嘉興市“兩分兩換”土地政策研究報告

1、文檔來源為 :從網(wǎng)絡(luò)收集整理 .word 版本可編輯 .歡迎下載支持嘉興市“兩分兩換”土地政策研究報告 【摘要】嘉興市政府開展 兩分兩換 這一農(nóng)村土地使用制度改革試點(diǎn)，取得 了較大成績。但是 ,實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和置換 ,面臨的最大困難是如何破 解土地及就業(yè)、 社會保障政策和法律的制約及多方利益沖突的均衡化問題。 本文 對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題、 經(jīng)濟(jì)問題和民生問題提出見解， 期望通過對 兩分兩換 制度的研究與總結(jié) ,為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) ,進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距 ,實(shí)現(xiàn)城 鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供理論支撐 ,探索實(shí)踐機(jī)制。關(guān)鍵詞：兩分兩換 土地流轉(zhuǎn) 社會保障 就業(yè)一、“兩分兩換”土地政策

2、的介紹嘉興市推行“兩分兩換”政策，用這種方式鼓勵農(nóng)民退出土地，向城鎮(zhèn) 集聚。所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開， 在依法、自愿的基礎(chǔ)上， 以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、 以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保 障。土地置換后，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非 農(nóng)就業(yè)的， 3 年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋；對已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐 步提高養(yǎng)老保險的待遇。 這種政策， 首先是讓農(nóng)民的資產(chǎn)獲得承認(rèn)， 實(shí)現(xiàn)土地的 大規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效率； 其次，通過置換方式讓農(nóng)民進(jìn)城， 在打破城鄉(xiāng)壁壘， 提高城市化和工業(yè)化水平的同時， 讓進(jìn)城農(nóng)民不至于成為流民， 或是產(chǎn)生城市貧 民

3、窟；再次， 用社會保障來置換農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)， 杜絕了某些農(nóng)村人口沖 動轉(zhuǎn)讓土地然后揮霍一通淪為貧民的現(xiàn)象發(fā)生。 歷史上，社會的動亂往往就是因 為大量流民和貧民的存在。 此外，“兩分兩換”的所有行為是在自愿依法的原則 下進(jìn)行。這一系列規(guī)定可以保證產(chǎn)權(quán)和效率，又可以保證社會的穩(wěn)定。二、政策出臺原因：1.2008 年 10 月 12 日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通 過了中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定 ， 其中，在“大力推進(jìn)改革創(chuàng) 新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)”這一決定中，有兩大要點(diǎn)：（1）文件允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，按照依法自愿有償原則， 允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、

4、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā) 展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。 有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、 家庭農(nóng)場、 農(nóng)民 專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)， 不得改變土地集體所有性質(zhì)， 不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。（2）實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。完善 農(nóng)村宅基地制度， 嚴(yán)格宅基地管理， 依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。 依法征收農(nóng) 村集體土地， 按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償， 解決 好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。2.2009 年 3 月 15 日，浙江省工商局和農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合出臺的浙江省農(nóng)村土 地承包經(jīng)營權(quán)作價出資

5、農(nóng)村專業(yè)合作社登記暫行辦法 ，推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資 產(chǎn)權(quán)證化， 將穩(wěn)定不變的土地經(jīng)營權(quán)從原來的生產(chǎn)性要素變成資產(chǎn)性要素， 讓農(nóng) 民可以將手中的土地承包證變?yōu)榭梢宰鳛槌鲑Y或抵押給銀行的資產(chǎn)權(quán)證。 辦法 明確了土地流轉(zhuǎn)的三條底線： 一是不得改變土地集體所有制性質(zhì)， 二是不得改變 土地用途， 三是不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。 這被理論界認(rèn)為中國改革開放以來 的第二次土改。這一文件的出臺將激活浙江 1.3 萬億農(nóng)田里的資本嘉興市曾于 2005 年、2007 年分別印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理加快農(nóng) 村新社區(qū)建設(shè)的意見 （試行） （嘉政辦發(fā)200552 號，2005年 4月22日）和關(guān) 于加快推進(jìn)農(nóng)村承包

6、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見 （嘉政辦發(fā)2007106 號， 2007年 7月 24 日） ，各縣（市、區(qū) ） 也在此基礎(chǔ)上，分別出臺了相應(yīng)實(shí)施辦法，有效地推進(jìn)宅 基地整理和土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)工作。 【1】3. 一場金融危機(jī)席卷全球， 受影響最大的勞動密集型企業(yè)也是農(nóng)民工比較 集中的地方。金融風(fēng)暴吹亂了他們像候鳥一樣“東南飛”的遷徙節(jié)奏，給他們的 生計(jì)帶來了太多的不確定因素， 首當(dāng)其沖的是就業(yè)問題。 人力資源和社會保障部 透露，全國 1.3 億農(nóng)民工中，有 2000 萬人因金融危機(jī)失業(yè)返鄉(xiāng)。中國官方日前 首次公開發(fā)表中國的就業(yè)狀況和政策白皮書，透露目前中國農(nóng)村還有 1.5 億剩余勞動力需要尋找出路。 在土地流

7、轉(zhuǎn)的相關(guān)政策下， 從土地上解放出來的農(nóng) 民就業(yè)又將何去何從呢？三、政策出臺背景：1、歷史背景：1988 年，中華人民共和國憲法進(jìn)行了修改，首次提出“土地使用權(quán)可以 依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓” 。這一規(guī)定為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)奠定了基本的法律依據(jù)。1988 年底土地管理法也進(jìn)行了修改，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用 權(quán)不得出讓、 轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)； 但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依 法取得建設(shè)用地的企業(yè)， 因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除 外”。該條款允許符合特定條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移。 同時還規(guī)定“除 興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)

8、 使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體土地外， 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)， 需要使用土地 的，必須依法申請國有土地” 。這使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間受到嚴(yán)格限制。1998 年的土地管理法規(guī)定“，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利 用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、 聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的， 應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件， 向縣級以上地方人民政府土 地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以 上人民政府批準(zhǔn)”，筆者認(rèn)為這實(shí)際上承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以以入股、聯(lián) 營等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。1994 年的城市房地產(chǎn)管理法 規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地， 經(jīng)

9、依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓” ，使集體建 設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容與形式受到限制。2003 年中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見中明確提出 “，各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策， 通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、 土 地置換、分期繳納出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題。 ”2004 年，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 （國發(fā)200428 號） 中提出“，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用 地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。 ”2006 年出臺的物權(quán)法規(guī)定“，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單 獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，

10、其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用 權(quán)一并抵押?！痹诖耍l(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房所占用的土地必須是集體建設(shè)用地， 允許這部分集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押， 一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)， 就會出現(xiàn)集體建設(shè)用地 使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。國土資源部 2006 年關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村 建設(shè)的通知指出“，要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè) 用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)， 不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時加以規(guī)范完善。 ”2008 年十七屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán) 益。從以上法律和政策可以看出， 國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控

11、 制在逐步放開， 集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體范圍有所擴(kuò)大， 為推動存量集體建設(shè) 用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)明確了方向。2、現(xiàn)實(shí)背景 近年來，通過宏觀調(diào)控的方式抑制房價的呼聲越來越高。對農(nóng)地入市進(jìn)行 放開，推廣農(nóng)村集體建設(shè)土地入市調(diào)控房價這樣的消息也在近期不絕于耳。 這個 敏感的詞匯，近期被各種財經(jīng)媒體炒的火熱。按照中共十七屆三中全會的精神， 農(nóng)村集體依法獲得的集體建設(shè)用地， 在不突破 用途管制的基本前提之下， 可以自由入市流轉(zhuǎn)， 并且要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用 地市場。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革方面， 浙江的現(xiàn)行政策是： 在土地利 用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng) 目，

12、允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。近年來，隨著嘉興經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化加速推進(jìn)， 大批農(nóng)村勞動力實(shí) 現(xiàn)了從一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)， 并有相當(dāng)一部分已在城鎮(zhèn)置房定居， 農(nóng)民的 生產(chǎn)、生活方式已發(fā)生了深刻變化。 但由于土地使用制度、 戶籍制度和社會保障 制度等方面的束縛， 農(nóng)業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營、 農(nóng)民建房散亂和農(nóng)村宅基地閑置等問 題得不到有效的破解， 嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、 農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)和工業(yè)化、 城 市化進(jìn)程，成為制約城鄉(xiāng)一體化的突出瓶頸。2008 年 4 月，浙江省委、省政府作出把嘉興作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改 革試點(diǎn)地區(qū)的決策部署。 嘉興市委、 市政府抓住這一重

13、大的改革發(fā)展機(jī)遇， 制定 了關(guān)于開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)的實(shí)施意見，同時，抓住優(yōu)化土地使 用制度這個核心， 按照宅基地與承包地分開、 搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開， 以宅基地置 換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、 以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障 （即“兩分兩換” ）的總體思路， 制 定關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見 ，并率先在全 省開展了探索與實(shí)踐。 2浙江省的主要做法是對農(nóng)村宅基地的整理。 以浙江嘉興為例， 嘉興農(nóng)業(yè)用地 保有率高達(dá)86%但農(nóng)業(yè)產(chǎn)出僅占嘉興 GDP不至V 6%勺比重，非農(nóng)用地儲備不足的 同時農(nóng)村建設(shè)用地較為浪費(fèi)。 2008 年，嘉興開始實(shí)行以土地使用制度改革為核 心，包括戶籍制度、規(guī)

14、劃管理制度、公共服務(wù)均等化、新市鎮(zhèn)建設(shè)等在內(nèi)的“十 改聯(lián)動”改革；率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，全市城鄉(xiāng)居民戶 口統(tǒng)一登記為“居民戶口” 。還有一項(xiàng)重要內(nèi)容就是鼓勵農(nóng)村居民實(shí)施“兩分兩 換”，并在南湖區(qū)、平湖市等地試點(diǎn)。 “兩分兩換”，就是宅基地和承包地分開、 搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地 承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。 具體做法是取消農(nóng)業(yè)戶口，把目前的農(nóng)村宅基地置 換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地， 在城鎮(zhèn)集中建設(shè)新社區(qū)安置農(nóng)民， 原村莊復(fù)墾為耕地， 然后 把多余出來的土地指標(biāo)挪到城市近郊用作工商業(yè)開發(fā)。以嘉興三個試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為 例，姚莊鎮(zhèn)戶均占有 1.163 畝

15、，置換出 3800 畝左右的用地空間；龍翔街道通過 宅基地置換，土地節(jié)約率將達(dá)到 50%以上，可置換出約 3000 畝用地空間；七星 鎮(zhèn)通過農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，戶均可節(jié)約用地 0.736 畝，可置換出 2955 畝 左右的用地空間，節(jié)約率為 71%。照此推算，整個浙江省可以整理、置換出來的 用地將是非常大的一個數(shù)字。 嘉興市委書記陳德榮表示， 宅基地置換后騰空出來 的土地，有一部分將可用作工業(yè)用地和商業(yè)用地。換句話說，浙江此番土地“新 政”，意在充分挖掘農(nóng)村宅基地被差強(qiáng)人意的利用率所掩蓋的價值。嘉興模式最 具有價值的地方， 就是農(nóng)村集體所有的非農(nóng)業(yè)用地 （目前僅限于宅基地 ） 進(jìn)入土地 市

16、場，并逐步實(shí)現(xiàn)與國有土地“同地、同價、同權(quán)”的目標(biāo)。 【3】 嘉興的城市化水平相對滯后，還有 50以上的農(nóng)民居住在農(nóng)村，一方面占 用了大量非農(nóng)建設(shè)用地， 同時由于分散居住， 各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施很難向這部分農(nóng) 村居民覆蓋。實(shí)行“兩分兩換” ，利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是隨之而來的問題是農(nóng) 村居民入住城鎮(zhèn)后失去了基本的收入， 就業(yè)困難。 而如何解決好無地農(nóng)民的就業(yè) 問題，保持政治和社會穩(wěn)定， 推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展， 確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化、 城市化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)將是黨和政府現(xiàn)階段要處理的重要問題之一。四、政策實(shí)施過程中遇到的問題1、被征土地農(nóng)民的社會保障問題第一，傳統(tǒng)農(nóng)村保障功能的弱化。 我國社會保障體系

17、一般分兩種， 即城鎮(zhèn)社 會保障體系和農(nóng)村社會保障體系。 農(nóng)村社會保障體系的弱化表現(xiàn)有二， 其一，比 較于相對完善的城鎮(zhèn)社會保障體系而言， 絕大多數(shù)農(nóng)民只能依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老 作保障，這其中又以土地收入保障為核心。 土地被征用后， 農(nóng)民在失去最可靠的 保障同時，又享受不到城鎮(zhèn)居民的社會保障，從而面臨了極大的生存危機(jī)。第二，農(nóng)村的另一種非正規(guī)保障模式為子女贍養(yǎng)保障。 但自從我國實(shí)行計(jì)劃 生育以來，農(nóng)村的家庭結(jié)構(gòu)從根本上發(fā)生了變化，目前主要以“四二一”模式為 主，即一對夫婦供養(yǎng)四個老人和一個子女，因此兒女負(fù)擔(dān)老人的壓力大大增加。 加之現(xiàn)代價值觀念對家庭內(nèi)聚力造成一定的沖擊， 使家庭贍養(yǎng)上暴露出來的問

18、題 日益嚴(yán)重， 老年人的贍養(yǎng)權(quán)益遭受極大的侵害。 上述種種現(xiàn)狀都有力說明了農(nóng)村 傳統(tǒng)的家庭保障功能的不斷弱化趨勢。第三：現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償方式不能提供長久的生活保障土地被征用后， 對 失地農(nóng)民的補(bǔ)償主要采取以招工、 留地和貨幣三種安置方式。 這三種方式在城市 化進(jìn)程的推進(jìn)中曾發(fā)揮過很大作用， 但不能提供長久的生活保障， 并且隨著社會 的發(fā)展，其不適應(yīng)性也在逐步暴露： 招工安置無法適應(yīng)于近年來市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 也無法適應(yīng)勞動力就業(yè)市場日趨激烈的競爭和企業(yè)用工制度的不斷革新，所以 1999 年后這種方式基本被廢棄 ; 留地安置針對城郊結(jié)合部征地面積較大的村集 體，允許其留有一定的土地面積用于建造出

19、和廠房和寫字樓， 它固然有一定的優(yōu) 勢，但不利于城鎮(zhèn)的整體規(guī)則和土地的集約利用， 加之村級集體資產(chǎn)常常因經(jīng)營 管理不善引發(fā)新的資產(chǎn)流失， 所以也不可能提供給農(nóng)民可靠的生活保障。 貨幣安 置是 1999 年后各地用地單位普遍采用的方式，但由于征地補(bǔ)償價格偏低、補(bǔ)償 費(fèi)用拖欠、 補(bǔ)償分配不規(guī)范等原因， 農(nóng)民真正領(lǐng)到的補(bǔ)償費(fèi)其實(shí)非常有限， 所以 它也無法發(fā)揮長久的養(yǎng)老保障功能。3、被征地農(nóng)民的就業(yè)問題 目前農(nóng)村有一技之長農(nóng)民以及文化程度較高、接受過相應(yīng)技能培訓(xùn)的農(nóng)民， 早已找到工作， 而絕大多數(shù)文化水平低、 以種植業(yè)為主、 沒有工作經(jīng)驗(yàn)和技能或 年齡偏大的農(nóng)民， 根本無法找到工作。 由于缺乏就業(yè)和創(chuàng)

20、業(yè)能力， 農(nóng)民失地后就 處于坐吃山空的狀態(tài)，未來的生活極不穩(wěn)定。失地農(nóng)民中“弱勢群體”就業(yè)難尤 為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者， 還包括 40 歲以上的 婦女， 50 歲以上男子農(nóng)民。這些人有土地補(bǔ)償金，生活還能勉強(qiáng)維持，一旦補(bǔ) 償金用完了，生活將無著落。 所以大量失地農(nóng)民處于無工作狀態(tài)， 靠安置補(bǔ)償過 日子，吃光用光，因而失去了從事其他產(chǎn)業(yè)的資金基礎(chǔ)，生存難以為繼。所以， 對失地農(nóng)民來講， 失去了土地， 也就失去其基本生活保障。 由于缺乏相對應(yīng)的政 策制度安排， 從而使得沒有任何生產(chǎn)資料、 沒有任何社會保障、 就業(yè)技能低的失 地農(nóng)民，成為城市化進(jìn)程中最脆弱的社會群體。5

21、、在征地過程中出現(xiàn)的“無地青年”的問題 無地青年“農(nóng)民” 是一個十分特殊的社會群體， 他們大多數(shù)原居住于城市邊 緣地區(qū)和被征地的地區(qū)。在我國，農(nóng)村土地大都是以被征用的方式轉(zhuǎn)換用途的， 征用部門給原有土地承包者一筆補(bǔ)償金。 這種征用方式可以使土地征用者迅速獲 得土地資源， 與此同時也使原有的土地承包者迅速失去土地， 從此也改變了他們 的人生軌跡。特別是對于那些正在成長為有勞動能力的青年一代， 影響更為深遠(yuǎn)。 他們很容易成為失去人生方向而又無所適從的群體。 首先，從歷史傳承和現(xiàn)實(shí)制 度看，他們?nèi)匀粚儆凇稗r(nóng)民”，但與其長輩不同， 他們已是無地可耕種的 “農(nóng)民”， 田地只是幼時的記憶了。其次，從現(xiàn)實(shí)生

22、活和發(fā)展走向看，他們已屬于“市民” ， 但與長期居住于城市的市民又不同， 他們難以獲得正常穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或以非農(nóng) 職業(yè)作為自己唯一的人生選擇。 生活來源決定生活方式和生活態(tài)度。 無地便無根， 無業(yè)便無依。 無地可種和無業(yè)可就， 使這一部分人處于游動不定的狀態(tài)， 具有游 民化的特征。（所謂游民，就是沒有固定生活來源、穩(wěn)定的職業(yè)而變動不定，游 移不安的人）?！?】這種不安定的生活狀態(tài)使他們?nèi)狈w屬感，不僅物質(zhì)生活，更 重要的是心理上也飄移不定。 他們已無土地， 也就失去建立在土地之上的組織和 規(guī)范的約束。因?yàn)閷τ谵r(nóng)民來說，土地不僅是生存的來源，同時也是生活歸屬。 正如費(fèi)孝通先生所說：“以農(nóng)為生的人

23、，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)。 ”正是在 世代定居的過程中，形成了一個彼此知根知底的“熟人社會” 。在這一“熟人社 會”共同體中，人們根據(jù)世代傳承下來的習(xí)俗習(xí)慣生活，形成和諧有序的社會。 而對于那些已無土地的青年“農(nóng)民”來說，沒有土地而不斷的游動，所面對的是 一個全新而陌生的世界。 原有的鄉(xiāng)土習(xí)慣不再適用且也迅速掉失， 新的規(guī)則又不 熟悉。因?yàn)?，我國的城市居民長期以來都以“單位”為依托。 “單位”不僅是職 業(yè)來源，而且是生活和心理的歸屬， 同時又成為市民基本行為規(guī)范的起點(diǎn)。 沒有 “單位”，也就意味著不在“體制內(nèi)” ，沒有體制的約束。無地的青年“農(nóng)民”是 在城市體制改革過程中生成的，他們一方面

24、很難進(jìn)入城市“單位” ；另一方面， 即使進(jìn)入了城市工作“單位” ，也有一個相當(dāng)長的適應(yīng)過程。正是由于缺乏傳統(tǒng) 的鄉(xiāng)土規(guī)則的約束， 又未能建立起現(xiàn)代城市生活規(guī)則， 使他們很容易在不斷地飄 移游動中行為失范失當(dāng)。在當(dāng)前的城鄉(xiāng)現(xiàn)實(shí)生活中， 已有相當(dāng)數(shù)量的無地青年“農(nóng) 民”具有游民化的傾向。 由于他們的行為往往失范失當(dāng)， 許多地方的人們以貶義 的方式加以指稱，如“游子哥” 、“二流子”。應(yīng)該看到，工業(yè)化和城市化進(jìn)程中 出現(xiàn)游民化群體， 這是一個具有普遍性的現(xiàn)象， 同時也是一個需要高度重視的社 會問題。因?yàn)檫@一群體的游動不定性對于形成和諧有序的社會是一個嚴(yán)峻的挑 戰(zhàn)。在法國工業(yè)化初期曾經(jīng)產(chǎn)生了一個由農(nóng)村

25、人口進(jìn)入城市的流動群體。 這批人 既缺乏穩(wěn)定的生活來源， 也缺乏城市共同體的規(guī)范， 既極具革命性， 也具有強(qiáng)大 的破壞性，他們中產(chǎn)生的一些激進(jìn)分子被稱之為“無套褲黨人” 。上世紀(jì)初，毛 澤東在其著名的中國社會各階級分析 一文也提到當(dāng)時的中國“還有數(shù)量不 小的游民無產(chǎn)階級， 為失去了土地的農(nóng)民和失去了工作機(jī)會的手工業(yè)工人。 他們 是人類生活中最不安定者。 ”并認(rèn)為“處置這一批人，是中國的困難的問題之一。 ” 我國當(dāng)前面臨著建構(gòu)社會主義和諧社會的重大任務(wù)。 要促進(jìn)社會和諧， 必須高度 重視青年“農(nóng)民”的游民化問題，并進(jìn)行有效處理。6、被征地農(nóng)民成為“新市民”的障礙 第一，素質(zhì)的障礙。大量農(nóng)村勞動力

26、既沒有打工所需的一技之長，也缺乏 保護(hù)自己的法律知識和城市生活常識， 不適應(yīng)就業(yè)和城市生活的要求。 大量的事 實(shí)證明，進(jìn)城農(nóng)民的整體素質(zhì)高是取得市民資格的重要條件， 決定著農(nóng)民向市民 轉(zhuǎn)化的成功率。 整體素質(zhì)高的農(nóng)民， 進(jìn)城后一方面容易獲得較多的就業(yè)機(jī)會， 從 而取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入；另一方面也容易融入市民社會，培育市民觀念， 承擔(dān)市民義務(wù)，得到“老市民”認(rèn)同。而目前我國農(nóng)民市民化進(jìn)程之所以不快， 主要障礙之一就在于我國農(nóng)民的整體文化知識和能力素質(zhì)不高，轉(zhuǎn)移能力弱。第二，身份障礙。由于我國農(nóng)村與城市二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期存在，致使農(nóng) 民與市民在思想意識、 生活方式等方面存在很大的差距。 如果不

27、提高農(nóng)民的自身 素質(zhì)，農(nóng)民市民化后的小農(nóng)意識就可能轉(zhuǎn)化為小市民意識。 廣大農(nóng)民雖然已經(jīng) “洗 腳上田”，但并未“洗腦進(jìn)城”并未轉(zhuǎn)化為真正意義上的現(xiàn)代市民。第三，認(rèn)同障礙。所謂認(rèn)同指的是個人對自己在社會生活中角色的肯定性確 認(rèn)。農(nóng)民市民化本身即是一個身份轉(zhuǎn)變、 重新尋找認(rèn)同團(tuán)體的過程。 從鄉(xiāng)村社會 到城市社會的過渡 , 農(nóng)民市民化所面臨的主要困難也在這里。如果不能建立起新 的認(rèn)同團(tuán)體 , 這種市場化過程必然帶來相應(yīng)的身份困擾和認(rèn)同障礙。因此要加快 農(nóng)民市民化的觀念轉(zhuǎn)變， 推進(jìn)城市化 ,使農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份融入都市社會 , 沒有相應(yīng)的 意識更新便會加大這一過程的難度。一方面是對城市族群的要求 , 現(xiàn)在不

28、少身處 困境的下崗職工眼見農(nóng)民進(jìn)城 , 認(rèn)為是搶了自己的飯碗，認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城后必然引 發(fā)新一輪的資源緊張 , 甚至滋生更多的社會問題 , 農(nóng)民還是以外來人口的角色出 現(xiàn)在城里人的視野中。 上述觀念無一不是對農(nóng)民市民化的意識障礙。 全社會必須 重新樹立公民社會的觀念 , 充分認(rèn)識所有公民共享社會資源的合法性。另一方面 是對農(nóng)民族群的要求 , 城市化過程不可逆轉(zhuǎn) ,農(nóng)民進(jìn)入城市是中國現(xiàn)代化的必要 環(huán)節(jié), 加快農(nóng)民的市民化、農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移 ,對于增加農(nóng)民收入 ,改善農(nóng)民 的生存處境都具有根本作用 , 因此進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)樹立新的身份意識 , 從階層的自卑 意識中擺脫出來 ,盡快融入市民生活 , 確立與

29、新的生活軌道一致的身份。 要在城市 的建設(shè)中積極發(fā)揮自己的主人翁精神，為加快城市化建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。7、兩分兩換土地政策出現(xiàn)的法律問題 第一，歷史遺留問題。這指的是開展“兩分兩換”之前就已經(jīng)存在的問題。 根據(jù)調(diào)研，這些歷史遺留問題主要是目前法院審理的土地流轉(zhuǎn)糾紛案件中暴露出 來的問題。一是發(fā)包程序不規(guī)范。 二是利益調(diào)整、 農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)和房屋轉(zhuǎn) 讓不規(guī)范與農(nóng)民缺乏誠信。 三是政府征地不規(guī)范。 主要指政府在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況 下進(jìn)行預(yù)征用土地， 并對村民進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)償， 后來被預(yù)征用的土地改變了用 途，農(nóng)民以政府和村民委員會侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由起訴， 請求政府及村委 會停止侵權(quán)，并將土地

30、恢復(fù)原狀。 四是因集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員的變動引起的糾 紛。在承包期內(nèi)， 集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員往往會發(fā)生各種各樣的變化， 如婦女結(jié) 婚后在新居住地未取得承包地的、 離婚后夫妻雙方承包經(jīng)營權(quán)的重新確認(rèn)、 承包 期內(nèi)承包人死亡后土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承、 承包期內(nèi)戶口遷至城鎮(zhèn)后其承包經(jīng)營 權(quán)問題等均是因集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員的變動而引起的土地流轉(zhuǎn)糾紛。第二，當(dāng)前存在的問題。這主要指 “兩分兩換”在當(dāng)前運(yùn)作中存在的問題。 目前操作中主要存在以下幾方面的問題。 其一，法律風(fēng)險提示不足。 “兩分兩換” 符合農(nóng)村改革發(fā)展的總體方向， 推進(jìn)這項(xiàng)工作意義重大。 在政策層面積極宣傳發(fā) 動引導(dǎo)農(nóng)民參與非常必要。 但該政策

31、舉措要得到長期穩(wěn)定和有效推進(jìn)， 必須全面 轉(zhuǎn)化為法律行為才能確保。 在農(nóng)民法律意識淡薄、 法律知識缺乏、 法律認(rèn)同不高 的大背景下， 在從政策面積極宣傳、 發(fā)動農(nóng)民參與該項(xiàng)工作的同時， 要加強(qiáng)法律 層面的宣傳，尤其要加強(qiáng)法律風(fēng)險的提示。 要通過強(qiáng)化法律意識來構(gòu)建誠信意識， 重點(diǎn)解決農(nóng)民因法律意識淡薄， 為單純追求利益而容易反悔的問題。 其二，操作 不夠規(guī)范。如前所述，要確保“兩分兩換”的穩(wěn)定性，其前提是必須全面徹底地 將該政策行為轉(zhuǎn)化為法律行為。 有些地方還在憑經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣開展工作。 如土地流 轉(zhuǎn)合同的出租方為農(nóng)民甲， 在沒有相應(yīng)的委托手續(xù)的情況下， 把租金支付給其子 女；在夫妻雙方離婚且一方外

32、出的情況下， 允許置換方將房屋所有權(quán)登記在另一 方名下，等等。類似的問題還有不少。另外，對“農(nóng)嫁女”、入贅以及農(nóng)村房屋 買賣等一些“歷史遺留問題”，不同的地方處理都有差異，標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一。 5五、社會各方對兩分兩換土地政策的評價第一，從政府角度看，首先，嘉興市的“兩分兩換”工作得到了省委、省政府的 肯定和支持， 國土資源部門也對土地節(jié)約集聚利用的做法給予了肯定。 目前，各 試點(diǎn)改革已進(jìn)入了實(shí)質(zhì)運(yùn)作階段，啟動了農(nóng)民集聚新社區(qū)建設(shè)，簽約換房（ 或搬遷）農(nóng)戶達(dá) 2172戶，落實(shí)安置公寓房、 安置聯(lián)排房分別為 969套和 834套；共流 轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán) 3.126 萬畝，約占全市流轉(zhuǎn)總數(shù)的 7.95%

33、，其中 5710 畝實(shí)現(xiàn) 了二次流轉(zhuǎn)，已簽約農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目 6 個，簽約投資額 6600萬元。 6 這項(xiàng)改革試 點(diǎn)，加快了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模集約經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化；盤活了 農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地存量， 拓展城市和工業(yè)發(fā)展空間； 加快了農(nóng)民向城鎮(zhèn)、 中心社 區(qū)集聚，優(yōu)化了城鄉(xiāng)人口布局；加大以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)力度，加快推進(jìn)了城鄉(xiāng) 一體化。其次，“兩分兩換”改革試點(diǎn)工作， 是嘉興市在全省范圍內(nèi)率先開展的一項(xiàng) 工作。這項(xiàng)工作即是一場涉及城鄉(xiāng)布局 , 特別是土地使用制度等方面體制機(jī)制大 調(diào)整，也是一場涉及農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的大變革，是一項(xiàng)涉及面廣、綜合性強(qiáng) 的改革。農(nóng)村整體布局得到優(yōu)化。突破傳統(tǒng)的就

34、農(nóng)村規(guī)劃農(nóng)村的思維定式，充分發(fā) 揮城鎮(zhèn)及新市鎮(zhèn)的依托和支撐作用， 從規(guī)劃上打通了城鄉(xiāng)通道， 使我市農(nóng)村布局 規(guī)劃得到了較為徹底和全面的優(yōu)化。新農(nóng)村建設(shè)路子得到拓展。 運(yùn)用“兩分兩換”試點(diǎn)工作平臺， 把我市現(xiàn)代新 農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)逐步引導(dǎo)到了農(nóng)民市民化、社區(qū)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)融合互動、 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級等內(nèi)容上來， 推動了現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵拓展和層次提 升。土地節(jié)約集約效果明顯。 通過宅基地 （房產(chǎn)） 置換，各試點(diǎn)的土地節(jié)約集聚率 都在 50%以上，僅一期實(shí)施至少可節(jié)約土地 4830 畝。農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加。 置換的公寓房有土地證、 房產(chǎn)證，可以進(jìn)入房產(chǎn)市場， 使農(nóng)民財產(chǎn)得到了保值升值； 一

35、些鎮(zhèn)結(jié)合工業(yè)功能區(qū)和市鎮(zhèn)商貿(mào)區(qū)建設(shè)， 安排了 相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用房， 搬遷農(nóng)戶可以通過入股等形式參與其中， 獲得租金紅利， 加上土地流轉(zhuǎn)收益，可以獲得長期穩(wěn)定的收入。新市鎮(zhèn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間得以拓展。 各地在試點(diǎn)推進(jìn)中， 以新市鎮(zhèn)為依托， 開展了區(qū)域建設(shè)用地、 生產(chǎn)力和人口布局的優(yōu)化調(diào)整， 既加快了要素向新市鎮(zhèn)集 聚進(jìn)程，也拓展了市鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。第二，從農(nóng)民角度看，首先，農(nóng)民的收益有保障。就以兩分兩換的試點(diǎn)七星 鎮(zhèn)的情況來看， 七星鎮(zhèn)對于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的補(bǔ)助， 考慮到流轉(zhuǎn)的獎勵， 在享受一般 政策的基礎(chǔ)上再給與每畝一百元的一次性獎勵。 土地青苗補(bǔ)償費(fèi)以每畝 200 元支 付。

36、若土地日后遇征用則按征用時政策補(bǔ)足。若遇糧食價格暴漲， 560 市斤晚稻 糧價超過當(dāng)年租金，則按每畝每年560市斤糧食X當(dāng)年糧食價計(jì)算。這使得農(nóng)戶 經(jīng)營權(quán)收益得到保障。對農(nóng)戶中，有小型生產(chǎn)企業(yè)（家庭作坊）的，對該企業(yè)進(jìn) 行評估補(bǔ)償；個體工商服務(wù)性行業(yè)約按每只有效工商執(zhí)照補(bǔ)償 2000 元，但必須 出具納稅有效憑證；對規(guī)模養(yǎng)殖大戶按照 關(guān)于畜禽養(yǎng)殖戶集中整治的實(shí)施意見 （七政 20081 30 號）執(zhí)行。 7其次，農(nóng)民可以享受完善的社會保障。按照政策，土地全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，在 滿 61 歲后，每人每月可享受 200 元生活補(bǔ)助，而且有遞增機(jī)制，脫離了農(nóng)村的 勞動力還可以選擇進(jìn)城務(wù)工， 進(jìn)一步增加收

37、入。 同時嘉興市還緊急出臺了 關(guān)于 進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)平等充分就業(yè)的實(shí)施意見 ，將“兩分兩換”中的自愿全部放棄 土地承包經(jīng)營權(quán)的人員納為享受就業(yè)政策對象， 3 年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆 蓋。第三，農(nóng)民居住環(huán)境得到進(jìn)一步改善，一系列公共服務(wù)項(xiàng)目陸續(xù)投入建設(shè)， 農(nóng)民可以享受完善的城市公共服務(wù)， 如到文化活動中心看書、 健身， 或者到中心 公園坐坐， 社區(qū)都有文化活動場所， 有興趣還可以參加各種文體團(tuán)隊(duì)， 這樣就極 大地豐富了農(nóng)民的業(yè)余生活。第四，農(nóng)民可以享有良好的教育資源和社會治安。在城市中， “新市民”可 以和其他市民一樣享受城市的教育資源， 孩子讀書更加方便了， 學(xué)習(xí)環(huán)境更加優(yōu) 越了；同時也可以

38、享受良好的社會治安，嘉興市全面實(shí)施城鄉(xiāng)警務(wù)一體化戰(zhàn)略， 不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)警務(wù)資源配置、完善城鄉(xiāng)警務(wù)運(yùn)作模式。但同時在政策實(shí)施過程中也有不足之處。 例如，對農(nóng)民的社會保障金發(fā)放的 不及時，農(nóng)民的生活成本增加等問題都困擾著進(jìn)城后的農(nóng)民生活。第三，從土地投資者和經(jīng)營者看， 投資者可以將更多的資金投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè) 化中，在降低成本的同時獲得更多的產(chǎn)出。使經(jīng)營者獲得利潤。 第四，從社會其他各界來看， 對兩分兩換的土地政策有著新的詮釋。 浙江省勞動 和社會保障科學(xué)院院長陳詩達(dá)表示， 嘉興以居住證代替戶籍部分功能的改革， 將 身份權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榫用駲?quán)利，“人在有權(quán)利、人走無權(quán)利”，從而實(shí)現(xiàn)身份平等。浙江大學(xué)管理學(xué)院教

39、授范曉屏指出，取消農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民未必能享受城鎮(zhèn) 戶口的平等待遇。 例如原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員， 在戶籍管理制度改革后， 不改變 其原集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和集體經(jīng)濟(jì)組織明確的權(quán)利和義務(wù)。 這些待遇本來在 農(nóng)民的時候就享受的。范曉屏說，過去隱藏在戶口本背后的城鄉(xiāng)待遇差別多達(dá) 47 項(xiàng)，現(xiàn)在這種利 益格局發(fā)生了“逆轉(zhuǎn)”，特別是城郊農(nóng)業(yè)人口能享受到許多優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)待 遇，除普遍具有的土地承包、征地補(bǔ)償、申請宅基地、生育第二胎等外，有些集 體經(jīng)濟(jì)較好的村，還能享受生活補(bǔ)助、養(yǎng)老保險、醫(yī)藥費(fèi)報銷等一系列待遇。 8近年來，隨著國家對“三農(nóng)”的投入力度不斷加大，農(nóng)民正享受更多更大 的實(shí)惠。然而， 一旦讓出土地

40、經(jīng)營權(quán)， 大量缺少其他技能的失地農(nóng)民將對就業(yè)和 社會穩(wěn)定等造成消極影響。六、兩分兩換土地流轉(zhuǎn)政策的展望1 、兩分兩換土地政策在以后的實(shí)施中要及時解決阻礙改革試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)的苗 頭性傾向性問題第一，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題。要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，堅(jiān) 持“土地征用到誰，就解決誰”和“誰占地，誰負(fù)責(zé)”的原則 .首先，完善拆遷安置辦法， 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 被征地農(nóng)民參加社會保障的費(fèi)用 大部分應(yīng)來自土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)， 中華人民共和國土地管理法中對每 一個需要安置農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)制定了詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)， 但由于土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶?標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且目前許多地方在實(shí)際操作中普遍采取法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低值甚至 低

41、于最低標(biāo)準(zhǔn)， 因此社會保障制度的實(shí)施總是難度重重。 產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主 要在于制度缺乏規(guī)范性，規(guī)定不夠細(xì)化，在實(shí)際補(bǔ)助時沒有根據(jù)不同年齡層次、 不同生活水平、 不同地塊的地理位置、 征用后土地的用途等綜合因素確定補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)。此外支付農(nóng)民的征用補(bǔ)償費(fèi)不得少于村集體、 農(nóng)民個人支付最低社會保險及 其他保障的費(fèi)用。 而且，國土資源部門要對農(nóng)民安置措施不能真正落實(shí)到位的項(xiàng) 目不予以審批， 并加強(qiáng)對征地批準(zhǔn)后的跟蹤檢查， 切實(shí)維護(hù)被征土地農(nóng)民的合法 權(quán)益。其次，養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度三項(xiàng)制度并行。 （ 1） 養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老制度歷來是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一，尤其是土地被征用后，

42、建立養(yǎng)老保障制度尤為重要。 其一， 正確規(guī)定養(yǎng)老保險資金的籌集、 適用對象及 繳納標(biāo)準(zhǔn)。 籌資的主要來源： 一是政府可以在土地出讓金中按比例列支； 二是村 集體承擔(dān)部分可以從土地補(bǔ)償費(fèi)中開支； 三是個人承擔(dān)部分可以從安置補(bǔ)助費(fèi)中 開支。其二， 建立一項(xiàng)適合于被征地農(nóng)民實(shí)際情況的基本養(yǎng)老保險運(yùn)行機(jī)制。 養(yǎng) 老保險的繳納可以按不同年齡層次來實(shí)行，采取多種繳納方式。（2）醫(yī)療保險制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度自上世紀(jì) 80 年代以來大面積滑坡， 90%左右的農(nóng)民成為毫無保障的自費(fèi)醫(yī)療群體，因此，醫(yī)療保險制度對被征地農(nóng) 民來說也是一項(xiàng)不容忽視的重點(diǎn)。 建立被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度， 要堅(jiān)持以下原 則: 其一，堅(jiān)

43、持國家和集體支持的原則，建立國家、集體與個人共同投入、風(fēng)險 共擔(dān)的機(jī)制 ; 各地從實(shí)際情況出發(fā)，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度 ;其二， 堅(jiān)持社會化和市場化的原則，通過多渠道籌資方式來解決資金短缺問題; 其三，堅(jiān)持重大疾病原則。 由于國家投入的資金有限， 因此只能把這些有限的資金用于 最急需的地方， 即對被征地農(nóng)民威脅最大的重大疾病上去。 因?yàn)閷r(nóng)民來說， 重 大疾病不僅會喪失其勞動能力， 而且極易使他們陷入貧困境地， 這是他們無力承 擔(dān)的風(fēng)險。（ 3）最低生活保障制度。這項(xiàng)制度的建立有助于解除被征地農(nóng)民的后顧之憂， 緩和社會矛盾， 為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。 實(shí)施這項(xiàng)制度需要

44、 做好以下幾點(diǎn)： 第一，科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。 必須從維持被征地農(nóng)民的 基本生活物質(zhì)需要、 當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入、 地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎(chǔ)上確定一個較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。第二， 嚴(yán)格界定最低生活保障對象。第三，堅(jiān)持多渠道籌集資金，努力做到應(yīng)保盡保。 第二，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問題。 首先，加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭力。目前，要加 大對農(nóng)民科技培訓(xùn)投入力度， 不斷擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模及資金支持， 滿足農(nóng)民對培訓(xùn)的 需求。同時，要有針對性地為農(nóng)民提供培訓(xùn)，在培訓(xùn)前，根據(jù)農(nóng)民的需求設(shè)計(jì)符 合實(shí)際需要的培訓(xùn)內(nèi)容， 培訓(xùn)內(nèi)容要圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)

45、整、 生產(chǎn)技術(shù)等開展培 訓(xùn)，要堅(jiān)持以“市場引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的方針，不斷拓展培訓(xùn)機(jī)制，多 形式、多層次、 多渠道提高農(nóng)民的各項(xiàng)技能， 特別是針對用工單位需求和農(nóng)民的 需要，進(jìn)行“訂單式”和“菜單式”培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè) 技術(shù)素質(zhì)。其次，積極落實(shí)再就業(yè)優(yōu)惠政策，建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。要爭取和落實(shí)失 地農(nóng)民優(yōu)惠政策， 構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。 按照“公平對待、 合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動力的就業(yè)歧視 性政策，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)， 應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。 同時要加大扶持力度， 幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展。 在失地農(nóng)

46、民群體中， 有一部分人 頭腦靈活， 具有經(jīng)商致富的能力。 為此，政府要積極創(chuàng)造條件， 給政策、給教育、 給培訓(xùn)、給貸款， 幫助這些失地農(nóng)民創(chuàng)辦個體私營企業(yè)。 對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè) 的農(nóng)民參照下崗失業(yè)職工的辦法，發(fā)放“再就業(yè)優(yōu)惠證” ，享受與下崗失業(yè)職工 同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同時，享受新辦企業(yè)和小額貸款擔(dān)保的優(yōu)惠政策。其三，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展是第一要務(wù)，就業(yè)的基礎(chǔ)是發(fā) 展經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了， 經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了， 才能為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗 位，使他們安居樂業(yè)。為此要大力發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)。實(shí)踐證明：二、三 產(chǎn)業(yè)在解決勞動力就業(yè)方面有較大的優(yōu)勢。 同時要大力發(fā)展外向型企業(yè)，

47、 強(qiáng)調(diào)這 些企業(yè)要最大限度地優(yōu)先安置失地農(nóng)民。最后，建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制， 確保失地農(nóng)民長期受益。 為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益， 征地補(bǔ)償必須以土地市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低成本。第三，解決兩分兩換土地政策中出現(xiàn)的法律問題。 其一，加強(qiáng)對農(nóng)戶的法律宣傳和風(fēng)險告知。第一增強(qiáng)農(nóng)戶的法律意識尤其 是合同意識。首先，要將法律效力說明到位。再者，要將違約責(zé)任條款提示、解 釋和說明到位。其二，進(jìn)一步增強(qiáng)操作的規(guī)范性。第一要加強(qiáng)法律指導(dǎo)。第二對涉農(nóng)戶主 要權(quán)利的合同內(nèi)容要加強(qiáng)政策指導(dǎo)， 最大限度確保其內(nèi)在統(tǒng)一性。 三是完善合同 內(nèi)容。如針對農(nóng)村中以戶為權(quán)利主體的特殊性問題， 有必要將農(nóng)戶有關(guān)人口

48、變動 情況及時告知合同相對人作為合同內(nèi)容一部分，以便日后的合同履行。其三，積極尋求上級部門的支持。在積極應(yīng)對的同時必須要向上級反映到 位，讓上級部門全面深刻把握農(nóng)村改革的深層次問題， 以便及時從立法或政策層 面推進(jìn)相關(guān)綜合配套改革， 確保各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)性， 不斷解決現(xiàn)行政策與法 律不夠銜接的問題。2、兩分兩換土地政策的發(fā)展優(yōu)勢第一，土地流轉(zhuǎn)提高了土地產(chǎn)出效益。 多形式的土地有償流轉(zhuǎn)， 使土地資源 逐步集中到有能力、有資金、有市場的種養(yǎng)大戶和工商業(yè)主手中，集約經(jīng)營，并 可自愿調(diào)整種植結(jié)構(gòu)， 實(shí)現(xiàn)了土地與資本、 技術(shù)等重要生產(chǎn)要素的合理結(jié)合和市 場化配置，大大降低了成本，極大地提高了土地的產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)了 “三贏”：農(nóng) 戶得實(shí)惠，村集體增收入，經(jīng)營者獲利益。第二，土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)的最大效應(yīng)是解決了承包 中平均分配土地造成土地規(guī)模過小的問題。 浙江農(nóng)村土地多形式有償流轉(zhuǎn)機(jī)制的 創(chuàng)建，打破了傳統(tǒng)意義上一家一戶分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局， 使土地得以連片集 約、規(guī)模經(jīng)營，推動了產(chǎn)業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效益。第三，土地流轉(zhuǎn)提升了農(nóng)業(yè)科技含量。注重科技創(chuàng)新，推進(jìn)科技進(jìn)步，是 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)