行政機關(guān)違反信賴保護原則。行政信賴保護原則是行政許可法中的一條重要原則，即公民、法人或者組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。對于公路公司而言，依法取得了高速公路的營運許可，依法向來往車輛收取過路費用。從法律的角度看來，實際上行政機關(guān)的政策的確極大影響了法人的利益，對公司的股東也是極大的不負責任。行政機關(guān)應該在出臺政策前與上市公司達成共識，既尊重了法律原則，又為政策順利實現(xiàn)創(chuàng)造條件。 五、完善及其建議 （一）法律上制度漏洞的矯正 從上可知，中國收費高速公路產(chǎn)生制度性矛盾的根源，就在于政府將公路經(jīng)營公司的收費

12、權(quán)設定為私權(quán)力，但同時法律法規(guī)中又能夠找出公權(quán)力蹤影。為了矯正收費公路的制度性缺陷，筆者認為可行的措施應當是：恢復公路經(jīng)營公司收費權(quán)的公權(quán)力屬性，并以行政公開等公法規(guī)則制約公路經(jīng)營公司的收費活動，對其盈利透明化、固定化。這才是在市場化下解決收費公路問題的長久之道。 （二）建立長效的制度 建立事前的聽證、論證制度。無論是高速公路收費權(quán)應屬公還是屬私，還是高速公路是否應該長期免費，都應該在事前召開真正有效的聽證會，讓公眾參與進來。根據(jù)便民高效的原則，聽證會的召開應該提前公開召開地點和時間，吸引公眾參與決策。事前科學的論證也是不可少的，不管是公民還是行政機關(guān)本身都應該采取科學論證的方法得出結(jié)論。29

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