我國公共政策評(píng)估存在的困難及其對(duì)策

1、我國公共政策評(píng)估存在的困難及其對(duì)策公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo),在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā),我們可以把公共政策看作是政策主體、客體與環(huán)境相互作用的動(dòng)態(tài)過程,它是由信息咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)的大系統(tǒng)。它的實(shí)際運(yùn)行表現(xiàn)為政策制定、 政策執(zhí)行、 政策評(píng)估、政策監(jiān)控和政策終 結(jié)等環(huán)節(jié)所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)活動(dòng)過程。政策評(píng)估亦稱政策評(píng)價(jià),是政策運(yùn)行過程的重要環(huán)節(jié),也是政策運(yùn)行科學(xué)化的重要保障。本文認(rèn)為 ,政策評(píng)估就是依照一定的標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用特定的方法 ,對(duì)政策的科學(xué)性、可行性及其實(shí)施后的效果、效益與效率所進(jìn)行的綜合評(píng)估。分析我國公

2、共政策評(píng)估的主要困難 , 研究其對(duì)策 ,對(duì)推進(jìn)我國公共政策評(píng)估的開展具有積極的意義。 一、我國公共政策評(píng)估的主要困難政策科學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科在我國是 20 世紀(jì) 80 年代以后才開始出現(xiàn)的。 隨著我國 改革開放的不斷深化 ,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,社會(huì)主義民主政治的發(fā)展 ,人們逐漸認(rèn)識(shí)到政策科學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 行政效能的重要性 ,政策評(píng)估也因此而日益受到黨和各級(jí)政府 的重視。但是政策評(píng)估工作還面臨著許多實(shí)際的、難以在短時(shí)間內(nèi)得到解決的困難,它在世界各國剛剛起步 ,在中國的政策過程中更是一個(gè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。主要體現(xiàn)為以下五個(gè)方面 :（1） 缺乏獨(dú)立的、正式的政策評(píng)估組織 ; （ 2） 政策評(píng)

3、估體制不夠完善 ; （ 3 ）政策評(píng)估 的目的不夠明確 ;（ 4） 政策評(píng)估可行的方法、技術(shù)欠缺 ; （ 5 ）政策評(píng)估的結(jié)論不受重視。 總體說來 ,我國中央政府較之地方政府更注重決策的科學(xué)化和民主化,如我國的金融制度改革、醫(yī)療制度改革、 社會(huì)保障制度的改革和國有企業(yè)改革等一系列重大公共政策都是經(jīng)過無 數(shù)次的調(diào)查、研究、反饋信息 ,對(duì)以往相關(guān)政策進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上得以形成的。實(shí)踐證 明了政策評(píng)估符合我國漸進(jìn)決策模式的需要,有助于決策的科學(xué)化和民主化的實(shí)現(xiàn)。 然而令人遺憾的是 ,我國地方政府往往只注重政策執(zhí)行,而很少關(guān)心政策制定 ,更不用說政策評(píng)估了。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)落后、層次較低的政府中就更普

4、遍、 更明顯了。那么現(xiàn)實(shí)中阻礙政策評(píng) 估的主要困難有哪些呢 ? 歸納起來有以下幾個(gè)方面 :1. 政策目標(biāo)的不確定性。 政策評(píng)估的一項(xiàng)重要工作就是考察、 檢驗(yàn)政策執(zhí)行是否達(dá)成了 預(yù)定的目標(biāo)或達(dá)成目標(biāo)的程度。在我國現(xiàn)實(shí)生活中,由于政策問題的復(fù)雜性、變動(dòng)性以及政策制定者的一些主觀因素的影響,使得政策目標(biāo)常常難以明確。表現(xiàn)在 : （1 ）許多政策目標(biāo)不可能量化 ; （ 2） 大多數(shù)政策都具有多重目標(biāo),甚至有些目標(biāo)之間還存在著矛盾 （; 3） 在政策執(zhí)行過程中 ,政策目標(biāo)還可能因客觀環(huán)境的變化而發(fā)生變更;（4） 有時(shí)政策制定者和執(zhí)行者還有意用含糊的不太確定的形式來表達(dá)和說明政策目標(biāo),以此增加某種應(yīng)變的能

5、力 ;（5） 不少目標(biāo)是在沖突與妥協(xié)中達(dá)成的,無法全面分開和客觀公正 ;（ 6）政策制定者或執(zhí)行者在特殊或緊急情況下,不得不做出決策和實(shí)施政策時(shí),往往難以明確確定和說明政策目標(biāo)。2. 政策影響的廣泛性。 在我國 ,一項(xiàng)政策實(shí)施后 ,其影響往往涉及到社會(huì)生活的許多方 面 ,其中包括預(yù)期影響 ,也包括非預(yù)期影響 ;既包括政策系統(tǒng)內(nèi)部的各種變化, 也包括政策系統(tǒng)外部環(huán)境的變化 ; 既包括短期影響 ,也包括長(zhǎng)期影響 ;既有正面影響 ,又有負(fù)面影響。在所 有的這些影響之中 ,一方面 ,有些因素難以測(cè)定 ,甚至根本無法測(cè)定 ;另一方面 ,各種影響因 素也往往難以用一個(gè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)來衡量,這樣一來就給政策評(píng)估帶

6、來相當(dāng)大的障礙。一項(xiàng)政策的實(shí)施往往既有積極的影響,也有消極的影響。 比如 :我國國有企業(yè)分流下崗政策的實(shí)施既減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān) ,又提高了企業(yè)的效率 ,但卻給社會(huì)帶來了動(dòng)蕩、 不穩(wěn)定的因素 ;西部少數(shù)地 區(qū)為了脫貧致富而過度地放牧,造成了生態(tài)環(huán)境的急劇惡化 ;大亞灣核電站的建成可以發(fā)電和節(jié)約能源 ,但給當(dāng)?shù)鼐用駧砹松徒】档碾[患,凡此種種 ,可見政策評(píng)估要對(duì)這些相互矛盾、錯(cuò)綜復(fù)雜的因素進(jìn)行客觀公正的分析,進(jìn)而得出科學(xué)的結(jié)論 ,其難度就可想而知了。除此之外 ,政策評(píng)估還應(yīng)該考慮到政策環(huán)境對(duì)政策結(jié)果產(chǎn)生的影響,比如 :我國臺(tái)海局勢(shì)會(huì)影響我國的對(duì)外政策 ;入世更會(huì)影響到我國各個(gè)行業(yè)的政策, 這一切

7、都給政策評(píng)估增加了難度。3. 政策資源的混合和政策行為的重疊。任何一項(xiàng)政策都不是孤立、單獨(dú)存在的。在我 國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中, 往往會(huì)有許多政策同時(shí)被執(zhí)行,也同時(shí)發(fā)揮作用 ,這樣一來 ,無疑就導(dǎo)致了政策資源的混合和政策行為的重疊。政策資源的混合會(huì)造成實(shí)際操作中難以辨別某筆經(jīng)費(fèi)是否屬于某項(xiàng)政策的單獨(dú)投入,而且使得政策成本不易確定,從而增加了政策評(píng)估的難度。 政策行為的重疊則使不同政策的效果混合在一起,相互影響 ,甚至相互干擾因此 ,實(shí)踐中很難分清某項(xiàng)政策的實(shí)際效果和影響力,難以進(jìn)行高效的政策評(píng)估。4. 有關(guān)人員的抵制。 政策評(píng)估必然要涉及到有關(guān)事實(shí)的描述,是非得失的評(píng)判 ,責(zé)任利益的分配

8、,因此 ,政策運(yùn)行的各有關(guān)人員會(huì)基于自身的利益而阻撓或反對(duì)政策評(píng)估的進(jìn)行。 而這種阻礙力量的大小往往是政策評(píng)估成敗的關(guān)鍵所在。 在我國的政策評(píng)估過程中 ,政策評(píng) 估者與決策 者、執(zhí)行者之間發(fā)生矛盾、 沖突是常有的事。 當(dāng)因?yàn)闆Q策者的主觀失誤導(dǎo)致錯(cuò)誤而要承擔(dān)責(zé) 任時(shí) ,他們會(huì)制造種種可能的理由來抵制或?qū)⒃u(píng)估引入歧途。而對(duì)于執(zhí)行者而言,因?yàn)樵u(píng)估者強(qiáng)調(diào)的客觀性和公正性使執(zhí)行者感到威脅和憤怒,而且評(píng)估者會(huì)打亂他們的行動(dòng)計(jì)劃和日常生活 ,妨礙預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果政策的錯(cuò)誤有執(zhí)行者的原因和責(zé)任,他們也多同決策者一樣 , 想方設(shè)法阻撓或反對(duì)政策評(píng)估。 政策對(duì)象由于從錯(cuò)誤的政策或異化的政策中獲得既 得利益或者

9、為了保護(hù)其局部利益,也會(huì)通過相關(guān)的途徑干擾或阻礙政策評(píng)估。5. 評(píng)估資料和經(jīng)費(fèi)的缺乏。資料和信息是進(jìn)行政策評(píng)估的基礎(chǔ)。如果沒有足夠、可用的 與政策及其運(yùn)行相關(guān)的資料和其他方面的政策信息,政策評(píng)估就很難進(jìn)行 ,更談不上客觀公正。然而在我國普遍的情形是由于有些政策機(jī)關(guān)不重視資訊管理,出現(xiàn)資料不完整 ,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等現(xiàn)象 ,使得政策評(píng)估難以獲得精確的資料,用以分析政策的運(yùn)行過程及其結(jié)果。再加上那些抵制政策評(píng)估的人員會(huì)拒絕提供相關(guān)資料或者只提供那些對(duì)他們有利的資料 , 這樣一來就更增加了評(píng)估的難度。政策評(píng)估需要投入相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)、設(shè)備、時(shí)間與人力,這些投入能否獲得也是評(píng)估工作的關(guān)鍵。在我國,除非有專用的

10、資金來源 ,否則要從決策機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)獲得評(píng)估經(jīng)費(fèi)是相當(dāng)困難的,因此沒有必要的評(píng)估經(jīng)費(fèi) ,政策評(píng)估活動(dòng)也就難以開展了。6. 評(píng)估結(jié)論不被重視。 在我國 ,政策評(píng)估的結(jié)論缺乏影響力,不被有關(guān)部門重視是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí) ,使得政策評(píng)估活動(dòng)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用,這也是導(dǎo)致我國評(píng)估研究發(fā)展緩慢的一個(gè)重要原因。當(dāng)政策評(píng)估的結(jié)論與政策支持者的期望不一致時(shí) ,往往會(huì)受到他們的指責(zé)、 批判 ,認(rèn)為結(jié)論有片面性 ,不值得重視。即使政策評(píng)估的數(shù)據(jù)相當(dāng)明顯 ,足以證明政策相關(guān) 人員的績(jī)效不佳時(shí) ,他們也還會(huì)提出種種難以一時(shí)說清的理由加以反駁。 當(dāng)前這種現(xiàn)象在我 國比較普遍 ,如不加以排除 ,政策評(píng)估就無法進(jìn)行 ,政策

11、評(píng)估也就失去了其本身的意義。二、推進(jìn)我國政策評(píng)估的對(duì)策1 加大宣傳力度 ,切實(shí)提高對(duì)政策評(píng)估工作及其意義的認(rèn)識(shí)。 與政策過程的其他環(huán)節(jié)相比 政策評(píng)估無疑是最不引人注意,也是最薄弱的環(huán)節(jié)。 當(dāng)今世界一個(gè)普遍的現(xiàn)象就是政府每年在政策制定、政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力 ,然而卻很少有政府或組織去關(guān) 注政策評(píng)估 ,相應(yīng)地在政策評(píng)估上的投入也少得可憐,而我國政府也不例外。究其原因,主要的一點(diǎn)就在于人們對(duì)政策評(píng)估缺乏應(yīng)有的重視。因此,當(dāng)務(wù)之急是必須轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠^念,加強(qiáng)思想建設(shè)。首先 ,要加大宣傳力度。各級(jí)政府和政策評(píng)估工作者要利用各種媒介包括報(bào) 紙、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道加大宣傳的力度,充分發(fā)

12、揮我國社會(huì)主義媒體的優(yōu)勢(shì),使人們從根本上改變過去陳舊的觀念,重新認(rèn)識(shí)到評(píng)估的作用和意義,特別是各級(jí)政府和相應(yīng)的政策部門 ,更應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到政策評(píng)估在促進(jìn)政策科學(xué)化、民主化方面的功能作用。其次,要端正政策評(píng)估的指導(dǎo)思想。 政策評(píng)估的根本目的是旨在促進(jìn)決策的科學(xué)化、 民主化和政策效果 的優(yōu)化。因此 ,政策評(píng)估要本著實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行,除了總結(jié)經(jīng)驗(yàn) ,肯定成績(jī)之外 ,更要發(fā)現(xiàn)問題 ,找出不足 ,探究原因 ,發(fā)揮其診斷和批判的功能,而不應(yīng)是決策者沽名釣譽(yù)的手段。2.加大對(duì)政策評(píng)估的投入。任何一項(xiàng)工作都離不開必要的人力、物力、財(cái)力的支持。俗 話說 :“巧婦難為無米之炊” ,就是這一道理 ,政策評(píng)估也不例外

13、。 然而事實(shí)上 ,我國各級(jí)政府 對(duì)政策評(píng)估的投入都十分的有限,因而可以說 ,投入不足是制約政策評(píng)估工作順利進(jìn)行的一大障礙。因此 ,各級(jí)政府除了從思想和觀念上要重視政策評(píng)估之外,更應(yīng)在現(xiàn)實(shí)中加大對(duì)政策評(píng)估的投入 ,以確保政策評(píng)估的順利進(jìn)行。具體說來 ,主要在三方面 : 一是評(píng)估人才方面。 各級(jí)政府要配備掌握評(píng)估方法與技術(shù)的評(píng)估人員 ,這是保證評(píng)估工作順利進(jìn)行 ,評(píng)估結(jié)論客 觀、公正的前提。二是要建立相應(yīng)的評(píng)估組織。沒有相應(yīng)的評(píng)估組織的存在,政策評(píng)估工作將難以開展。 三是要投入必要的經(jīng)費(fèi)。 經(jīng)費(fèi)的充足與否在一定程度上決定了評(píng)估工作能否順 利推行 ,可以說 ,沒有相應(yīng)的投入 ,政策評(píng)估將成為 “水中

14、月、 鏡中花”。 3.拓寬和健全政策 評(píng)估的信息渠道及系統(tǒng)。信息是決策的前提和基礎(chǔ),也是評(píng)估的依據(jù)。沒有真實(shí)、詳盡的資料 ,政策評(píng)估的客觀性、科學(xué)性將無從談起。所以我國政府應(yīng)該拓寬政策評(píng)估的信息渠道,建立起覆蓋全社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),最大限度地實(shí)現(xiàn)決策中心、 評(píng)估組織和公眾之間的有效溝通 ,最大程度地避免信息的截留、 失真 ,以保證政策評(píng)估組織能夠獲得真實(shí)、 詳盡的信息。 為此 ,我國各級(jí)政府和決策機(jī)構(gòu)除了法律應(yīng)予保密的信息之外 ,其他一切有關(guān)公共政策制定 的背景、執(zhí)行狀況、評(píng)估結(jié)論等情況應(yīng)通過公告、網(wǎng)絡(luò)等各種形式及時(shí)向社會(huì)傳播,增強(qiáng)政府行政過程的透明度 ,杜絕“黑箱”操作。對(duì)于政策評(píng)估組織來說

15、 ,將有利于其在節(jié)約成本 的前提下盡可能多地獲取信息 ,降低評(píng)估成本 ,有利于評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)論的傳播,便于及時(shí)了解政策效果。對(duì)于公眾來說,可以借助各種信息渠道,發(fā)表自己對(duì)有關(guān)政策的意見和建議 ,以促進(jìn)決策的民主化。4. 要選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法和技術(shù),以提高評(píng)估結(jié)論的可信度。 政策評(píng)估決不是一項(xiàng)輕而易舉的工作 ,要求評(píng)估者應(yīng)熟練地掌握各種評(píng)估方法和技術(shù)。目前常見的評(píng)估方法有前后對(duì)比法、對(duì)象評(píng)定法、專家判斷法、自我評(píng)定法等;政策評(píng)估的技術(shù)主要有計(jì)劃評(píng)判技術(shù)、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等等。這些方法的內(nèi)涵,使用的方法 ,演算的程式 ,成本利益折扣的原則均須精練。應(yīng)該說每種方法與技術(shù)都有其

16、優(yōu)缺點(diǎn),都有其適用的范圍。因此 ,評(píng)估者要能夠根據(jù)我國具體的情況,靈活地加以選擇和運(yùn)用 ,必要時(shí)可以綜合運(yùn)用各種方法和技術(shù) ,以提高評(píng)估結(jié)論的可信度。5. 明確政策目標(biāo) ,精選評(píng)估對(duì)象。 政策分析者在評(píng)估一項(xiàng)政策的成敗之前必先診斷有無任 何社會(huì)問題的存在 , 以及界定各項(xiàng)目標(biāo) ,用以指出如何進(jìn)行或采取何種行動(dòng)來改善哪種情 況。評(píng)估者在評(píng)估政策之前必須了解此項(xiàng)政策制定的初衷是為了解決什么問題,它的預(yù)期目標(biāo)又是什么 ,否則政策評(píng)估將失去“參照物” ,評(píng)估者將無所適從 ,評(píng)估的結(jié)論更談不上有效 性。因此 ,任何一項(xiàng)政策都要盡可能地明確目標(biāo)。此外,還應(yīng)精選評(píng)估對(duì)象。理論上說任何一項(xiàng)政策都應(yīng)得到評(píng)估 ,

17、現(xiàn)實(shí)中由于人力、物力、財(cái)力的有限性,以及政策本身的因素 ,不是每一項(xiàng)政策都可以得到評(píng)估。因此,評(píng)估者必須審慎精選評(píng)估對(duì)象,以確保我國有限的評(píng)估資源得到充分、高效的利用。6. 把政策評(píng)估納入制度化軌道。 要真正有效地進(jìn)行政策評(píng)估,制度是保障。 為實(shí)現(xiàn)我國政策評(píng)估的制度化 ,應(yīng)朝以下方面進(jìn)行努力 :首先 ,實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估工作的程序化。 通過制度規(guī)定 除象征性或符號(hào)性的公共政策外,各項(xiàng)政策在可能的情況下都應(yīng)進(jìn)行程度不同的評(píng)估。評(píng)估者應(yīng)本著實(shí)事求是的精神 ,力求評(píng)估系統(tǒng)、全面、公正。評(píng)估結(jié)束后應(yīng)及時(shí)撰寫評(píng)估報(bào)告,并將評(píng)估結(jié)論公布于眾。其次 ,要建立評(píng)估基金。政策評(píng)估是一次龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要大量的人力長(zhǎng)期深入到實(shí)踐中去收集各方面的信息 ,需要耗費(fèi)巨額資金。因此 ,必須建 立政策評(píng)估基金 ,以免政策評(píng)估成為“空中樓閣” 。最后 ,要