旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題研究

1、旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題研究【摘要】本文旨在探討旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的客觀現(xiàn)實(shí)性，分析旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的問(wèn)題，探討保證旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓良性發(fā)展的對(duì)策：區(qū)分旅游景區(qū)的類型和等級(jí)，分別對(duì)待；根據(jù)各地實(shí)際確定經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式；政府要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)讓旅游景區(qū)的監(jiān)管；建立旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體系；積極探索動(dòng)態(tài)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)體系?！娟P(guān)鍵詞】旅游景區(qū)；經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓；對(duì)策研究我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓基本是以1997年湖南省張家界黃龍洞和寶峰湖景區(qū)為發(fā)端，特別是四川碧峰峽在旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓中產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益后，各省開(kāi)始了旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的嘗試?？梢哉f(shuō)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是和我國(guó)的

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后面臨的一個(gè)新問(wèn)題。從出現(xiàn)之日就引起了學(xué)界與業(yè)界的廣泛討論，討論的問(wèn)題是不斷發(fā)展的，從初期的宏觀討論旅游景區(qū)是否能轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的利弊、旅游景區(qū)轉(zhuǎn)讓的模式等，發(fā)展到如何估算價(jià)值，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失等具體、深入的問(wèn)題。本文旨在探討旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的客觀現(xiàn)實(shí)性，分析旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的問(wèn)題，力爭(zhēng)找到一些保證旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓良性發(fā)展的措施。一、旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的概況1、旅游景區(qū)與旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓旅游景區(qū)是旅游業(yè)發(fā)展中的重要核心要素，但是關(guān)于旅游景區(qū)還沒(méi)有一個(gè)被業(yè)界一致認(rèn)可的概念。根據(jù)2003年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢驗(yàn)總局國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定中，對(duì)“旅

3、游區(qū)”進(jìn)行了界定，定義為：“旅游區(qū)是指具有參觀游覽、休閑度假、康樂(lè)健身等功能，具有相應(yīng)旅游服務(wù)設(shè)施并提供相應(yīng)服務(wù)的獨(dú)立管理區(qū)。該管理區(qū)應(yīng)有統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和明確的地域范圍。包括風(fēng)景區(qū)、文博館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂(lè)園、動(dòng)物園、植物園、及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科教、軍事、體育、文化藝術(shù)等各類旅游區(qū)（點(diǎn)）。”這個(gè)定義范圍廣泛、定義準(zhǔn)確，與本文探討的旅游景區(qū)基本一致，所以我們可以借用這個(gè)概念。從此概念中可見(jiàn)各種景區(qū)相互重疊，多種類型的景區(qū)也使得旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題困難重重。其中關(guān)于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是熱點(diǎn)之一。2、旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的必然性第一，是旅游景區(qū)

4、融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。30年的改革開(kāi)放使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人們的生活水平和閑暇時(shí)間快速提高，在國(guó)內(nèi)旅游需求快速增加的同時(shí)，穩(wěn)定、崛起的中國(guó)也吸引了大量的國(guó)外游客。在旅游六要素中，旅游景區(qū)作為核心吸引物，目前處于亟需快速發(fā)展的階段。將旅游景區(qū)兩權(quán)分離，推入市場(chǎng)，必然會(huì)促進(jìn)旅游供需結(jié)合，促進(jìn)旅游景區(qū)快速發(fā)展。第二，是改變旅游景區(qū)管理不善的必然選擇。新中國(guó)成立后，我國(guó)的旅游景區(qū)實(shí)行的是“條塊分割”的管理方式，即這些景區(qū)隸屬于林業(yè)、海洋、地質(zhì)、建設(shè)、文化等多個(gè)部門(mén)管理，同一旅游景區(qū)也分屬于各行業(yè)相應(yīng)的行政管理部門(mén)進(jìn)行管理。這樣的管理體制造成的后果是多頭管理，旅游景區(qū)必須同時(shí)受到多個(gè)管理部門(mén)的節(jié)制

5、，而多個(gè)管理部門(mén)為了各自的利益往往有利于自己時(shí)都管理，對(duì)自己不利時(shí)相互推脫，使得旅游景區(qū)管理不善，出現(xiàn)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)不足、旅游接待積極性不高、環(huán)境與資源保護(hù)乏力等多種問(wèn)題。第三，也是解決旅游景區(qū)發(fā)展資金匱乏的有效途徑。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)又是一個(gè)自然、歷史、文化極為豐富的國(guó)家，重要的旅游景區(qū)數(shù)量龐大，如果照發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，即國(guó)家財(cái)政完全負(fù)擔(dān)景區(qū)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)費(fèi)用不現(xiàn)實(shí)。一方面是國(guó)家財(cái)政的投入有限，另一方面我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的方面是各類景區(qū)內(nèi)，人員密度大，這些人員的生存和發(fā)展有賴于景區(qū)。這種情況下，實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)兩權(quán)分離，在保證國(guó)家所有權(quán)的基礎(chǔ)上，引進(jìn)社會(huì)資本開(kāi)放景區(qū)是可行的、現(xiàn)實(shí)的選擇。二、旅游景區(qū)經(jīng)

6、營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的問(wèn)題1、法律依據(jù)不足，時(shí)刻面臨政策風(fēng)險(xiǎn)任何形式的出讓或轉(zhuǎn)讓（包括變相的以經(jīng)營(yíng)權(quán)為名義的出讓、轉(zhuǎn)讓）與我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)不符。特別是各種資源保護(hù)型旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是否合規(guī)一直爭(zhēng)議不斷。以風(fēng)景名勝區(qū)為例，盡管在2006年新頒布的風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例中還沒(méi)有關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體、明確的規(guī)定，但是主管部門(mén)建設(shè)部門(mén)一再的表明反對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的立場(chǎng)。2012年建設(shè)部又一次強(qiáng)調(diào)，絕不能在核心景區(qū)推行任何實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓；對(duì)已經(jīng)開(kāi)發(fā)、成熟的景點(diǎn)以及其他重要的景點(diǎn)，不允許轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營(yíng)權(quán)。2、國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題突出隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行，各地都將發(fā)展旅游當(dāng)做拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。當(dāng)?shù)胤秸?/p>

7、府的開(kāi)發(fā)資金有限時(shí)，將旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，吸引社會(huì)資本開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)成為選擇。目前存在著一些旅游景區(qū)價(jià)值估價(jià)困難的問(wèn)題，因?yàn)槁糜尉皡^(qū)包含的內(nèi)容豐富，不僅承載了旅游功能，還承載著社會(huì)功能、教育功能、環(huán)境功能等多種功能。正因?yàn)槁糜尉皡^(qū)價(jià)值評(píng)估困難，使得一些地區(qū)存在著暗箱操作和尋租行為，使得旅游景區(qū)的價(jià)值被過(guò)分壓低，無(wú)法正確反映價(jià)值的真實(shí)性，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害了國(guó)家利益，也引起了社區(qū)居民的不滿。3、政府監(jiān)管缺失，造成旅游景區(qū)資源的破壞性開(kāi)發(fā)政府承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)由政府變?yōu)橄鄳?yīng)旅游企業(yè)，政府的角色也由旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜尉皡^(qū)宏觀管理者，承擔(dān)起旅游景區(qū)

8、規(guī)劃、審批等職能。目前部分政府在旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，就對(duì)旅游景區(qū)所有的經(jīng)營(yíng)行為都不干涉，沒(méi)有發(fā)揮宏觀管理和全面監(jiān)督的作用。導(dǎo)致部分景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，無(wú)視旅游景區(qū)應(yīng)追求環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，片面追求利潤(rùn)，對(duì)景區(qū)資源進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)，造成生態(tài)環(huán)境的破壞和旅游資源的破壞，無(wú)益于旅游景區(qū)的持續(xù)發(fā)展。4、有些取得旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳現(xiàn)階段旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式主要是以整體租賃的方式進(jìn)行，轉(zhuǎn)讓后相應(yīng)旅游企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。旅游景區(qū)一般投資巨大，平時(shí)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用較高，并且旅游行業(yè)有其經(jīng)營(yíng)的特殊性。一些企業(yè)在取得旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，發(fā)現(xiàn)自身缺乏旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的背景和相關(guān)專業(yè)知識(shí)，為了盡快

9、取得投資回報(bào)，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，出現(xiàn)了短期行為，對(duì)旅游景區(qū)資源掠奪性開(kāi)發(fā)，造成了旅游景區(qū)吸引力下降，游客數(shù)量下降，使得旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳。三、旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓良性發(fā)展的對(duì)策1、區(qū)分旅游景區(qū)的類型和等級(jí)，分別對(duì)待旅游景區(qū)涵蓋的類型非常多，有風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位、主體公園、旅游度假區(qū)等等。等級(jí)分別為世界級(jí)、國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市縣4類。按照鄒統(tǒng)釬的分類，旅游景區(qū)分為遺產(chǎn)型景區(qū)和開(kāi)發(fā)型景區(qū)，遺產(chǎn)型景區(qū)以保護(hù)為主，如風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等；開(kāi)發(fā)型景區(qū)以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，如主題公園和旅游度假區(qū)。2、根據(jù)各地實(shí)際確定經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式學(xué)者們?cè)诜治龈鞯氐穆糜尉皡^(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的時(shí)候得到一些共

10、識(shí)，鄭向敏認(rèn)為福建省的旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓有5種模式，分別為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓、政府控股的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)部分轉(zhuǎn)讓、政府不控股的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)部分轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。3、政府要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)讓旅游景區(qū)的監(jiān)管旅游景區(qū)的轉(zhuǎn)讓考驗(yàn)著政府機(jī)構(gòu)的管理水平，目前一般的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)間都比較長(zhǎng)，一般是30年到50年，有些景區(qū)達(dá)到了70年，這種情況下轉(zhuǎn)讓前選擇有資金實(shí)力、致力于旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)的公司尤為重要，應(yīng)該通過(guò)招標(biāo)等方式確定經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)象。其次是必須嚴(yán)格、科學(xué)評(píng)估經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)值，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。再次是旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)管才是需要加強(qiáng)的。4、建立旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體系目前關(guān)于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)處于嚴(yán)重缺位的狀態(tài)，導(dǎo)致了現(xiàn)階段轉(zhuǎn)讓的混亂和無(wú)法可依。雖然我國(guó)的一些管理?xiàng)l例當(dāng)中有些關(guān)于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，但是沒(méi)有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。5、積極探索動(dòng)態(tài)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)體系旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格是能否轉(zhuǎn)讓成功的關(guān)鍵性問(wèn)題，價(jià)格過(guò)低會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，價(jià)格過(guò)高會(huì)使得轉(zhuǎn)讓方的收入預(yù)期無(wú)法保證，雙方的合作無(wú)法達(dá)成。目前通用的方法是通過(guò)協(xié)商、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式確定旅游景