[關(guān)于工程擔(dān)保制度推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告]調(diào)研報(bào)告

1、 關(guān)于工程擔(dān)保制度推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告調(diào)研報(bào)告工程擔(dān)保體系推廣研究報(bào)告去年在深圳開展的工程擔(dān)保研究小組、廈門表明，推廣工程擔(dān)保體系有助于防范工程風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保合同履約、規(guī)范建筑市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)各方的合法權(quán)益。 在去年調(diào)研的基礎(chǔ)上， 建設(shè)部于 8 月發(fā)布了 XXXX關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目工程建設(shè)合同擔(dān)保實(shí)施的若干規(guī)定(試行 )(即5 月 22 日至 5 月 27 日，建設(shè)部赴 XXXX 成都、廈門進(jìn)行第二次工程擔(dān)保推廣調(diào)研。調(diào)查期間，分別與成都市建設(shè)局、廈門市建設(shè)局、地方建設(shè)單位、施工企業(yè)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、銀行和專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代表進(jìn)行了 6 次座談，了解了項(xiàng)目擔(dān)保推廣工作取得的成效、存在的問題，以及相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目擔(dān)

2、保制度和 137 號(hào)文件實(shí)施的意見和建議。 現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下 :1 、基本情況和主要做法兩地實(shí)施項(xiàng)目保證體系的時(shí)間不同， 推廣方式、工作進(jìn)度分別體現(xiàn)了當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，出現(xiàn)的問題也不同。與廈門相比，成都實(shí)施項(xiàng)目擔(dān)保制度較晚，但取得了初步成效。 6 月，XXXX 開始清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題， 市政府辦公廳下發(fā) 關(guān)于切實(shí)解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題的通知 ，要求 “加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金到位情況的核查和監(jiān)督 ”、“建立項(xiàng)目前期準(zhǔn)備預(yù)付款制度 ”和“建立農(nóng)民工工資制度保證金和擔(dān)保制度 ”。新項(xiàng)目開工前，建設(shè)單位和施工企業(yè)應(yīng)支付工程合同價(jià)款的 5%作為保證金或提供擔(dān)保以取得施工許可證，并同

3、時(shí)與銀行、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門、建設(shè)行政部門簽訂監(jiān)理協(xié)議。同年，成都市建委下發(fā) 關(guān)于加強(qiáng)成都市建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金管理有關(guān)問題的通知，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào) “實(shí)行農(nóng)民工工資保證金和擔(dān)保制度”，規(guī)定其他非重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)或施工單位可采取保證金擔(dān)保或定期支付保證金、銀行擔(dān)保、保險(xiǎn)公司擔(dān)保、擔(dān)保公司擔(dān)保等形式。除重點(diǎn)監(jiān)控施工企業(yè)和施工單位外。 根據(jù)上述調(diào)查資料， 成都的工程擔(dān)保處于起步階段， 其工作重點(diǎn)是解決建筑業(yè)拖欠工程款的問題， 以維護(hù)施工鏈末端工人的利益。所采取的措施如下 :對(duì)于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，業(yè)主和承包商都應(yīng)向建設(shè)管理部門提供相應(yīng)的農(nóng)民工工資支付擔(dān)保。 提交的擔(dān)保金額是項(xiàng)目合同價(jià)格的一定比例， 足以保證支

4、付項(xiàng)目工人的工資；非重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目可采用定額支付。 擔(dān)保的主要形式是現(xiàn)金擔(dān)保，業(yè)主和承包商分別向政府建設(shè)管理部門支付現(xiàn)金作為支付擔(dān)保， 目前已有 427 戶家庭支付；二是第三方擔(dān)保， 即業(yè)主和承包商向建設(shè)管理部門提供銀行擔(dān)保和擔(dān)保公司擔(dān)保。 該表格已經(jīng)非常接近文件 137 中規(guī)定的業(yè)主付款擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保。目前，已有近80 戶家庭提交了保函形式的擔(dān)保。 此外，成都已開始實(shí)施工程投標(biāo)擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保，重點(diǎn)是政府投資項(xiàng)目，主要由招投標(biāo)監(jiān)管驅(qū)動(dòng)。成都市在清債工作中落實(shí)擔(dān)保制度取得初步成效后， 根據(jù) 137 號(hào)文件精神，擬定了成都市建設(shè)工程擔(dān)保暫行辦法征求意見稿，經(jīng)修改完善后將于下半年實(shí)施，全面

5、推進(jìn)工程擔(dān)保制度。 (2)廈門實(shí)行工程擔(dān)保制度廈門實(shí)行工程擔(dān)保制度較早， 其特點(diǎn)是在全國(guó)工程招標(biāo)中率先實(shí)行最低投標(biāo)價(jià)制度。 今年 4 月，XXXX 廈門市對(duì)所有使用國(guó)有資金或國(guó)有資金控股或主導(dǎo)地位的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施了最低投標(biāo)價(jià)法。 廈門市建設(shè)工程最低價(jià)中標(biāo)實(shí)施辦法 規(guī)定，最低價(jià)中標(biāo)法對(duì)中標(biāo)人實(shí)行低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保制度，即中標(biāo)人 (承包商 )在簽訂建設(shè)工程施工合同時(shí)，除履約保證金外，還應(yīng)向招標(biāo)人 (業(yè)主 )提交低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金。低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證基金的金額為投標(biāo)人低于市造價(jià)站最低控制價(jià)的投標(biāo)價(jià)格與評(píng)委會(huì)確定的不可靠低價(jià)金額之間的差額。 最低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證體系通過經(jīng)濟(jì)手段、保險(xiǎn)機(jī)制解決工程風(fēng)險(xiǎn)， 確保最低價(jià)中標(biāo)項(xiàng)目的質(zhì)

6、量和安全。今年 3 月，廈門市 XXXX 市發(fā)布了廈門市建設(shè)管理局關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程最低價(jià)中標(biāo)辦法的通知 ，明確規(guī)定了工程保證的保證方式、有效期等細(xì)節(jié)。其中，針對(duì)保函有效期普遍小于實(shí)際工期，導(dǎo)致保函過早失效的現(xiàn)象， 通知明確規(guī)定履約保函的有效期截止于竣工驗(yàn)收之日，支付保函的有效期截止于除工程質(zhì)量保證金以外的所有工程資金結(jié)算之日。自 XXXX 以來(lái)，廈門已新建項(xiàng)目 457 個(gè)，大部分需要支付和履約擔(dān)保的項(xiàng)目已按規(guī)定得到擔(dān)保。與成都相比，廈門已基本落實(shí)137號(hào)文件規(guī)定的各項(xiàng)工程保證體系。此外，與上一次調(diào)查相比，廈門擔(dān)保市場(chǎng)上有很多專業(yè)擔(dān)保公司從事工程擔(dān)保業(yè)務(wù)， 改變了銀行只擔(dān)保一家公司的局面。

7、 2 、幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)(1)加強(qiáng)立法，加強(qiáng)137 號(hào)文件的實(shí)施為了實(shí)施項(xiàng)目擔(dān)保制度， 兩市分別出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和配套文件。 11 月 5 日，廈門市政府頒布了廈門市建筑市場(chǎng)管理暫行條例 (廈門市政府令第103 號(hào))，明確規(guī)定了實(shí)行工程擔(dān)保制度的建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，以及工程支付擔(dān)保和履約擔(dān)保的最低比例和金額以及工程施工合同的價(jià)格。起步較晚的成都，從農(nóng)民工工資支付的監(jiān)管入手，出臺(tái)了關(guān)于有效解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題的通知等文件，初步建立了工程擔(dān)保模式。實(shí)踐證明， 137 號(hào)文件的頒布意義重大。該文件已成為地方政府實(shí)施項(xiàng)目擔(dān)保的綱領(lǐng)性文件。 在該文件的指導(dǎo)下， 兩市建設(shè)行政主管部門制定了

8、一些實(shí)施辦法， 明確了實(shí)施工程擔(dān)保的具體流程、 擔(dān)保人與被擔(dān)保人之間的權(quán)利和責(zé)任、 索賠機(jī)制等。 這些措施的制定為工程保證體系的順利實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。 (2)在項(xiàng)目擔(dān)保制度實(shí)施之初，必須依靠政府強(qiáng)制執(zhí)行地方政府和建設(shè)行政主管部門強(qiáng)制執(zhí)行， 這是項(xiàng)目擔(dān)保制度在成都、廈門兩市實(shí)施取得成效的主要原因。 在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢?成都、廈門城市的建設(shè)行政主管部門根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r， 不斷完善項(xiàng)目擔(dān)保體系的各項(xiàng)措施和方法， 有效保證了該體系的順利實(shí)施。 盡管是否要求提供工程擔(dān)保應(yīng)該是一種基于市場(chǎng)參與者自愿互利原則的市場(chǎng)行為， 但這是市場(chǎng)參與者的自發(fā)行為， 而政府的強(qiáng)制措施只是臨時(shí)性和過渡性的。但是，從我國(guó)的實(shí)

9、際國(guó)情來(lái)看，這種強(qiáng)制措施在實(shí)施項(xiàng)目擔(dān)保的初始階段是必不可少的，有利于建立機(jī)制，培育、引導(dǎo)和保護(hù)市場(chǎng)，規(guī)范當(dāng)事人行為。(3)金融機(jī)構(gòu)積極參與，共同培育擔(dān)保人市場(chǎng)在討論中，我們了解到成都、廈門的銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目擔(dān)保體系的實(shí)施非常支持和熱情。雖然項(xiàng)目擔(dān)保費(fèi)和其他收入并不大，但他們認(rèn)為項(xiàng)目擔(dān)保制度的實(shí)施擴(kuò)大了他們的業(yè)務(wù)范圍，提供了新的、較好的業(yè)務(wù)品種，為金融機(jī)構(gòu)形成了新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)， 擴(kuò)大了吸收和儲(chǔ)存存款的范圍， 促進(jìn)了他們信貸業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)。 特別是在項(xiàng)目擔(dān)保體系實(shí)施之初， 很少有擔(dān)保人能夠開展相關(guān)業(yè)務(wù)，擔(dān)保公司仍處于培育和發(fā)展階段。因此，一些過去與建筑領(lǐng)域接觸較多的金融機(jī)構(gòu)，如成都、廈門的銀行，紛

10、紛搶占市場(chǎng)份額， 業(yè)務(wù)量迅速增長(zhǎng)。 特別是兩市的建設(shè)銀行憑借自身優(yōu)勢(shì)，接管了大部分擔(dān)保業(yè)務(wù)，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，為未來(lái)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。3 、的主要問題雖然成都、廈門兩城市的項(xiàng)目擔(dān)保體系試點(diǎn)工作取得了一定成效， 但在實(shí)施過程中也暴露出一些問題， 需要我們認(rèn)真思考，以進(jìn)一步完善該體系。(1)擔(dān)保人市場(chǎng)尚未形成。擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)項(xiàng)目擔(dān)保制度實(shí)施的必要監(jiān)督，必須有相當(dāng)數(shù)量的符合資格條件的擔(dān)保人， 才能形成一定的競(jìng)爭(zhēng)性擔(dān)保市場(chǎng)。 目前，由于中國(guó)保監(jiān)會(huì)暫時(shí)禁止保險(xiǎn)公司開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，專業(yè)擔(dān)保公司仍處于發(fā)展階段，數(shù)量相對(duì)較少。承包商之間的銀行間擔(dān)保尚未執(zhí)行。 作為單一的承保主體， 銀行幾乎接管了整個(gè)

11、擔(dān)保人市場(chǎng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足影響擔(dān)保服務(wù)水平，如擔(dān)保手續(xù)長(zhǎng)、擔(dān)保費(fèi)用高、政策形式單一、缺乏靈活性、無(wú)法滿足市場(chǎng)和工程建設(shè)的要求。此外，雖然 137 號(hào)文件允許 “專業(yè)擔(dān)保公司 ”提供擔(dān)保，但在信用評(píng)級(jí)、擔(dān)保能力、專業(yè)水平、風(fēng)險(xiǎn)管理措施方面，對(duì)擔(dān)保公司的要求仍然不足。一些擔(dān)保公司不具備相應(yīng)的擔(dān)保能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，不具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，經(jīng)常采取不規(guī)范的操作，造成市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)，影響工程擔(dān)保的作用和聲譽(yù)。(2)項(xiàng)目擔(dān)保形式單一，現(xiàn)金擔(dān)保比重過大。137 號(hào)文件規(guī)定的工程擔(dān)保類型包括投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程付款擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、承包商付款擔(dān)保， 基本涵蓋了工程建設(shè)各環(huán)節(jié)各方責(zé)任的擔(dān)保。

12、由于擔(dān)保市場(chǎng)、的不成熟性和推廣工作的不同重點(diǎn)， 所有這些類型的擔(dān)保業(yè)務(wù)都沒有得到充分發(fā)展，有些即使得到發(fā)展也不規(guī)范。項(xiàng)目擔(dān)保的意義在于，擔(dān)保人用自己的實(shí)力和信譽(yù)擔(dān)保被擔(dān)保人，以確保被擔(dān)保人履行其義務(wù)，而被擔(dān)保人的價(jià)格只是購(gòu)買擔(dān)保的成本。然而，以現(xiàn)金擔(dān)保的形式，業(yè)主或承包商的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)將大大增加。以剛剛起步的成都市工程擔(dān)保市場(chǎng)為例，成都市重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)民工工資擔(dān)保還不夠完善。 成都市規(guī)定，工程項(xiàng)目的業(yè)主和承包商應(yīng)分別繳納保證金。 但在實(shí)際操作中， 后者往往用自己的資金向相關(guān)部門提供現(xiàn)金擔(dān)保， 而不是向擔(dān)保機(jī)構(gòu)尋求第三方擔(dān)保，這與真正的工程擔(dān)保還有一定的距離。即使能夠提交銀行擔(dān)保或擔(dān)保公司擔(dān)保的企業(yè)，

13、由于信用記錄不完整， 也將收取更高比例的現(xiàn)金擔(dān)保，這也增加了財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。 (3)反擔(dān)保形式單一，信用擔(dān)保機(jī)制遠(yuǎn)未建立。目前，政府投資項(xiàng)目由財(cái)政資金支持，即使不提交存款，也可以獲得存款比例相對(duì)較低的銀行出具的支付擔(dān)保。例如，廈門市的政府投資項(xiàng)目，只要有國(guó)家發(fā)改委的財(cái)政資金安排計(jì)劃，就可以獲得擔(dān)保。但是，對(duì)于其他業(yè)主和施工企業(yè)來(lái)說，作為主要擔(dān)保人的銀行一般不接受現(xiàn)金擔(dān)保以外的其他反擔(dān)保形式，現(xiàn)金擔(dān)保的比例偏高， 給被保險(xiǎn)人帶來(lái)營(yíng)運(yùn)資金不足的問題，降低了被保險(xiǎn)人的支付和履約能力。工程擔(dān)保應(yīng)是基于信用體系的個(gè)性化系統(tǒng)。 保證金的比例由信用額度決定，即使沒有抵押也可以提供擔(dān)保。然而，目前社會(huì)上缺乏獨(dú)立的信

14、用機(jī)構(gòu)， 無(wú)法評(píng)估所有保單持有人的信用狀況、 財(cái)務(wù)狀況并將其提供給擔(dān)保人。雖然銀行對(duì)保單持有人建立了相應(yīng)的信用評(píng)級(jí)評(píng)估體系，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果授予不同等級(jí)的信用額度， 但這種評(píng)估一般只針對(duì)平時(shí)有業(yè)務(wù)往來(lái)的企業(yè)， 很難逐一評(píng)估所有的保單持有人。 對(duì)于沒有業(yè)務(wù)往來(lái)的企業(yè)，銀行要求對(duì)方提交擔(dān)保金額的 50%-100%的保證金。與此同時(shí)， 為了避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一些銀行還要求企業(yè)在發(fā)放相應(yīng)的信貸額度時(shí)抵押相應(yīng)金額的保證金或資產(chǎn)。(4)業(yè)主的強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致與施工企業(yè)的工程擔(dān)保義務(wù)不平等。通過對(duì)兩地工程擔(dān)保市場(chǎng)的調(diào)查， 我們發(fā)現(xiàn)建筑市場(chǎng)在市場(chǎng)主體地位上存在明顯的不平等。 處于弱勢(shì)地位的建筑企業(yè)從工程招標(biāo)開始就不得不

15、接受各種苛刻的條件。成都市有 1538 家市政建筑企業(yè)，加上省屬企業(yè)和中央企業(yè)，建筑企業(yè)總數(shù)已超過 3000 家。如此眾多的乙方從事有限的工程項(xiàng)目， 乙方必然成為甲方的目標(biāo)。 建筑市場(chǎng)主體地位的不平等從四個(gè)方面影響了工程擔(dān)保制度的實(shí)施。 首先，業(yè)主主觀上忽視了工程擔(dān)保的作用，不愿承擔(dān)工程付款擔(dān)保的責(zé)任。因此，在工程投標(biāo)中，對(duì)承包商的投標(biāo)保證和履約保證都設(shè)置了嚴(yán)格的條件。 例如，只接受業(yè)主客戶銀行出具的擔(dān)保， 而不接受擔(dān)保公司出具的擔(dān)保。 甚至要求投標(biāo)人使用現(xiàn)金擔(dān)保使工程擔(dān)保成為承包商預(yù)付款的一種變相形式。第二，許多業(yè)主付款擔(dān)保由受益人即建筑企業(yè)代表業(yè)主向銀行提供反擔(dān)保。事實(shí)上，業(yè)主迫使施工企業(yè)

16、承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)，這使得業(yè)主工程款支付擔(dān)保失去了應(yīng)有的作用。 第三，對(duì)于應(yīng)由業(yè)主工程款擔(dān)保的工程，業(yè)主通過與中標(biāo)人私下談判，憑借其強(qiáng)勢(shì)地位，迫使施工企業(yè)在中標(biāo)后代替業(yè)主承擔(dān)工程支付擔(dān)保費(fèi)用， 從而將業(yè)主的工程擔(dān)保費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給施工企業(yè)。第四，如果建設(shè)工程合同的管理不到位，即使業(yè)主能夠承擔(dān)工程保證合同中約定的義務(wù)， 工程進(jìn)度款的撥付也會(huì)主觀上受到延誤，從而大大影響承包商的利益。 在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不夠健康、且監(jiān)管不夠有力的情況下， 業(yè)主強(qiáng)加給施工企業(yè)的顯性或隱性不平等條款實(shí)際上增加了施工企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)， 極大地削弱了工程擔(dān)保的積極意義。4 、進(jìn)一步工作思路(1)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，依法實(shí)施工程擔(dān)保制度。通過調(diào)查，我們深刻認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)立法和制定相關(guān)法律法規(guī)是工程擔(dān)保制度實(shí)施成功的根本保證。 137 號(hào)文件提