土地利用總體規(guī)劃修編前期研究專題之四

1、土地利用總體規(guī)劃修編前期研究專題之四 新新沂沂市市 土土地地節(jié)節(jié)約約與與集集約約利利用用研研究究 （送審稿） 新沂市土地利用總體規(guī)劃修編工作領導小組辦公室 二 oo 八年九月 i 目目 錄錄 第一章第一章新沂市建設用地利用現狀分析評價新沂市建設用地利用現狀分析評價.1 一、新沂市建設用地利用現狀.1 （一）新沂市土地利用現狀.1 （二）新沂市建設用地利用現狀分析.2 二、新沂市建設用地集約利用水平評價分析.2 （一）評價指標選擇.3 （二）評價結果.4 第二章第二章新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價與潛力分析新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價與潛力分析.6 一、新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用現狀評價.6

2、（一）評價指標選擇.6 （二）城鎮(zhèn)建設用地評價的指標體系.7 （三）指標權重及標準值的確定.7 （四）城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標標準值.8 （五）評價過程.9 （六）新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價結果.10 二、新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用潛力分析.11 （一）測算指標與方法.12 （二）新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約潛力測算.13 （三）結論.16 三、簡要的政策建議.17 第三章第三章新沂市農村居民點用地集約利用評價與潛力分析新沂市農村居民點用地集約利用評價與潛力分析.19 一、新沂市農村居民點用地集約利用現狀評價.19 （一）新沂市農村居民點用地節(jié)約集約利用水平動態(tài)變化.19 （二）新沂市農村居

3、民點用地節(jié)約集約利用水平綜合定位.20 ii （三）評價結果.21 （四）影響農村居民點用地集約利用的因素分析.22 二、新沂市農村居民點用地集約利用潛力分析.23 （一）測算方法及指標選擇.23 （二）理論潛力與現實潛力的測算.24 （三）分析及結論.27 三、簡要的政策建議.28 （一）編制農村規(guī)劃，嚴格控制用地水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展.28 （二）結合本地實際，積極探索適合本地區(qū)情況的居民點整理模式.28 第四章第四章新沂市開發(fā)區(qū)土地集約利用評價與潛力分析新沂市開發(fā)區(qū)土地集約利用評價與潛力分析.29 一、新沂市開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價.29 （一）新沂開發(fā)區(qū)用地集約利用程度區(qū)域對比分析.29

4、 （二）開發(fā)區(qū)用地集約利用評價分析.30 （三）新沂市開發(fā)區(qū)用地集約利用評價結果及分析.34 二、新沂市開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力分析.34 （一）理論目標值的確定.34 （二）土地集約利用潛力測算.35 （三）分析結論.36 三、新沂市開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用政策建議.37 第五章第五章新沂市土地節(jié)約集約利用的對策與政策建議新沂市土地節(jié)約集約利用的對策與政策建議.53 （一）科學規(guī)劃，堅持土地集約節(jié)約利用.53 （二）加強基礎設施建設，立足城鎮(zhèn)建設用地內涵挖潛.54 （三）大力推進農村居民點整理，促進農村土地集約利用.54 （四）準確定位發(fā)展思路，促進開發(fā)區(qū)土地充分利用.55 新沂市土地節(jié)約與集約

5、利用研究 1 第一章第一章新沂市建設用地利用現狀分析新沂市建設用地利用現狀分析評價評價 一、一、新沂市建設用地利用現狀新沂市建設用地利用現狀 （一）新沂市土地利用現狀（一）新沂市土地利用現狀 截止 2004 年新沂市轄區(qū)總面積為 160054.45 公頃。各類土地面積中農用地面積 108780.89 公頃，占土地總面積的 67.96%，其中耕地 79034.89 公頃，占土地總面積 的 49.38%；園地 9957.33 公頃，占土地總面積的 6.22%；林地 3733.25 公頃，占土地 總面積的 2.33%；沒有牧草地；其他農用地 16054.61 公頃，占土地總面積的 10.03%。建設

6、用地 29830.83 公頃，占土地總面積的 18.64%，其中居民點及工礦用地 21579.75 公頃，占土地總面積的 13.48%；交通用地 2235.05 公頃，占土地總面積的 1.40%；水利設施用地 6016.04 公頃，占土地總面積的 3.76%；未利用地 21443.53 公 頃，占土地總面積的 13.40%，其中未利用土地 1500.85 公頃，其他未利用地 19942.68 公頃，全縣各類土地面積具體情況如表 1-1 所示： 表 1-1 新沂市 2004 年土地利用現狀表 單位：公頃、% 一級類面積 占總面 積比重 二級類面積 占總面積比 重 耕地79034.8949.38

7、園地9957.336.22 林地3733.252.33 牧草地00 農用地108780.0967.96% 其他農用地16054.6110.03 居民點工礦用地21579.7513.48 交通用地2235.0501.40建設用地29830.8318.64% 水利設施用地6016.043.76 未利用地1500.850.94 未利用地21443.5313.40% 其他未利用地19942.6812.46 合計合計160054.45-合計合計160054.45- 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 2 （二）新沂市建設用地利用現狀分析（二）新沂市建設用地利用現狀分析 2004 年，新沂市建設用地總面積 29

8、830.83 公頃，人均建設用地面積為 309.19 平 方米；城鎮(zhèn)用地面積 13546.55 公頃，占建設用地面積的 11.99%；人均城鎮(zhèn)用地面積 96.71 平方米；農村居民點用地面積為 17290.43 公頃，占建設用地總面積的 58.44%；獨立工礦用地面積為 1675.36 公頃，占建設用地總面積的 5.66%；特殊用地 面積 742.77 公頃，占建設用地總面積的 2.51%；交通運輸用地 2235.05 公頃，占建設 用地面積的 7.55%，其中鐵路用地 331.35 公頃，占建設用地總面積的 1.12%，公路 用地 1903.70 公頃，占建設用地總面積的 6.43%；。對照

9、城市用地分類與規(guī)劃建設 用地標準的用地指標值 60120 平方米/人，新沂市的人均城市用地面積遠遠高于 規(guī)劃標準的最高值，而人均城鎮(zhèn)用地面積也高于級標準的上限值。 從時間上來看，新沂市建設用地面積和人均建設用地面積變化形勢較為相同， 其中 19962000 年兩者都穩(wěn)中有進，但增長幅度不大；但 2001 年出現劇增的情況， 原因在于獲取的數據在統(tǒng)計口徑上不一致。2001 年起，建設用地面積和人均水平都 開始上升，具體見圖 1-1 22000.00 24000.00 26000.00 28000.00 30000.00 32000.00 19961997199819992000200120022

10、0032004 年份 建設用地面積（公 頃） 220.00 240.00 260.00 280.00 300.00 320.00 人均建設用地面積 （平方米/人） 建設用地面積人均建設用地面積 圖 1-1 1996-2004 年新沂市建設用地和人均建設用地變化分析 二、新沂市建設用地集約利用水平二、新沂市建設用地集約利用水平評價分析評價分析 新沂市地處江蘇省北部，沂蒙山南緣，北緯 340710342838，東經 1 包括城市用地、建制鎮(zhèn)用地和獨立工礦用地。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 3 11801421184313之間。東與連云港市東海縣、宿遷市沭陽縣相接， 南與宿遷市宿豫縣以新沂河、駱馬

11、湖為界，西與邳州市為鄰，北與山東省郯城縣接 壤。其區(qū)位優(yōu)勢明顯，隴海鐵路、霍連高速公路、徐海一級公路橫亙東西，京滬高 速公路、膠新、新長鐵路、205 國道縱貫南北，是目前全國唯一的縣級鐵路樞紐。 新沂市土地集約利用水平究竟如何，在進行具體評價分析之前（即針對城鎮(zhèn)、 農村、開發(fā)區(qū)分別進行評價） ，有必要對新沂市整個區(qū)域用地情況有初步了解。 （一）評價指標選擇（一）評價指標選擇 研究采用水平定位的方法，將新沂市納入徐州市范圍內進行比較評價，并依照 單項指標的具體情況進行具體分析，找出差距和不足，以期為后續(xù)研究提供基礎資 料。綜合定位指標選取及解釋如下： 研究著眼于從盡量簡單的指標對比中發(fā)現問題，因

12、此側重于從土地投入、產出方面反映區(qū)域 土地利用經濟效率問題，并且從土地利用狀況和利用結構方面評價區(qū)域土地利用的社會效率。課 題組對于評價指標的選取文獻查閱、專家咨詢、指標層次分析等多種方法，幾經篩選和調整，對 評價指標進行了進一步選擇，最終確定了對區(qū)域土地集約利用影響最為顯著的評價指標因素因子 1。 主要指標解釋及數據來源如下 2： （1）本研究采用區(qū)域單位建設用地面積上全社會固定資產存量對土地投入水平 進行評價。之所以采用單位建設用地年末固定資產存量作為評價因子，是因為土地 利用是具有時間屬性的持續(xù)性行為，而非一次性短期投資行為，用固定資產存量進 行投資強度測算，更能準確反映土地投入和利用情

13、況。具體的計算標準采用徐州 市土地節(jié)約與集約利用研究的研究成果。 （2）土地利用狀況本研究選取人均單位建設用地數量和土地閑置率兩個指標反 映，其中土地閑置率指標采用單位建設用地閑置土地面積進行測算。土地閑置率為 截止到 2004 年末閑置建設用地面積占其建設用地面積的比例，土地閑置面積以新沂 1 本研究主要參考了，經省國土資源廳認可的江蘇省建設用地集約利用評價指標體系建立研究 （2005）課題 成果中土地閑置率、地均 gdp 指標、地均固定資產投資強度、城鎮(zhèn)人均建設用地、基礎設施用地比例等五項影 響顯著的指標，但是在指標的設置上卻不完全一致，具體指標解釋詳見上文。 2其余指標含義、計算方法及數

14、據來源在建立指標體系同時以腳注形式給出 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 4 市國土部門提供相關數據為準。 評價指標體系構建見表 1-2。 表 1-2徐州市區(qū)域建設用地集約利用總體定位評價指標體系 （二）評價結果（二）評價結果 評價結果如表 1-3 所示，研究中做出兩個層次的對比，一是將新沂市放入徐州市 范圍內與市區(qū)、其他縣市進行對比；二是將新沂市放到全省和蘇北范圍內進行評比。 另外，由于受到所收集到的數據的限制，徐州市和蘇北地區(qū)的一些指標數據可能沒 有，為了使新沂市建設用地集約利用水平定位更加準確，我們將蘇中揚州市下屬的 儀征市、高郵市、江都市也納入進來進行對比分析，見表 1-3.。 表 1-3

15、2004 年新沂市建設用地集約利用水平總體定位 2 地區(qū)名稱 人均 gdp 排 序 人均建 設用地 排 序 單位建設用地年 末固定資產存量 排 序 單位建設用地二 三產業(yè)增加值 排 序 土地閑 置率 排 序 公路鐵路 用地比率 排 序 新沂市新沂市 67237309.2242.2715.398.9175.51 儀征市 賈汪區(qū) 148492309.81108.8142.750.9639.95 高郵市 102825287.5343.1627.481.9539.86 江都市160371236.1467.1561.721.9558.33 沛縣89096185.1670.1436.762.9343.44

16、 徐州市區(qū) -81.53189.91- 徐州全市120054-21.4845.24- 蘇北-11.7931.27- 江蘇平均143913232.2586.0255.533.5259.42 注：單位分別為元/人、平方米/人、萬元/公頃、萬元/公頃、 1 建設用地包括城市、建制鎮(zhèn)、居民點工礦及交通用地。 2引用揚州市土地集約與節(jié)約利用專題研究部分研究成果。 評價因素評價因子指標測算 土地投入 單位建設用地年末固定資產存量（萬元 /公頃） 年末固定資產存量/建設用地總面積 1 土地產出 單位建設用地二、三產業(yè)增加值（萬元 /公頃） 當年二、三產業(yè)增加值/建設用地總面積 人均建設用地數量（平方米/人）

17、建設用地總面積/轄區(qū)內年末總人口 土地利用狀況 土地閑置率（）土地閑置面積/建設用地總面積 土地利用結構鐵路、公路用地比率（） 轄區(qū)內鐵路、公路用地總面積/建設用地總 面積 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 5 總體來看，新沂市土地集約利用水平相對較低，新沂市的社會經濟發(fā)展水平在 比較列中較為落后，人均國內生產總值僅比徐州全市平均水平的一半多一點，遠遠 低于江都市、儀征市、高郵市、沛縣和全省的平均水平；土地投入指標單位建設用 地年末固定資產存量的衡量中，新沂市總體水平不高，不足江蘇省平均水平的一半， 比揚州市的三縣市和沛縣都要低，說明新沂市建設用地吸納資金的能力相對較低； 土地產出數據表明新沂市每

18、公頃土地二三產增加值僅 15.3 萬元，接近蘇北地區(qū)平均 水平的一半，在比較例中處于最低水平，說明新沂市建設用地的產出率不高，效益 水平有待提高。新沂市人均建設用地面積在比較例中居于第二位，比儀征市人均建 設用地面積低 0.6 平方米，但達到了 309.2 平方米/人。遠遠超出城市規(guī)劃建設用地標 準，比江蘇省平均水平 232.2 平方米/人高出 77 平方米/人，其絕對數值較高，人均建 設用地水平過高，用地效益低下，集約程度不高。但是在用地結構上，比其他縣市 要好，其公路、鐵路用地比率比較大，其交通比較發(fā)達。 因此，根據以上分析可知，新沂市土地集約利用水平不高主要是因為社會經 濟發(fā)展水平不足導

19、致的土地投入、產出水平不高所致。同時，人均用地面積雖然比 較來說較集約，但對比城鎮(zhèn)建設用地標準來看仍然很高，有待進一步縮減。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 6 第二章第二章新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價與潛力分析與潛力分析 城鎮(zhèn)作為主要的建設用地使用和擴展區(qū)域，首當其沖被提上研究日程，如何通 過現實挖潛來提高城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平，從而減緩快速城鎮(zhèn)建設對土地大量 需求的壓力，不僅是建設節(jié)約型社會的重要任務，也是新沂市經濟增長方式轉變的 標志之一。本研究將從新沂市城鎮(zhèn)土地利用現狀評價入手，對現有情況進行細致梳 理，詳細分析新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約潛力及其實現途徑，通

20、過不同方案的設計給 出新沂市城鎮(zhèn)建設用地挖潛的現實方向。 一、新沂市城鎮(zhèn)建設用地一、新沂市城鎮(zhèn)建設用地 1集約利用現狀評價 集約利用現狀評價 2004 年城鎮(zhèn)建設用地面積為 3546.55 公頃，比 2000 年城鎮(zhèn)建設用地增加了 1065.08 公頃，年均增長 266.27 公頃；2004 年人均城鎮(zhèn)建設用地 97.71 公頃。 （一）評價指標選擇（一）評價指標選擇 城鎮(zhèn)建設用地評價指標體系的應遵循可操作性原則，指標應與城鎮(zhèn)土地集約 利用現狀相銜接；針對性原則，指標編制要從城鎮(zhèn)土地利用現狀、特征及存在問 題出發(fā)，應充分體現城鎮(zhèn)土地利用的特色；引導性原則，指標值應盡可能反映城 鎮(zhèn)用地發(fā)展趨勢，

21、對促進區(qū)域產業(yè)結構升級，技術層次提高以及土地集約利用有一 定的引導作用。因此，依據以上原則，本研究著眼于從盡量簡單的指標評價和對比 中發(fā)現問題，因此側重于從土地投入、產出方面反映城鎮(zhèn)土地利用經濟效率問題， 并且從土地利用狀況和利用結構方面評價城鎮(zhèn)土地利用的社會效率。課題組對于評 價指標的選取文獻查閱、專家咨詢、指標層次分析等多種方法，幾經篩選和調整， 對評價指標進行了進一步選擇，最終確定了對城鎮(zhèn)土地集約利用影響最為顯著的評 價指標因素因子。主要指標解釋及數據來源如下： 本研究主要從土地的投入產出水平著眼，將土地投入因素和土地產出因素分 1 本研究中城鎮(zhèn)建設用地包含城市、建制鎮(zhèn)和獨立工礦用地。

22、新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 7 別考慮，選取了單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資強度和單位城鎮(zhèn)建設用地吸納勞動 力數量二項指標反映土地投入強度對區(qū)域土地集約利用的影響程度；選取單位城鎮(zhèn) 建設用地 gdp 產值和單位城鎮(zhèn)建設用地利稅額來反映土地產出程度對集約利用水平 的影響。這里所指的利稅僅針對二、三產業(yè)，不涵蓋第一產業(yè)。固定資產投資額指 城鎮(zhèn)全社會固定資產投資額，以徐州市統(tǒng)計年鑒 2005以及新沂市統(tǒng)計資料 2004公布的有關數據為準。 土地利用狀況本研究選取人均單位城鎮(zhèn)建設用地數量和土地閑置率兩個指標 反映。 本研究選取公路、鐵路用地比率來反映城鎮(zhèn)土地利用結構，由于公路、鐵路 用地是一個存量的概

23、念，該指標可以在一定程度上體現出城鎮(zhèn)交通設施狀況和基礎 設施狀況。 （二）城鎮(zhèn)建設用地評價的指標體系（二）城鎮(zhèn)建設用地評價的指標體系 本次區(qū)域評價指標體系構建的技術方案是建立在前人大量研究的基礎上的，初 步選擇了具有經濟屬性的土地投入和土地產出、具有社會屬性的土地利用狀況和土 地利用結構 4 類評價因素，因素下具體分為 7 項評價因子構成以下區(qū)域評價指標體 系。 （見表 2-1） （三）指標權重及標準值的確定（三）指標權重及標準值的確定 在采用統(tǒng)一評價指標的前提下，針對新沂市城鎮(zhèn)建設用地實際情況，參考江蘇 省國土資源廳江蘇省建設用地集約利用評價指標體系建立研究 （2005） ，以及其 它相關研

24、究中權重的確定方法和標準，采用特爾菲法確定不同類型的各因素因子的 權重值。具體權重值詳見表 2-2。從中可以看出，影響建設用地集約利用水平最大的 因素是土地投入產出水平，其影響程度是顯著的，為后續(xù)集約程度比較研究提供了 思路。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 8 表 2-1 城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標體系 表 2-2 新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標權重值 權重值 評價因素評價因子 因子權重值因素權重值 單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資強度22 土地投入 單位城鎮(zhèn)建設用地吸納勞動力人數10 32 單位城鎮(zhèn)建設用地 gdp 產值18 土地產出 單位城鎮(zhèn)建設用地利稅額15 33 人均城鎮(zhèn)建設用地數量

25、13 土地利用狀況 土地閑置率11 24 土地利用結構鐵路、公路用地比率1111 （四）城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標標準值（四）城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標標準值 各指標標準值所對應的是建設用地達到集約利用滿意要求時的指標水平，其對 應的指標分值為 100 分。根據不同的指標類型，其確定標準值的方法也相應不同： 對于正相關指標類型，采用合理最高值上調一定比例作為指標的標準值；對于負相 關指標類型：屬于此類指標的因素因子中的土地閑置率，按照建設用地集約利用的 要求，應該努力杜絕土地閑置現象的發(fā)生，因此對于土地閑置率的標準值應該設置 為 0.0，將土地閑置率大于 25的區(qū)域直接評價為最低等級，對于

26、人均城鎮(zhèn)建設用 地數量因子，參考國家相關標準確定其標準值 1；對于雙向相關指標類型：應根據實 指標 類型 評價 因素 評價因子指標測算 單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產 投資強度（萬元/公頃） 年度城鎮(zhèn)固定資產投資額/城鎮(zhèn)建設用地總面積 土地 投入單位城鎮(zhèn)建設用地吸納勞動 力數量（人/公頃） 年度二、三產業(yè)就業(yè)人數/城鎮(zhèn)建設用地總面積 單位城鎮(zhèn)建設用地 gdp 產值 （萬元/公頃） 當年 gdp 總值/城鎮(zhèn)建設用地總面積 正相關 指標 土地 產出單位城鎮(zhèn)建設用地利稅額 （萬元/公頃） 年度利稅總額/城鎮(zhèn)建設用地總面積 人均城鎮(zhèn)建設用地數量（平 方米/人） （平方米/人） 城鎮(zhèn)建設用地總面積/年末城鎮(zhèn)人

27、口負相關 指標 土地利 用狀況 土地閑置率（）土地閑置面積/城鎮(zhèn)建設用地總面積 雙向相 關指標 土地利 用結構 鐵路、公路用地比率（）鐵路、公路用地總面積/城鎮(zhèn)建設用地總面積 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 9 地情況進行相應調整，視情況不同，采取合理平均值為標準值。 表 2-3 新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標標準值 因素因子標準值 單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資強度（萬元/公頃）127 土地投入 單位城鎮(zhèn)建設用地吸納勞動力數量（人/公頃）123 單位城鎮(zhèn)建設用地 gdp 產值（萬元/公頃）345 土地產出 單位城鎮(zhèn)建設用地利稅額（萬元/公頃）20 人均城鎮(zhèn)建設用地數量（平方米/人）120 土

28、地利用狀況 土地閑置率（）0 土地利用結構鐵路、公路用地比率（）24 （五）評價過程（五）評價過程 1、 單項評價指標分值的計算 由于各評價指標計量單位不同，原始數據無法建立統(tǒng)一的綜合評價模型，進行 綜合指數計算，故需對評價指標數據進行標準化處理。以各指標標準值作為標準， 指標實際值與之對比，計算出指數，從而實現無量綱化。不同的指標類型其方法也 不同： a. 正相關指標類型。指標標準化采用最大值標準化的方法，比較公式為： 100/ aaii i x 式中，為某市、縣（市）第 i 個指標的分值；為某市、縣（市）第 i 個指 xiai 標的實際值；為某市、縣（市）第 i 個指標的標準值。對于大于指

29、標標準值的因 ai 素因子，指標分值均取 100 分。 b. 負相關指標類型。指標標準化采用最小值標準化的方法，比較公式為： 100/ ai ii ax 也可根據實際情況選定標準值，指標值小于標準值的該項分值記為 100。 對于標準值為 0 的負相關指標類型，其指標標準化采用以下公式： 1 由于本研究城鎮(zhèn)建設用地面積的統(tǒng)計中包括所有的獨立工礦用地，據此計算得到的人均建設用地比實際的城市 用地偏高，所以選用城市標準的上限值，而不是常用的 100m2標準。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 10 100)/1 ( iii kax 式中：為指標設置的最高限制值，其余符號含義同上。最高限制值，即因素 i

30、k 因子可能達到的最大指標值。土地閑置率因子屬于負相關指標類型，由于其標準值 為 0，因此設置了最高值的限制，即土地閑置率達到 25即為 0 分。 c. 雙向相關指標類型。指標標準化采用差值標準化的方法，計算公式為： 100)/1 ( aaaxiiii 式中符號解釋如上。對于計算結果為負數的因素因子，指標分值取 0。 2、 評價總分值的計算 評價對象評價總分值的計算方法是用各評價指標經標準化處理后的分值（即指 標分值）進行加權平均，計算公式為： 100/ 1 wx i n i i y 式中，y 為某市區(qū)、縣（市）集約利用評價總分值；xi 為某市、縣（市）第 i 個指標的分值；wi 為某市區(qū)、縣

31、（市）第 i 個指標的權重；n 為指標數量。 （六）新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價結果（六）新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價結果 根據城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標的構建以及權重和標準值的確定，得出以 下評價結果（分別為各項指標分值和總分排名） ，見表 2-4。 表 2-4 新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平評價結果 指標徐州市區(qū)賈汪區(qū)豐縣沛縣銅山縣雎寧縣邳州市新沂市新沂市 土地投入分值 9.84 6.99 4.75 8.45 5.87 6.66 6.80 5.72 土地產出分值10.70 8.37 4.65 9.25 6.48 3.70 5.00 4.03 土地利用狀況分值4.88 5.19 5.5

32、3 5.53 4.48 5.53 5.50 4.76 土地利用結構分值1.18 1.13 0.85 0.87 0.74 1.00 1.36 1.24 總分值26.59 21.68 15.78 24.10 17.58 16.90 18.67 15.75 排序13725648 從表中可以看出，新沂市得分最低，與徐州市市區(qū)以及其他各個縣市城鎮(zhèn)建設 用地集約利用水平具有明顯的差距，與縣市中總分值最高的徐州市區(qū)相差 10.85 分， 與較低的豐縣相差 0.03 分，一定程度上說明其用地相對最不集約。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 11 從單項分值來看，新沂市每一項分值都不是最低的，但是都在靠后的位置，其

33、 投入分值僅比得分最低的豐縣高 0.95 分，土地產出分值僅比得分最低的睢寧縣高出 0.27 分，土地利用狀況比得分最低的銅山縣高 0.28 分，僅土地利用結構分值高一點， 為 1.24 分，在所有比較例中排第二位。說明新沂市的建設用地投入產出率較低；其 土地閑置率較高，說明其土地利用狀況不盡充分合理，相較來說，新沂市土地利用 結構較好，說明其基礎設施建設較好。 二、新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用潛力分析二、新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用潛力分析 “十五”期間，新沂市經濟發(fā)展水平穩(wěn)步提升，土地利用率和地均產出均有較大 幅度的提高。但是，新沂市經濟的快速增長在很大程度上是依靠土地等稀缺資源的 粗放利用來

34、實現的。新沂市要積極實現江蘇省提出的兩個“率先”和建設節(jié)約型社 會目標，從根本上實現經濟增長方式的轉變，必須立足內涵挖潛，優(yōu)先盤活存量建 設用地，促進土地的集約和節(jié)約利用。 本研究中城鎮(zhèn)存量建設用地的集約利用潛力，主要由閑置未利用地和低效利用土 地兩大部分組成。其中，閑置未利用地又分為閑置、空閑和批而未供土地；低效利 用土地主要是指已投入使用但其利用率和產出效益較低的城鎮(zhèn)建設用地。 （一）測算指標與方法（一）測算指標與方法 1、測算指標和參照值 本研究擬從集約利用潛力的來源和實現潛力的途徑等角度出發(fā)，考慮到數據的 可獲得性、可靠性和一致性等因素，通過對影響集約利用潛力大小的主要因素進行 相關分

35、析與測算，得到近遠期新沂市及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地的理論集約潛力和現 實集約潛力。即從適當降低人均城鎮(zhèn)建設用地標準、充分利用現有閑置土地以及適 當提高低效利用土地的容積率等具體可操作層面上，對新沂市城鎮(zhèn)建設用地的集約 潛力進行測算。 其中，理論集約潛力的測算采用人均建設用地指標，參照值為建設部制定的 城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準gbj13790（以下簡稱城市標準 ）中規(guī)劃 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 12 人均建設用地標準級的上限值（表 2-5） 。現實集約潛力的測算則主要采用土地閑 置率和容積率兩個指標。從集約利用的角度出發(fā)，城鎮(zhèn)建設用地不應當有任何閑置， 因此土地閑置率的參照值設為零，即

36、現有閑置土地得到充分利用。單純從單位土地 的集約度來看，城市用地的容積率越大土地越集約，但容積率并非越大越好，而且 要考慮到容積率提高幅度的現實可能性，容積率提高的大小主要依據新沂市調查結 果，并參照國內其他地市的經驗值，考慮各區(qū)域經濟社會發(fā)展的差異，進行綜合確 定。 表 2-5 城市人均建設用地規(guī)劃指標分級 指標級別用地指標（平方米/人） i60.175.0 ii75.190.0 iii90.1105.0 iv105.1120.0 2、測算方法 通過比較新沂市城鎮(zhèn)人均建設用地與城市標準中規(guī)定的人均建設用地 iv 級 的常用標準值 100 之間的差值，來計算出新沂市城鎮(zhèn)建設用地的集約情況。用

37、2004 年城鎮(zhèn)建設用地現狀面積減去城市標準中規(guī)定的人均用地標準與 2004 年城鎮(zhèn)人 口 1的乘積作為城鎮(zhèn)建設用地在不同參照標準下集約利用的理論潛力。測算公式如下： 00 pbss ii 式中：si表示在某一參照標準下城鎮(zhèn)建設用地集約潛力；s0表示 2004 年城鎮(zhèn)建 設用地現狀面積；bi表示第 i 級人均用地標準值，此處 i=iv；p0表示 2004 年城鎮(zhèn)人 口。 （二）新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約潛力測算（二）新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約潛力測算 2004 年新沂市城鎮(zhèn)建設用地數量達到 3546.55 公頃（含獨立工礦用地） ，人均城 鎮(zhèn)建設用地 96.71 平方米，處于城市標準規(guī)定的人均建設用地

38、級標準水平。 1 新沂市城鎮(zhèn)人口根據歷年來城市化率推算。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口根據統(tǒng)計年鑒中非農業(yè)人口數確定。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 13 1、理論潛力 城鎮(zhèn)建設用地的理論潛力是指依照城市標準 ，通過適當降低人均建設用地標 準所得到的集約潛力大小。從理論上講，如果依照城市標準中人均建設用地 級標準值下限 90 平方米計算，2004 年新沂市城鎮(zhèn)人口 366720 人需占用城市建設用 地約 3300.48 公頃，可以節(jié)約用地約 246.07 公頃；如果按照級標準下限 75 平方米， 則需要建設用地 2750.4 公頃，可以節(jié)約用地約 796.15 公頃。 2、現實潛力 城鎮(zhèn)建設用地集約的現實潛力

39、是在考慮影響城鎮(zhèn)建設用地進一步集約利用的各 種制約因素的基礎上，在一定時期內可以實現的潛力。從近幾年的土地利用情況來 看，新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用的現實潛力主要來源于兩大部分：一部分是城鎮(zhèn) 規(guī)劃區(qū)范圍內現有的閑置、空閑和批而未供土地；一部分是城鎮(zhèn)建設低效利用土地。 閑置、空閑土地的面積和低效利用土地的面積主要是基于新沂市“四查清、四對照” 的調查結果，并對部分數據進行了分類和匯總。低效利用土地的分析和測算采用定 性和定量相結合的方法，數據來源于新沂市的土地統(tǒng)計資料、表格調查和實地調查。 根據新沂市“四查清、四對照”調查結果，2004 年底新沂市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內閑 置、空閑和批而未供土地總面積

40、為 362.99 公頃。其中，閑置土地 35.8 公頃，空閑土 地 227.19 公頃、批而未用土地為 100 公頃。 根據已有的研究成果和各地區(qū)的實踐經驗，推算新沂市的平均值，可以得到 20002004 年全縣年均改造規(guī)模占 2004 年城鎮(zhèn)建設用地總面積的 0.5%左右。 另外，根據新沂市對 20052010 年和 20112020 年的更新改造規(guī)劃，并結合 其他地市 1近幾年的改造經驗（其城市更新改造面積占其城縣建設用地面積的比重在 5-16%之間） ，推算全縣范圍內 2004 年低效利用的土地約為城鎮(zhèn)建設用地總面積的 11%左右 2，更新改造后低效利用區(qū)域的容積率將提高 0.6 左右。

41、更新改造的潛力測 算模型為： 1武漢（唐火慶等.2005） 、成都（沈旭成，2003） 、義烏（宋國榮，2005） 、陽泉（杜新波，2005）以及常德（政協(xié) 全國委員會人口資源環(huán)境委員會專題調研組.加大土地整理力度實現土地資源集約利用關于土地整理與可持 續(xù)發(fā)展的調研報告j.資源.產業(yè)，2001.） 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 14 212 /pppss j 式中：s 表示更新改造潛力面積；sj 表示待更新改造面積；p2表示更新改造后 容積率；p1表示更新改造前容積率。 結合經濟發(fā)展差異，估算新沂市在近遠期需要進行更新改造的低效利用土地， 占 2004 年新沂市城鎮(zhèn)建設用地面積的比重分別約為

42、5%和 6%。據此估計，全縣 2004 年低效利用土地為 390 公頃左右。按照“先快后慢”的原則，20052010 年， 擬對 50%左右的低效利用土地進行更新改造，其現實潛力為新沂市所有閑置空閑土 地面積與部分低效利用土地更新改造的潛力面積之和；20102020 年對其余 50%的 低效利用土地進行更新改造，其現實潛力則為新沂市的更新改造潛力面積（見表 2- 8） 。 表 2-8 2010 年和 2020 年新沂市城鎮(zhèn)建設用地集約利用的現實潛力 （公頃） 地區(qū)存量土地更新改造2005-2010 年現實潛力 2011-2020 年現實潛 力 新沂市 362.99362.99509.24146

43、.25 3、潛力實現的目標 20052010 年，盤活所有閑置空閑土地，并對 50%左右的低效利用土地逐步 實施更新改造，全縣可以實現集約利用潛力約為 415.24 公頃；20112020 年，通過 對剩余 50%左右低效利用土地進行更新改造，全縣城鎮(zhèn)用地可以實現集約利用潛力 約為 146.25 公頃。 據調查估算，20052010 年新沂市低效利用土地面積占 2004 年城鎮(zhèn)建設用 地面積的 3.5%，通過更新改造使其平均容積率提高到 0.8，則該部分可以實現的潛力 約為 94.00 公頃，加上新沂市所有的閑置、空閑和批而未供土地 362.99 公頃，則其 在近期可以實現的現實潛力約為 50

44、9.24 公頃。 20112020 年，全縣的更新改造規(guī)模和近期相比將適當減小。新沂市每年按 2004 年城鎮(zhèn)建設用地面積 0.5%的規(guī)模進行更新改造，使其平均容積率提高到 0.6 左 右，可以實現的潛力約為 146.25 公頃。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 15 （三）結論（三）結論 根據以上對新沂市及其各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約與集約利用的潛力分析，可 以得到以下結論： 以人均建設用地面積測度的城鎮(zhèn)建設用地理論潛力，新沂市城鎮(zhèn)建設用地集 約利用空間較大，而且城區(qū)及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集約潛力差異尤為明顯。 從理論上講，如果依照城市標準中人均建設用地級標準值下限 90 平方米 計算，2004 年新沂市城

45、鎮(zhèn)人口 366720 人需占用城市建設用地約 3300.48 公頃，可以 節(jié)約用地約 246.07 公頃；如果按照級標準下限 90 平方米，則需要建設用地 2750.4 公頃，可以節(jié)約用地約 796.15 公頃。 結合考慮新沂市經濟發(fā)展水平及土地節(jié)約與集約利用現狀，本研究測算的新 沂市土地集約利用可實現的潛力主要來源于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內現有的閑置、空閑和 批而未供土地和城鎮(zhèn)建設低效利用土地。到 2010 年，全縣可以實現集約利用潛力約 為 509.24 公頃；到 2020 年，全縣城鎮(zhèn)用地可以實現集約利用潛力約為 655.49 公頃。 經分析研究，本研究認為新沂市城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約與集約利用潛力實

46、現的途 徑為：盤活城鎮(zhèn)存量土地，挖掘城市用地潛力；強化土地利用規(guī)劃的編制和實施工 作，實現土地利用結構優(yōu)化；加強城鎮(zhèn)建設用地的審批管理，堅持推行土地拍賣制 度；適當提高城鎮(zhèn)土地容積率，充分利用城鎮(zhèn)立體空間；運用稅費政策調節(jié)用地關 系、引導用地行為。 三、簡要的政策建議三、簡要的政策建議 1、協(xié)調土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關系，促進城市用地效率的改善和提高 土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制 制度的重要依據，是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段。城市是土地集約 利用的代表，但由于土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的編制和實施過程中還存在許多不足 之處，且兩者之間以及與其

47、它規(guī)劃缺乏協(xié)調等原因，致使各種規(guī)劃的效力均被削弱。 因此，在完善各種規(guī)劃編制程序、方法和內容等基礎上，協(xié)調各種規(guī)劃之間的關系， 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 16 尤其是協(xié)調土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系，以便促進城市土地的利用效率和 集約程度的提高就顯得尤為重要。 2、調整、優(yōu)化區(qū)域空間布局政策，做好區(qū)域間的分工協(xié)作 在社會化大生產條件下，分工與協(xié)作能確保經濟運行的高效率，實現宏觀經濟 效益的最大化。在土地資源利用方面要維持高效益的分工與協(xié)作，必須正確處理市 區(qū)與周邊縣市在資源稟賦、發(fā)展特點等方面各自的優(yōu)勢與劣勢，促進優(yōu)勢互補，共 同發(fā)展。新沂市用地策略應偏重自身挖潛；其它縣市應緊緊依賴擴

48、大項目引進，調 整產業(yè)布局，優(yōu)化土地資源配置，提高土地集約利用水平。 3、優(yōu)化土地利用結構 應按照產業(yè)發(fā)展趨勢和市場經濟的客觀規(guī)律，調整土地利用結構，推動產業(yè)結 構轉換逐步提高第三產業(yè)用地比例，促進區(qū)域經濟效益的提高和改善城市生態(tài)環(huán)境。 其實施手段是土地利用總體規(guī)劃根據上級土地利用總體規(guī)劃的指標和布局，劃分土 地利用區(qū)，確定土地用途，然后按照這個要求推進土地置換，實現土地資源在城鎮(zhèn) 內部得到合理配置，促進城市功能的完善和質量的提高。利用土地年度計劃，控制 建設用地總量和農用地特別是耕地的轉用，開展城鎮(zhèn)土地整理和舊城改造，優(yōu)化用 地結構，促進內涵挖潛，提高土地集約利用水平。 4、運用行政手段，加

49、強規(guī)劃管理 在修改或重新制定詳細規(guī)劃時，要提高對土地集約度的規(guī)定。要根據新沂市實 際經濟發(fā)展速度，從節(jié)約用地、合理用地的原則出發(fā)，確定合理的集約利用度，制 定了規(guī)劃后，在實踐中就要嚴格遵照執(zhí)行。各規(guī)劃部門、土地部門或建設主管部門， 對未達到土地利用集約度的建設項目，一律不予批準。 5、利用經濟手段，促進土地的集約利用 首先，要提高土地使用稅征收標準和擴大各級土地征收額的差距，并縮小免繳 土地使用稅的土地范圍。其次，為了促進土地的集約利用，政府或土地主管部門在 出讓土地使用權時，應盡量減少行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的比例(特別是在新開 發(fā)地區(qū))，有條件的，都應采取拍賣或招標的出讓辦法。因為只有通

50、過競買或投標而 獲得的土地，在經濟利益的強烈推動下，用地企業(yè)和個人才會自覺地實施土地的集 約利用。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 17 第三章第三章 新沂市農村居民點用地集約利用評價新沂市農村居民點用地集約利用評價與潛力分析與潛力分析 隨著社會經濟發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程將不斷加快，新沂市的經濟社會發(fā)展 會引致越來越大的土地需求，建設用地范圍的外延擴張會在逐漸明顯和加劇，從而 帶來建設占用土地和土地嚴格的用途管制之間的矛盾。截止到 2004 年末，新沂市擁 有農村居民點用地面積達到 17290.43 公頃，人均農村居民點用地數量為 289.10 平方 米，遠遠高于國家政策規(guī)定人均村鎮(zhèn)建設用地最

51、高上限 150 平方米的標準，可見新 沂市農村居民點用地集約程度不高。這是因為，一方面隨著經濟發(fā)展人們生活水平 提高，農村居民對居住生活條件要求也不斷增高，直接促使居民點用地的增加；同 時由于歷史的原因，政府對農村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導，農民建房的自主 性形成了農村村落的無序發(fā)展，在廣大農村卻同時存在著農村居民點占地面積較大， 布局分散、零亂、隨意性大，利用粗放，嚴重超標，過剩閑置，老宅基地利用率不 高等土地利用非常不集約的現象。因此，新沂市農村居民點用地集約利用水平還有 提高的空間，應通過合理規(guī)劃設計和嚴格管理以節(jié)約土地，提高土地利用效率。本 研究將對新沂市及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村居民點用地的

52、集約利用情況進行評價，從中找出 規(guī)律和差距，為后續(xù)潛力評價提供基礎性研究參考。 一、新沂市農村居民點用地集約利用現狀評價一、新沂市農村居民點用地集約利用現狀評價 本研究選用單項指標作為農村居民點用地集約利用評價的單一評價指標，在評 價方法上，采用時序比照，發(fā)現評價單元農村居民點用地集約利用情況變化；接著， 針對不同評價層次進行評價，并對評價結果分析；最后剖析原因，提煉結論。 （一）新沂市農村居民點用地節(jié)約集約利用水平動態(tài)變化（一）新沂市農村居民點用地節(jié)約集約利用水平動態(tài)變化 觀察 19962004 年新沂市農村居民點和人均農村居民點用地面積的變化情況可 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 18 80

53、00 9000 10000 11000 12000 13000 14000 15000 16000 199619971998199920002001200220032004 公頃 100 120 140 160 180 200 220 240 260 公頃/人 農村居民點用地人均居民點用地 圖 3-119962004 年農村居民點和人均農村居民點面積變化圖 以看出，1996 年到 2001 年新沂市農村居民點面積基本沒有變化，人均面積則逐漸上 升； 2002 年農村居民點面積和人均水平都出現驟減的情況，是因為行政區(qū)劃調整將 一部分居民點劃入城鎮(zhèn)。2002 年之后農村居民點總面積和人均面積逐步上

54、升。 由上表可見，從徐州市整個市域范圍內，新沂市人均農村居民點面積下降幅度 最大，4 年間農村人均居民點用地減少了 34.39 平方米/人，年均減幅達到 8.60 平方 米/人，至 2004 年底，新沂市人均農村居民點面積已降至徐州市最低。因此，單從農 村居民點用地數量變化情況來看，新沂市農村居民點用地集約利用水平不斷提高， 而且相對達到較高水平。 （二）新沂市農村居民點用地節(jié)約集約利用水平綜合定位（二）新沂市農村居民點用地節(jié)約集約利用水平綜合定位 通過比較分析，才能更清楚的看出新沂市農村居民點用地的利用情況，本研究 通過將新沂市納入江蘇全省范圍進行總體定位，與全省及蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)農 村

55、居民點用地集約利用情況進行對比分析，以期發(fā)現新沂市農村居民點用地與其它 地區(qū)的差距，為潛力研究奠定基礎。 經濟發(fā)展速度相對較快的蘇南地區(qū)的平均水平可以達到 180.62 平方米/人，農村 居民點用地集約利用水平相對較高；蘇中地區(qū)人均農村居民點用地面積為 183.08 平 方米，蘇北地區(qū)人均農村居民點用地面積為 201.09 平方米。新沂市地處蘇中地區(qū)， 其平均農村人均居民點用地面積為 289.10 平方米，基本比蘇北地區(qū)平均水平高出 88.01 平方米， ，比蘇南地區(qū)平均水平高出 108.48 平方米，比蘇中地區(qū)高出 106.02 平 方米，說明新沂市農村居民點用地集約度比較低。 新沂市土地節(jié)

56、約與集約利用研究 19 比較新沂市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人均水平差距較大，總的說來，新沂市農村居民點用地 潛力較高，挖掘空間很大。只有新安鎮(zhèn)人均水平接近級標準上限值，但仍高 3.56 平方米左右，窯灣鎮(zhèn)高出級標準上限標準 6.56 平方米，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)高于 200 平方米。 其中有四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均水平高出 300 平方米，時集鎮(zhèn)人均水平甚至達到了 414.03 平方 米?？梢妴螐霓r村居民點用地來看，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集約利用水平差距非常大，相應 的集約利用潛力也相差懸殊。 表 3-1新沂市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均居民點用地面積 單位：平方米/人 地區(qū)名稱人均用地地區(qū)名稱人均用地 新安鎮(zhèn)123.56 邵店鎮(zhèn)242.81 棋盤鎮(zhèn)307.

57、52 瓦窯鎮(zhèn)268.59 高流鎮(zhèn)326.78 時集鎮(zhèn)414.03 王莊鎮(zhèn)269.66 新店鎮(zhèn)284.18 阿湖鎮(zhèn)287.77 北溝鎮(zhèn)333.75 窯灣鎮(zhèn)126.56 唐店鎮(zhèn)268.54 草橋鎮(zhèn)246.75 雙塘鎮(zhèn)328.77 港頭鎮(zhèn)254.01 合溝鎮(zhèn)213.49 （三）評價結果（三）評價結果 由上述集約評價過程，可以體現出新沂市農村居民點用地集約利用有如下特點： （1）新沂市農村人均建設用地面積遠遠高于國家相關標準，總體集約水平不高， 隨著城市化和社會經濟的快速發(fā)展，亟待將這些利用潛力轉化為現實。 （2）截止到 2004 年末，新沂市擁有農村居民點用地面積達到 17290.43 公頃， 比

58、2000 年減少了 1899.88 公頃，年均減少農村居民點用地 474.97 公頃。 （3）新沂市農村居民點用地集約程度總體相對不高，比蘇中高 106.02 平方米； 比蘇南高 108.48 平方米左右. （4）各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村居民點用地集約水平差距顯著，農村人均居民點用地數量均 較高。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 20 （四）影響農村居民點用地集約利用的因素分析（四）影響農村居民點用地集約利用的因素分析 1、布局不合理，建設無序 目前農村居民分布較零散，多數村莊布局基本上是沿路、河、渠、溝等一字擺 開，布局極不合理。同時由于農村建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，在一些地方出現不同 程度的村莊中心衰敗，

59、分布雜亂無章，外圍無序擴展的現象，造成土地資源的極大 浪費。另外，現有農村居民點土地利用不合理現象也比較突出，很多村莊生產與生 活雙重性明顯，大量存在的家庭作坊式個體經濟不利于居民點用地的功能區(qū)分，布 局松散，土地閑置浪費嚴重，集約化程度低，村鎮(zhèn)內能夠提供的公共空間特別少。 農村一戶多處居住用地、房屋閑置和“獨家院” 、 “空心村”等現象都造成存量土地 的利用率低下。 2、農村居民點拆遷難，重構所需資金不足 根據江蘇省農村經濟調查局所作的江蘇省村莊規(guī)劃建設的抽樣調查，目前江蘇 省農民住房約 50%已是樓房戶；18%為平房待建樓房戶；15%為平房近幾年無能力或 不想建房戶，17%為經濟收入少的老

60、弱貧困戶無能力建房戶。而如果要貫徹村莊調整， 基礎設施、公共服務設施都需要提高質量和規(guī)模，外來人口需要安置，大量住宅需 要建設，這就需要大量的資金投入。但實際情況是銀行和信用社都不愿承承擔貸款 任務，使得村莊調整工作陷入困境，資金籌集就成為農村居民點重構的第一大難題。 3、農村土地整理受到制度限制 中華人民共和國土地管理法明文規(guī)定農民宅基地不許買賣，這樣就阻礙了 宅基地在村內的合理流動。近些年來，許多農民進城打工以后，隨后全家搬至建制 鎮(zhèn)中，他們的宅基地出現空置，房屋是不允許進行買賣，就造成大量閑置的房屋。 而那些確需新建房屋卻有沒有舊宅可以翻建的農民又不能對閑置的舊房進行購買或 是翻新，造成