土地整治如何助力扶貧攻堅

1、土地整治如何助力扶貧攻堅土地整治是當前改變土地農業(yè)發(fā)展方式、提高耕地產能、促進農民增產增收最為有效的手段，近年來在促進貧困地區(qū)扶貧開發(fā)方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。土地整治助力脫貧的主要形式圍繞“投資拉動脫貧”加大農業(yè)農村設施建設。農業(yè)基礎設施建設滯后、農村公共服務供給不足成為制約貧困地區(qū)發(fā)展的主要因素，加大相關設施建設是拉動貧困地區(qū)經濟增長進而促進脫貧攻堅的重要手段。根據2015年國土資源部土地整治中心對15個省份42個農用地整治項目的調研結果，農用地整治（含高標準基本農田建設）項目投資乘數效應高達3.28；村莊整治因為涉及的相關行業(yè)更多，投資乘數效應相應更高。土地整治應圍繞高標準基本農田建

2、設和美麗鄉(xiāng)村建設目標，在項目和資金安排上向貧困地區(qū)傾斜。國家和省級有關部門應結合貧困地區(qū)實際，合理確定高標準基本農田建設任務和補助資金，科學安排村莊整治項目，在著力保護貧困地區(qū)傳統(tǒng)村落和少數民族特色村鎮(zhèn)的同時，以整村推進為平臺，配套完善公共服務設施、連片整治農村人居環(huán)境，改善貧困地區(qū)民生狀況。圍繞“就業(yè)幫助脫貧”健全土地整治建管體系。相關研究表明，土地整治工程施工所需勞力投入約占總投資的20%，能夠帶動當地相當數量的農民工用工需求。貧困地區(qū)在推進土地整治項目建設時，凡是當地農民能夠承擔施工的，如投資規(guī)模小、技術要求低的地塊平整、溝渠涵閘配套、防護林網建設等工程，都應由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織項目所在地

3、的村民委員會或者村集體經濟組織承包，并由當地村民直接實施；橋梁、防洪堤、水壩、隧道、水電安裝等農民不能承擔的工程，在采用招標方式選擇施工單位施工后，也應盡量招用當地農民工，讓農民通過直接參與工程施工得到實惠。土地整治項目竣工驗收后，當地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應及時建立建后管護制度，將受益范圍跨村的工程設施委托村民委員會負責管護、受益范圍為一個村的工程設施由村民委員會負責管護或者委托村內相關受益農村集體經濟組織負責管護，條件具備時應指定專人進行經常性管護。圍繞“產業(yè)發(fā)展脫貧”培育貧困地區(qū)特色產業(yè)。在貧困地區(qū)扶持和發(fā)展適銷對路的合適產業(yè)，有助于充分發(fā)掘這些地區(qū)內生動能、切實增強它們自身造血能力，因而是促進貧

4、困地區(qū)經濟增長和貧困群眾增收的長久之策。土地整治由于改善了農業(yè)生產條件，方便了農民承包土地流轉，促進了農業(yè)適度規(guī)模經營，已經成為不少地區(qū)特色產業(yè)培育和示范基地建設的先決條件，在扶貧開發(fā)中發(fā)揮了重要作用。貧困地區(qū)在安排土地整治項目時，應結合所在地區(qū)的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理布局，通過實施農用地整治充分挖掘區(qū)域特色資源潛力，引導名特優(yōu)農產品生產向適宜區(qū)域集中，做大做強一批具有較強競爭力的特色農產品產業(yè)區(qū)，特別是要注意扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農業(yè)基地。通過土地整治優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用格局，為這些地區(qū)發(fā)展特色農產品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等提供必要用地，讓貧困群眾分享農業(yè)全產業(yè)鏈和價值鏈增值收益。圍繞“易地搬

5、遷脫貧”合理搭建搬遷安置平臺。對于那些居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的農村貧困人口，組織動員他們易地安置并且合理施策，是促進這部分人群按時脫貧的可行途徑。土地整治能為實施易地扶貧搬遷工程提供平臺和抓手，例如：寧夏回族自治區(qū)在“十二五”期間實施的生態(tài)移民土地整治工程，在促進實現(xiàn)生態(tài)移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富目標上發(fā)揮了重要作用，成為土地整治促進易地搬遷脫貧的典范。實施易地搬遷脫貧須要統(tǒng)籌考慮遷出區(qū)和安置區(qū)。在遷出區(qū)，應安排旨在加強生態(tài)修復的土地整治項目，并及時復墾人口遷移后廢棄的村莊用地；在遷入區(qū)，應安排村莊整治項目，優(yōu)先利用村內閑置土地和低效利用土地安置移民，加強配套公共

6、服務設施建設，確保遷移人口享有與當地群眾同等的基本公共服務。同時應統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀耕地利用情況，安排農用地整治項目特別是高標準基本農田建設項目，通過集中連片整治增加有效耕地面積、提高耕地綜合產能，確保遷移人口在第一產業(yè)內有業(yè)可就。靈活運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將遷出區(qū)村莊減少的建設用地獲得的用地指標與遷入區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有機結合，支持有條件的地方依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)安置搬遷群眾，助其實現(xiàn)轉移就業(yè)。圍繞“生態(tài)保護脫貧”加強生態(tài)環(huán)境修復治理。貧困地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱或者生態(tài)地位重要地區(qū)，在這些地區(qū)開展脫貧攻堅，決不能以犧牲生態(tài)為代價換取一時的經濟增長，要在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下探索生態(tài)脫貧新路，引導

7、和組織貧困人口從參加生態(tài)建設與修復中直接或間接獲益。如陜西延安治溝造地重大工程實施以來，“治溝保生態(tài)、造地惠民生”預期目標逐步實現(xiàn)，為其他地區(qū)開展生態(tài)保護脫貧提供了有益借鑒。當前，應結合貧困地區(qū)的資源稟賦和生態(tài)狀況，合理安排以生態(tài)保護和修復為主要目標的土地整治重大工程，推廣生態(tài)型土地整治模式，促進或者鞏固貧困地區(qū)的生態(tài)退耕、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、水土流失綜合治理、坡耕地綜合整治等，恢復受損生態(tài)功能，保護生物多樣性，推動國土生態(tài)安全屏障建設，在此過程中努力提高貧困人口的參與程度和受益水平。另外，隨著貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況整體改善，這些地區(qū)的生態(tài)資產大大增加，

8、一方面國家應適當增加面向重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付，另一方面應加快推動建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，使得這些地區(qū)真正從加強生態(tài)環(huán)境保護和治理中持續(xù)獲益。土地整治在扶貧攻堅中的自我完善加強規(guī)劃統(tǒng)籌與項目資金整合。做好相關規(guī)劃統(tǒng)籌和項目資金整合是實現(xiàn)扶貧開發(fā)路徑由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變、扶貧資金使用由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉變的必然要求。各級土地整治規(guī)劃要做好與脫貧攻堅規(guī)劃的協(xié)調銜接，并從安排土地整治工程和項目、分配下達高標準基本農田建設計劃和財政補助資金等方面最大限度向貧困地區(qū)傾斜。進一步發(fā)揮土地整治的平臺作用，在穩(wěn)定和適度增加專項經費的前提下，有效整合目標相近、方向類同的涉農資金，引導和鼓勵社

9、會幫扶資金，按照脫貧攻堅規(guī)劃的整體部署進行捆綁使用、集中投入，重點解決相關貧困地區(qū)廣大群眾最為關切、“短板效應”最為明顯的突出問題。發(fā)揮重大工程的示范引領作用。在集中連片特殊困難地區(qū)合理安排土地整治重大工程，是貫徹落實中央決策部署、發(fā)揮脫貧攻堅示范引領作用的有效方式。要根據國家中長期發(fā)展規(guī)劃部署和脫貧攻堅任務安排，結合集中連片特殊困難地區(qū)實際，在嚴格做好可行性研究論證和風險評估的前提下，適時謀劃一批土地整治重大工程。探索建立集中連片特殊困難地區(qū)土地整治重大工程審批核準綠色通道，加快核準審批進程，對重大工程環(huán)評工作等提前介入指導。健全完善土地整治的激勵政策。建立健全激勵政策促進貧困地區(qū)內生動能培

10、育是實現(xiàn)扶貧開發(fā)模式由偏重“輸血”向注重“造血”轉變的關鍵所在。土地整治要結合貧困地區(qū)實際，在適度增加項目和資金支持的同時，著力構建激勵政策體系，特別是要打通相關試點之間聯(lián)系，形成土地整治“政策高地”。要進一步完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，引導掛鉤周轉指標在省域內合理使用，為易地扶貧搬遷和特色產業(yè)培育等提供用地和資金保障。根據地方實際，在嚴格保護生態(tài)前提下，支持貧困地區(qū)開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點，探索建立土地整治增值收益分配機制，合理使用土地整治新增有效耕地和節(jié)余用地指標。創(chuàng)新土地整治的組織實施模式。建立科學的治理體系、不斷提升

11、鄉(xiāng)村的治理能力是實現(xiàn)貧困地區(qū)農村如期脫貧的基本前提。土地整治要進一步健全“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與”工作機制，加強制度設計、完善配套政策，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村“兩委”貼近群眾、了解實際需求的優(yōu)勢，在加強監(jiān)管的前提下，適當優(yōu)化貧困地區(qū)土地整治立項申報的審批環(huán)節(jié)和程序，圍繞新型農業(yè)經營主體培育等目標，通過議事協(xié)商等形式，引導和鼓勵農村集體經濟組織和農民積極承擔和廣泛參與土地整治項目，縣級以上有關部門根據項目建設內容合理確定補助標準，并且指導建立項目資產管護機制，讓基層群眾從承擔或參與土地整治項目建設和管護中獲益。加大實施監(jiān)管與績效考評力度。進一步強化監(jiān)督管理和績效考評是確保脫貧攻堅任務順利完成并且取得實效的根本保證。對于在貧困地區(qū)開展的土地整治工作，要切實創(chuàng)新監(jiān)測監(jiān)管方式，著力健全監(jiān)測監(jiān)管體系，在運