公共教育權力變遷了教育問題出現(xiàn)了

1、公共教育權力變遷了，教育問題出現(xiàn)了特征碼標簽:特征碼公共教育權力變遷了，教育問題出現(xiàn)了社會轉型與公共教育權力的轉移，尤其是市場機制的介入和公民社會的發(fā)展，促使在教育領域外部逐步形成政府力量、市場力量和社會力量之間相互博弈的格局，在教育領域內部則分化出學校的管理者、舉辦者和辦學者等不同的角色。這導致產生一些新的教育社會關系和新的教育問題。 問題1.政府選擇與非政府選擇 所謂政府選擇主要是指以教育政策的制定、實施和評估為主要內容的集體選擇。非政府選擇則主要包括市場領域的非政府選擇和社會領域的非政府選擇，非政府選擇既可以是集體選擇，如市場領域里營利性民辦學校的教育產品與服務的提供、非政府組織與中介機

2、構的教育評估，也可以是個人選擇，如家長和學生對學校的選擇、對于教育服務的消費等。 1.政府選擇的由來與特征 在我國長期存在的傳統(tǒng)計劃經濟體制中，公共教育完全是國家和政府的事情，公共教育權力主要集中于中央政府手中，關于教育改革、發(fā)展、享用和消費的選擇的主體完全是政府體制內部的主體。在教育領域的宏觀和微觀方面，無論是教育資源的配置還是教育利益的分配，都主要通過政府選擇來實施和實現(xiàn)，并由此最終實現(xiàn)教育的發(fā)展和滿足公眾對教育的需要。政府選擇具有強制性，主要以政府組織及其附屬機構之間(如中央與地方之間、上級行政機構與下級行政機構之間、政府與學校之間)不對等的、縱向的命令和服從關系為特征。 2.非政府選擇

3、的形成與特征 公共教育權力的轉移使市場的力量和公民社會自治力量開始介入教育領域，在教育領域產生了大量的非政府性質的市場選擇和社會選擇。傳統(tǒng)上完全由政府負責包下來的教育活動的許多方面，如學校的舉辦、學校的管理、學校的招生與學生的分配、教育資源的配置、教育水平和質量的評估、學校的課程與辦學活動、公民享用和消費教育服務的方式與途徑等方面，市場主體、公民自治組織和公民個人都可以介入并自主做出決策。市場選擇具有志愿性，主要是以平等的市場活動主體之間訂立合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經濟權利的滿足等活動為特征，如民間資本辦學、民辦學校的自主發(fā)展、非義務教育階段學校面向市場籌措教育經費和提供教育服務等

4、。公民社會選擇也具有志愿性，主要是以平等的社會主體之間彼此理解、合作、協(xié)商、談判、形成共同的自愿遵守的行為規(guī)則為特征，如教育中介組織和非政府的行業(yè)協(xié)會、基金會等提供教育服務，學校面向社會行使自主辦學的自主權，家長和受教育者對教育的自主選擇等。 3.非政府選擇帶來的問題與矛盾 公共教育權力的變遷使教育領域中決策主體和行為選擇主體發(fā)生了變化。由政府作為唯一的選擇主體轉變?yōu)檎x擇、市場選擇和公民社會選擇并存，而且形成彼此博弈的格局。因而使政府的教育政策活動面臨新的矛盾和課題。 如何處理政府選擇與市場選擇的關系：一方面，現(xiàn)行教育政策明確規(guī)定不允許以營利為目的舉辦教育機構；另一方面，許多民辦學校甚至有

5、些公立學校事實上在利用市場化運作的辦學活動追求較為豐厚的利潤。一方面，政府對義務教育的投入嚴重不足；另一方面，大量的有迫切投資教育領域愿望的民間資金，由于制度性障礙無法以民間資本的方式進入教育領域。因此就產生了這樣一些問題，教育政策如何處理政府選擇與市場選擇的關系？如何確定政府的權力與責任？如何確定教育領域市場機制的邊界、功能和目標？ 如何處理政府選擇與公民選擇、學校選擇的關系：一方面在義務教育階段，教育政策規(guī)定就近入學，不允許擇校；另一方面，教育活動中又存在大量事實上的擇校行為。在當前的素質教育改革中，一方面是教育行政部門強力推行素質教育的改革；另一方面則是許多家長、學生和學校仍然不遺余力地

6、在走“應試教育”的老路。因此，必須要思考，教育政策如何處理政府選擇與公民社會選擇的關系？如何處理政府選擇與學校選擇的關系？ 如何構建政府選擇、市場選擇與公民選擇的均衡博弈格局：一方面，教育政策要求學校要面向社會自主辦學；另一方面，學校的許多自主權仍然掌握在政府手里。一方面，教育政策宣示了教育的公益性；另一方面，許多民辦學校和公立學校的二級學院卻在利用信息不對稱來追求私人利益甚至損害消費者利益。因此必須要思考，教育政策如何構建政府選擇、市場選擇與公民社會選擇之間一種均衡的博弈格局？ 問題2.公益與私益 教育具有公益性，是公益性事業(yè)，應該追求公共利益。世界上幾乎所有的國家都強調其教育的公益性質。我

7、國教育法也明確規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”一般認為，教育的公益性往往體現(xiàn)為教育活動的非營利性、福利性、教育與宗教分離，以及由國家保障對教育的投入等方面。其中，教育具有非營利性是教育公益性的一個核心價值特征，我國教育法第25條就規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構?！?1.傳統(tǒng)壟斷方式實現(xiàn)公共利益 在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下，教育的公益性是通過由政府壟斷提供公共教育，利用政府的強制機制來實現(xiàn)的。從世界范圍內教育現(xiàn)代化的進程來看，在普及義務教育的過程中，通過教育的世俗化、社會化和教育權的國家化，國家和政府逐步加強乃至完全實現(xiàn)對教育的控制就是為了教育的公共性和公

8、共利益。在政府壟斷提供公共教育的社會背景中，教育體現(xiàn)出純公共物品的性質，通過教育活動追求公益是政府的責任。政府既是教育和學校的舉辦者，又是辦學者和管理者，教育活動的計劃與規(guī)劃、資源配置、過程管理、教育服務的提供等全部由政府負責。由于政府本身就是為了實現(xiàn)公共利益而建立的行使特殊公共權力的組織，政府壟斷和從事公共教育事業(yè)，使教育的公益性成為教育活動的一個必然結果；政府主要使用納稅人的錢來舉辦公共教育，政府提供的公共教育經費主要來自于公共財政，公共教育具有非營利性就具有充分的合理性與合法性。 2.通過志愿機制追求公共利益 在市場力量和社會自治力量介入教育領域以后，其中，社會自治力量如所謂的第三部門、

9、非政府組織或非營利組織通過志愿機制追求公益，由社會自治力量提供公共教育一般能夠保證教育的公益性。但是，在市場領域，市場的運作機制則是由市場主體通過志愿機制追求私益，追求私人利益的滿足和利潤的最大化是市場活動的內在精神。在政府壟斷提供公共教育的前提下，教育只能體現(xiàn)出純公共物品的屬性。實際上，教育在本質上是一種準公共物品，在市場條件下，教育既可能具有公共物品的屬性，也可能具有私人物品的屬性。民間資本進入教育領域以后，完全有權選擇為公眾提供具有公共物品屬性的教育，或者具有私人物品屬性的教育。 只要民間資本選擇提供具有私人物品屬性的教育服務，并按照市場機制進行學校的運作，資本的尋利性就會自覺地通過教育

10、活動追求私益和利潤的最大化。在這種條件下，以非營利性為核心價值的教育公益性就不再是一個無條件的結果，而是一個有條件的問題了。在市場介入教育領域的條件下，教育活動不再必然導向公共利益，教育領域追求公益和追求私益并存，教育活動難以必然保證其非營利性。 我國加入世界貿易組織以后，按照我國政府對世界貿易組織的承諾，義務教育和黨政、軍事、警察等特殊教育以外的教育活動都可以屬于服務貿易的范圍，非義務教育領域的許多公共教育都可以按照市場機制由非公共途徑來提供。而且，從世界主要國家教育改革的趨勢來看，在公共事業(yè)民營化的潮流中，基礎教育領域引入市場機制，實現(xiàn)義務教育的非公共途徑提供也成為許多國家教育改革的合理選

11、擇。 在這樣的社會背景中，政府在對教育進行管理時，必然要面對追求公益與追求私益的矛盾：(1)以非營利性為核心價值的教育公益性概念，難以解釋市場機制介入教育領域后的教育發(fā)展問題。教育法、民辦教育促進法等教育政策的有關規(guī)定面臨挑戰(zhàn)。是否要對教育的公益性做出新的理解，擺脫在價值取向上把追求私益或營利與教育公益性尖銳對立的困境？(2)在我國教育改革進程中，市場機制介入教育領域已成為不爭的事實。在市場條件下，資本的尋利性必然導向追求私人利益和利潤最大化，教育政策無法回避這個事實。教育政策需要思考的問題是，政府如何在允許教育領域追求私益的條件下保證實現(xiàn)教育的公益性？ 問題3.公平與效率 在當前國家教育資源

12、十分有限的情況下，利用市場機制吸引民間資本進入教育領域，提高現(xiàn)有公共教育資源的利用效率，是一種合理的、明智的選擇。但是市場機制介入教育領域在追求效率的同時，卻給實現(xiàn)教育公平帶來了新的問題。 1.利潤的追求損害公平 在市場介入的條件下，教育領域追求公益與追求私益并存，資本的尋利性將會使教育資源的配置形成有利于追求利潤的態(tài)勢。在市場機制的環(huán)境中，教育資源將會流向那些能夠給教育服務提供者帶來最大化利潤的地區(qū)、群體和個人，如果能夠為教育服務的提供者支付高額費用，就會得到教育資源。從而在地區(qū)之間、學校之間、個人之間造成教育資源配置的不公平和教育發(fā)展的不均衡。 2.繳費上學要求多樣選擇 市場介入將使公共教

13、育以私人物品的形式提供給公眾，繳費上學將成為一種可能的選擇，在允許繳費上學的過程中，將會引發(fā)復雜的教育公平問題。如對處于不同社會階層的社會成員來說，如何繳費才是公平的？另外，繳費上學以后，家長和受教育者應該具有對教育的選擇權，人們就會認為，當下不可選擇的教育是不公平的。而且，市場承認多樣化利益要求的存在，教育政策活動如果不能反映人們多樣化的利益要求、多樣化的選擇，就會失去其公平性。 自由市場的選擇機制會導致教育的不公平，在市場經濟條件下，如何保障教育公平已成為全社會關注的焦點。值得注意的是，教育的公民社會選擇也可能導致教育不公平。從其他國家(如美國和英國)在引入市場機制條件下保障教育公平的經驗

14、來看，大都把擴大家長、受教育者的教育選擇權和教育治理的參與權作為實現(xiàn)教育公平的重要政策選擇。但是，簡單地強調教育的社會選擇和社會參與都可能帶來新的、更大的不公平。 3.競爭如何面對歷史不公 市場經濟是一種激烈的競爭經濟，但由于歷史上和現(xiàn)實社會中已經存在的經濟的、社會文化的、政策的和社會不平等的原因，社會成員之間對社會資源占有和處置的能力存在很大差異，一些處于弱勢的社會成員將在競爭中處于劣勢，而產生強烈的不公平感。因為，現(xiàn)實的社會分層是客觀的，既有的社會和教育不平等是現(xiàn)實存在的?，F(xiàn)有的社會和教育不平等會導致不同的社會成員在選擇教育、參與教育治理的能力和機會方面具有很大的差異，從而造成新的社會分層

15、。在公眾對教育進行社會選擇、參與教育治理的過程中，將會造成教育資源再分配的不公平。如何保證教育利益分配與再分配的公平，是教育政策面對的另一個關鍵性問題。 4.學校面向市場需要公平環(huán)境 學校成為面向市場或者“準市場競爭環(huán)境”的獨立的、自主辦學的社會組織，公立學校失去了政府的無條件保護，與民辦學校具有同等的法律地位，提供公共教育的所有學校之間就需要一個公平競爭的制度環(huán)境。 問題4.解制與規(guī)制 一般來說，解制(deregulation)就是解除管制的簡稱，*這里使用的解制概念是與規(guī)制(regulation)相對應的，但其含義并不僅僅局限于政府內部的管理問題，而是一個更多地用來描述政府與市場、政府與公

16、民社會、政府與學校之間關系的概念。 1.哪些需要解制 在社會轉型的背景中，公共教育權力的轉移需要政府進行解制。以國家教育權為主要形式的傳統(tǒng)公共教育權力開始轉移到市場領域、公民社會領域和學校以后，政府對過去屬于自己嚴格管制的一些教育活動領域需要解除管制，以便給市場主體、社會自治組織、學校、家長等一定的從事教育活動的自主活動空間。 在傳統(tǒng)的計劃體制下，由于政府長期以來壟斷公共教育，形成了許多具有強大慣性的難以逾越的制度性障礙和制度變遷的“路徑依賴”。例如，我國教育法當中所規(guī)定的學?！安坏靡誀I利為目的”就是典型的“路徑依賴”。 這個解制的過程，主要還是指在明確了公共教育權力轉移的內容、類型和程度以后

17、，政府如何通過制度安排，使轉移到市場、公民社會和學校的公共教育權力獲得合理、合法的運行機制。 2.規(guī)制的課題 政府應針對教育活動中產生的新的活動主體和新的活動領域，制定新的游戲規(guī)則，以加強規(guī)制和監(jiān)管，如對于民辦學校、教育中介組織要加強監(jiān)管，對于學校自主辦學要加強監(jiān)督，對家長和學生選擇教育的行為要進行引導和規(guī)范。在由政府控制的公共教育權力向市場領域和公民社會轉移的時候，會存在“一放就亂”的可能性，建國以來我國的歷次政府改革屢屢陷入“放亂收死”的怪圈就是證明。所以，在權力轉移的同時，政府應該建立相應的新體制，如建立針對新的教育社會關系、教育問題和教育活動領域的信息管理系統(tǒng)，對教育活動過程的起點和終點進行質量控制的教育結果監(jiān)控制度，以及相應的審計體制和違規(guī)操作的懲處體制等。 3.缺位：規(guī)制的問題 在現(xiàn)實的教育改革中，政府在轉移了自己手中的權力以后，出現(xiàn)了政府“缺位”現(xiàn)象。如基礎教育交給地方以后，地方財政難以負擔，造成義務教育投入不足和拖欠教師工資問題；許多教育機構無證辦學，不能及時