中國預算管理制度變遷的經濟學分析

1、中國預算管理制度變遷的經濟學分析文章來源 畢業(yè)論文網 當前，我國的體制改革已逐步過渡到以預算體制改革為核心的發(fā)展階段。利用政府預算總括反映政府財政收支的特性，實現加強財政支出管理，提高預算資金的使用效益的預期目標。在這樣的宏觀背景下，借鑒關于制度變遷的理論，與梳理我國政府預算管理制度變遷的軌跡與發(fā)展方向，對于正確把握今后預算管理制度改革的總體方向是十分必要的。一、我國預算管理制度變遷的演進模式目前關于建國以來預算管理制度變遷的論述，大都集中討論有關財政體制的變遷問題。這誠然是預算管理制度的一個重要組成部分，但預算管理制度的內涵遠不止這些。如前所述，預

2、算管理制度不僅包括預算體系內處理各經濟主體之間關系（主要是各級政府間財力分配關系）的預算管理體制，（注：通常論述中，狹義的財政管理體制就是預算管理體制，而廣義的財政管理體制還包括國有企業(yè)管理體制、事業(yè)財務管理體制等。在此，我們采用狹義財政管理體制的概念。）還包括預算原則、組織形式、預算范圍的變化趨勢和預算工作程序等管理和制度層面的問題。而分級財政體制的變遷涉及的更多屬于政府間財力分配的問題，它雖然最終合成為決定預算管理制度變遷的重要因素，但由于既有預算管理制度的路徑依賴性，如果僅以財政體制的變遷為標志劃分我國預算管理制度的演變階段，就會產生一些錯覺，認為財政體制發(fā)生了變化預算管理制度也將同步變

3、化。實際上，在財政體制發(fā)生變化的情況下，由于預算管理人員受到既有路徑依賴的影響，只要原預算管理制度能夠繼續(xù)維持，我們總是盡可能維持原有制度框架。直到財政體制變遷導致的利益分配格局重組，使得原有制度難以為繼時，才會發(fā)生預算管理制度的變遷與創(chuàng)新。通過上述分析，筆者嘗試重新劃分我國預算管理制度變遷的歷史階段，并根據制度變遷的有關經濟理論加以分析。建國50年來，我國的預算管理制度大體上經歷了以下幾個階段：1.預算管理制度的產生階段（1949年1951年）新中國的國家預算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。在新中國成立以前，各革命根據地曾編制過財政預算，但那只屬于戰(zhàn)時財政預算。由于客觀條件的限制，在根據

4、地被分割的情況下，不可能建立統一的國家預算。新中國成立以后，依據中國人民協商會議共同綱領中的有關規(guī)定，著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次會議上，通過了關于1950年財政收支概算編制的報告，這標志著新中國國家預算的誕生。1951年8月在統一全國財政經濟工作的基礎上，政務院又發(fā)布了預算決算暫行條例，我國的國家預算管理制度從此建立起來。2.長期相對穩(wěn)定階段（1951年1992年）這是一個跨度相當長的歷史時期，其間財政體制大體經歷了統收統支、總額分成、分級包干等多個歷史階段?；镜淖儎于厔菔?，從50年代的高度集中型，到70年代以集中為主，適度下放財權的類型，到80

5、年代的地方分權為主，放權讓利的類型。但其間預算管理制度則保持總體相對穩(wěn)定，其特點表現為：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經濟綜合平衡原則，長期沿用基數法編制預算，預算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結合，逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高等。產生這種現象的原因主要是，由于中央與地方利益分配關系長期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕問題上，缺乏通過優(yōu)化預算管理內部制度約束，降低交易，提高資金使用效益的激勵機制，從而導致預算管理制度變遷長期滯后。3.中央政府供給主導型階段（1992年1998年）以1992年開始實施

6、的國家預算管理條例為標志，我國的預算管理制度變遷進入以權力中心提供預算管理制度變遷主要框架的供給主導型階段。條例規(guī)定，我國國家預算采用復式預算編制方法，分為經常性預算和建設性預算，從1992年起，中央預算按復式預算形式編制。1995年開始實施的中華人民共和國預算法又進一步明確將中央預算和地方預算劃分為預算、國有資產經營預算和保障預算三部分，待條件成熟時再考慮增設其他預算。從1995年開始，地方預算也按復式預算編制。（注：根據筆者的了解，目前我國大部分地方政府預算并沒有按復式預算編制，這也從一個側面說明了，這種供給主導型制度變遷模式存在著缺陷。）關于我國預算管理制度變遷長期滯后于財政體制變遷的原

7、因（滯后期約10年），大體有以下幾個方面：一是財政體制的多變性，導致預算管理制度變遷缺少較為穩(wěn)定的政策框架，中央和地方政府只有在財政體制相對穩(wěn)定時，才有可能推進預算管理制度的變遷。二是我國經濟體制改革的漸進性，決定了偏重于政府支出安排的預算管理制度，屬于財政改革深層次的問題，必須首先經歷財政收入領域的率先改革，才有可能加以進行，這也是符合我國財政改革的歷史趨勢與結構的。三是預算管理制度的變遷，更多的涉及政府內部的范疇，不同于其他領域的制度變遷。這種制度變遷的開始，只有等待權力中心率先提供制度供給才有可能進行。地方政府的各級預算管理人員受到原有路徑以來的影響，也難以率先突破既有的管理模式。值得關

8、注的是，在這段時期內，部分地方政府試行了零基預算改革。安徽?。?994年起）、河南省（1994年起）、湖北省（1993年起）：云南?。?995年起）、深圳市（1995年起）等省市結合自身的財政預算現狀，借鑒國外經驗，突破了傳統的采用“基數法”編制預算的框架，實行了零基預算改革。這使得這一時期的預算管理制度變遷，具有了某些“中間擴散型”制度變遷的萌芽。4.預算管理制度變遷中“中間擴散型”與“供給主導型”并存的階段（1999年至今）以1999年初河北省正式啟動“預算管理改革方案”和同年9月財政部提出改變預算編制辦法試編部門預算為標志，我國的預算管理制度變遷，進入了“中間擴散型”與“供給主導型”制度

9、變遷方式并存階段。1998年8月，河北省制定了改革預算管理推進依法理財的實施意見，并于1999年3月按新模式編制了2000年省級預算。1999年9月，財政部在關于改進2000年中央預算編制的意見中指出，2000年選擇部分部門作為編制部門預算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預算草案的內容。與此同時，天津、陜西、安徽等省市也相繼根據本地區(qū)的情況，進行了預算管理制度改革的創(chuàng)新。天津市在借鑒經濟國家預算管理經驗的基礎上，于1999年實行了標準周期預算管理制度；陜西省率先在全國實行了國庫集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實施了綜合財政預算。這一系列改革舉措表明，我國的預算管理制度變遷方式已經進入“中間擴散型”（注：我者楊瑞龍（1998）提出的我國制度變遷方式轉換的三階段論。通過考察具有獨立利益目標與擁有資源配置權的地方政府在我國向市場經濟體制過渡中的特殊作用，提出了“中間擴散型制度變遷方式”的理論假說，并作出了以下推斷：一個中央集權型計劃經濟的國家有可能成功地向市場經濟體制漸進過渡的現實路徑是，由改革之初的供給主導型制度變遷方式步向中間擴散型變