消防安全社會(huì)化管理的責(zé)任良性互動(dòng)機(jī)制

1、消防安全社會(huì)化管理的責(zé)任良性互動(dòng)機(jī)制 如前所述，單位是自身消防安全管理的責(zé)任主體，同時(shí)其責(zé)任又不能絕對局限于自身私權(quán)作用的范圍之內(nèi)，基于消防安全的公共性要求，單位有義務(wù)在其能力范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的消防安全社會(huì)責(zé)任。因此，責(zé)任主體和社會(huì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)成為61號(hào)令立法起草的基礎(chǔ)理念。接踵而至的是，在此基礎(chǔ)上，國家行政權(quán)在單位消防安全領(lǐng)域又如何定位，如何配置呢？這是一個(gè)值得深思的問題。國家行政權(quán)在傳統(tǒng)消防管理領(lǐng)域?qū)嵭械氖前鼣埵街苯庸芾?，管理與監(jiān)督、行政管理與單位自身管理界限模糊，消防行政管理和監(jiān)督幾乎等同于對消防安全重點(diǎn)單位一對一的死看死守，把國家行政公權(quán)的行使變成為對社會(huì)小部分單位私權(quán)的守衛(wèi)。隨著單位（尤

2、其是企業(yè)）市場主體地位的明確，國家行政管理由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接控制退向間接調(diào)控，單位管理逐漸走向充分意義上的自主管理，消防安全管理同樣如此。因此，61號(hào)令自起草論證時(shí)就面臨著行政權(quán)通過規(guī)章制度干涉單位自主管理，尤其是企業(yè)自主經(jīng)營管理的質(zhì)疑。其實(shí)，這些顧慮的產(chǎn)生主要源于對消防安全社會(huì)化管理，尤其是單位與政府（包括相關(guān)部門）在消防安全中的責(zé)任機(jī)制認(rèn)識(shí)含混所致。消防安全作為一種公共產(chǎn)品，事關(guān)社會(huì)每一成員，無論是組織還是個(gè)體，具有極強(qiáng)的公共性與公益性。整個(gè)社會(huì)消防安全的提供絕非某一政府或某一行政部門、某一個(gè)單位或個(gè)體單槍匹馬能完成的，它需要以政府為主導(dǎo)，動(dòng)員全社會(huì)各方力量形成社會(huì)合力予以系統(tǒng)

3、化協(xié)作方可能實(shí)現(xiàn)。消防安全社會(huì)化的前提是明確各參與方（主要是單位與政府及其部門）的職責(zé)義務(wù)，并相互制約，相互協(xié)作，相互推動(dòng)，形成責(zé)任良性互動(dòng)機(jī)制。 所謂機(jī)制，原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，后泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或組成部分之間相互作用的過程和方式。消防法與其他法一樣，客觀存在消防法律體系的構(gòu)成、結(jié)構(gòu)與運(yùn)行原理，必然有一個(gè)（或幾個(gè)）性質(zhì)不同的機(jī)制貫穿其中。就消防安全責(zé)任領(lǐng)域而言，構(gòu)建各責(zé)任主體之間良性互動(dòng)機(jī)制是消防法律機(jī)制的下位延伸，是消防法治的客觀要求。在該互動(dòng)機(jī)制中，政府（含行政機(jī)關(guān)）與單位這一對相對方的責(zé)任互動(dòng)是其重要組成內(nèi)容。它意味著政府及其部門與單位的消防安全責(zé)任與其說是一個(gè)相互分離或者孰

4、輕孰重的問題，毋寧說是一種相互促動(dòng)的關(guān)系。也就是說兩者應(yīng)同舉并重，不能顧此失彼，片面強(qiáng)調(diào)一方責(zé)任；同時(shí)，雙方責(zé)任不是靜止、對立的，而是相互制約，相互增進(jìn)，能動(dòng)發(fā)揮作用，共同促進(jìn)單位及社會(huì)消防安全的良性發(fā)展。在此，可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩個(gè)基本理論幫助我們認(rèn)識(shí)建立消防責(zé)任良性互動(dòng)機(jī)制的必要性。 其一，市場失靈論。按經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，市場失靈論點(diǎn)指認(rèn)為當(dāng)出現(xiàn)市場失靈時(shí)政府可以具有經(jīng)濟(jì)作用的理論。而市場的失靈，主要是指由于許多因素使市場在資源配置方面呈現(xiàn)出低效率運(yùn)行的一種非理想狀態(tài)。迄今為止，市場是資源配置中可供選擇的最優(yōu)方式，但市場不是萬能的。市場由于其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)人自私的動(dòng)力、非計(jì)劃的安排、短期的目標(biāo)定位

5、等因素，它總會(huì)產(chǎn)生自身無法克服的缺陷，如公共產(chǎn)品缺位、負(fù)外部效應(yīng)、信息不足或信息偏差、巨額交易成本等等。這些缺陷在消防安全領(lǐng)域同樣大量存在，如社會(huì)消防安全提供不足；單位在與相關(guān)的人消防安全事項(xiàng)上自私自利、損人利己，只產(chǎn)生負(fù)外部性不產(chǎn)生正外部性；整個(gè)社會(huì)消防安全信息缺乏，或者某些單位對火災(zāi)隱患隱而不報(bào)，剝奪公眾知曉權(quán)；以及各單位在消防宣傳、培訓(xùn)、火災(zāi)隱患整改等方面各自為政，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，等等。市場失靈是國家干預(yù)市場的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。即使是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場失靈的客觀存在，國家公權(quán)從市場的退出也是有序退出，而非全面放棄；是有所為，有所不為，而非無所作為；是適當(dāng)、均衡干預(yù)，而非亞當(dāng)斯密之所謂國

6、家只充當(dāng)“守夜人”之角色（即國家的公權(quán)只停留在發(fā)生違法行為的事后制裁或事后救濟(jì)上）。事實(shí)上，現(xiàn)代行政權(quán)也正經(jīng)歷著既擴(kuò)權(quán)又削權(quán)、放權(quán)；既限權(quán)、控權(quán)又參權(quán)、分權(quán)、還權(quán)的復(fù)雜演變。那種認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)條件下國家通過行政立法干預(yù)單位自身的消防安全管理是侵犯單位自主權(quán)的想法過于狹隘、片面，是在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立初期對私權(quán)保護(hù)意識(shí)的倡導(dǎo)過程中走向泛化和另一極端的表現(xiàn)。單位作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，既是市場動(dòng)力又是市場缺陷的制造者，通過制定法律規(guī)范來明確其消防安全管理責(zé)任及社會(huì)責(zé)任，約束其在消防安全領(lǐng)域極端自利的動(dòng)機(jī)和行為，使其趨于遵守消防義務(wù)并與其他市場主體、政府合作，這應(yīng)當(dāng)是行政公權(quán)發(fā)揮其價(jià)值與功能所在。此

7、外，對于單位在市場機(jī)制中自發(fā)、盲目、感性的消防行為而言，政府自身擁有專業(yè)和信息優(yōu)勢，而且社會(huì)主義國家的政府應(yīng)當(dāng)是各個(gè)市場主體的代表，應(yīng)當(dāng)以追求公共、長遠(yuǎn)利益為己任，因此政府包括有關(guān)部門通過立法對單位消防管理的職責(zé)予以進(jìn)一步明確，對其管理要求予以細(xì)化，進(jìn)行合理干預(yù)、指導(dǎo)具有遠(yuǎn)視的優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)市場主體的短期性目標(biāo)定位缺陷。因此，政府（包括行政機(jī)關(guān)）制訂法律規(guī)范性文件進(jìn)一步明確單位在自身消防安全管理的責(zé)任以及消防安全社會(huì)責(zé)任，用法律手段界定其責(zé)任范圍，是國家通過行政權(quán)力克服因市場失靈而給消防安全帶來的種種消極行為的必然對策。 其二、政府失靈論。正如市場不是萬能的一樣，政府同樣也會(huì)失靈。對政府失靈的

8、一般認(rèn)識(shí)是指導(dǎo)政府的局限性。政府失靈以政府有限理性假設(shè)為前提。政府有限理性的基本含義是指政府是由個(gè)人組成的，個(gè)人理性在認(rèn)識(shí)社會(huì)生活方面存在著很大的局限性，人不可能完全洞察并精確計(jì)算社會(huì)發(fā)展的各種變數(shù)的，因此，政府的理性也是有限的。有限理性的認(rèn)識(shí)與前述之國家萬能（或稱政府萬能）認(rèn)識(shí)針鋒相對，它認(rèn)為政府不可能是無所不能的，即使是一個(gè)“好政府”也有政府自身的缺陷，也會(huì)出現(xiàn)決策失誤、運(yùn)行效率低下、提供信息不完全、干預(yù)過度等情況。事實(shí)證明，有限理性假說比之于國家萬能觀點(diǎn)更符合客觀實(shí)際。政府失靈與市場失靈一樣，是一種客觀存在。造成政府失靈的原因很多，如信念不對稱、決策成本過大、決策智慧限制、決策的自我利益

9、約束、以及行政偏好等等都可能引起政府失靈。認(rèn)識(shí)到政府理性的有限性和政府失靈的可能性，就不應(yīng)再出現(xiàn)全能國家狀態(tài)下將單位、公民變成一個(gè)毫無主動(dòng)性的管理對象，消極被動(dòng)地按部就班履行國家指定的消防行為的局面，而應(yīng)在通過法律的制度安排理清雙方在諸如消防安全等具體領(lǐng)域的責(zé)任的界定均衡配置相應(yīng)權(quán)利，發(fā)揮單位的能動(dòng)的作用，自覺履行安全義務(wù)，以自身積極的作為實(shí)踐并探索更為科學(xué)的管理模式，并及時(shí)反饋公眾信息，使政府集思廣益、順乎民意，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任承擔(dān)的優(yōu)化，彌補(bǔ)政府失靈而可能造成的消防安全領(lǐng)域管理的低效率，從而改變長久以來消防安全單純依靠政府或某一部門的局面。 從立法角度構(gòu)建消防安全責(zé)任的良性互動(dòng)機(jī)制具有以

10、下幾個(gè)方面的功效： 1 增加了消防安全的預(yù)見性控制。消防傳統(tǒng)行政權(quán)的控制過多地注意事后或事中的救濟(jì)，對預(yù)見性控制，尤其是單位自身消防管理的預(yù)見性控制一直沒有一部專門、系統(tǒng)的法律規(guī)范文件予以關(guān)注。雖然近幾年來，消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化行政執(zhí)法力度，加大對消防違法行為的制裁，但是火災(zāi)事故的上升勢頭并未得到有效扼制。這是因?yàn)?，消防安全問題的增長總會(huì)超過消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的承載量，也就是說，消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所需資源的配備（如警力、執(zhí)法手段和執(zhí)法措施等）總是趕不上消防安全形勢的需要。如果對單位等安全責(zé)任主體自身的行為不予以先期的引導(dǎo)、規(guī)范，面對無孔不入、無處不在的消防違法活動(dòng)，只靠消防行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，

11、只能是杯水車薪，掛一漏萬。只有從責(zé)任源頭明晰單位等安全主體的職責(zé)、義務(wù)，為規(guī)范和加強(qiáng)單位自身管理提供法律依據(jù)，在立法上增加消防安全的預(yù)見性控制，才能在消防安全問題的治理中事半功倍，彌補(bǔ)大而化之的普法宣傳不能完全將權(quán)利、責(zé)任意識(shí)植入單位、公民頭腦中的遺憾。 2 矯正政府及其部門在消防安全領(lǐng)域的權(quán)力錯(cuò)位。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對稱性原則，明確單位自身消防安全管理的責(zé)任的同時(shí)也應(yīng)明確單位消防安全自我管理的權(quán)利。單位自身消防安全管理責(zé)任不明，同時(shí)意味著其消防安全自我管理的權(quán)利模糊。這使得行政權(quán)力在干預(yù)單位的消防安全管理時(shí)處于一種彈性、乏范的狀態(tài)，對消防行政執(zhí)法權(quán)來說尤為如此。實(shí)踐中，“權(quán)力任由權(quán)力主體伸縮，而其

12、伸縮的尺度，往往與權(quán)力主體利益之取喪相應(yīng)，利之所在，其權(quán)力無限伸張；利之所失，則權(quán)力萎縮至無，”缺乏規(guī)范制約。消防行政執(zhí)法實(shí)踐中部分地方支隊(duì)、大隊(duì)為列管單位的管轄劃分扯皮不清的現(xiàn)象即源于此，此外，單位消防安全管理的權(quán)利、責(zé)任的缺位或含混還會(huì)導(dǎo)致權(quán)力錯(cuò)位的另一種情形的發(fā)生，即使權(quán)力推定成為可能?！皺?quán)力不得推定”應(yīng)是法治的一條基本原則。但現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力缺席和權(quán)利缺位、含混使權(quán)力推定不可避免。一些行政部門往往在消防安全治理中，推定法外權(quán)力，越位行政，濫用權(quán)力，粗暴干涉單位內(nèi)部管理，甚至包辦代替單位的自主決策，人為造成消防安全環(huán)境治理的無序、混亂狀態(tài)。當(dāng)然此類問題的產(chǎn)生有多方面原因，但就制度安排的角度而

13、言，主要在于單位自身責(zé)任的法律設(shè)計(jì)不明或不具體。 3 為建立新的消防安全社會(huì)化管理機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖已初具成效，但市場發(fā)育仍不充分，政府行為也尚待優(yōu)化；在行政權(quán)力領(lǐng)域，存在變革社會(huì)中行政權(quán)威的相對削弱和法治環(huán)境尚未確立的現(xiàn)實(shí)矛盾。因此，消防安全社會(huì)化管理的社會(huì)基礎(chǔ)十分薄弱。目前，現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)督管理模式正在經(jīng)歷勢在必行的變革從對消防安全重點(diǎn)單位一對一、包攬式定期監(jiān)督檢查的方式改變?yōu)閿U(kuò)大消防安全重點(diǎn)單位范圍以及執(zhí)法監(jiān)督面，進(jìn)行抽樣式監(jiān)督檢查模式，優(yōu)化消防執(zhí)法監(jiān)督行為，提高行政執(zhí)法的實(shí)效，強(qiáng)化消防執(zhí)行的輻射功能，以最大幅度緩解消防行政執(zhí)法資源配備不足與消防安全形勢發(fā)展的需求之間的矛盾。應(yīng)當(dāng)看到，此項(xiàng)改革的基礎(chǔ)和前提在于單位、公民的消防安全自我管理的責(zé)任意識(shí)和能力的提高以及由此而形成的良好的消防執(zhí)法環(huán)境。只有在單位或個(gè)人明了自身消防安全責(zé)任并積極履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，消防行政執(zhí)法監(jiān)督模式的變革才