論依法治校視野下高校章程的法治建構(gòu)

1、論依法治校視野下高校章程的法治建構(gòu)摘要：近年來，高校加強了學校內(nèi)部章程制度（以下簡稱高校章程）建設(shè)（以下簡稱高校章程），但是在制定和實施中仍然存在一些問題，例如，章程制度內(nèi)容不合法；可操作性不強；制定程序不合法，缺乏正當性。由以上原因引發(fā)的高校被訴案件不斷增多，有的在社會上有一定的影響。隨著高校被訴案件的不斷增多，高校規(guī)章制度已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點。因此，依法治校環(huán)境下，必須構(gòu)建實體上和程序上都合法的高校章程。 關(guān)鍵詞：高校 規(guī)章制度 法治建構(gòu) 近幾年，我國高校頻頻被訴上法庭，站在社會輿論的風口浪尖，這些糾紛的起因很大部分是緣始于學生對因違反高校章程而受到的處罰不服而提起訴訟。目前我國高等教育

2、體制正在進行改革，很多高校章程的建設(shè)還不健全、規(guī)范，造成高校和學生之間爆發(fā)越來越多的法律糾紛。2012年6月14日，教育部下發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃，規(guī)劃指出，到2015年，高等學校完成“一校一章程”的目標?！薄巴苿咏⒔∪髮W章程，完善高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！?一、高校章程的制定內(nèi)容應(yīng)合法合理 高校章程的制定內(nèi)容要做到合法合理，應(yīng)當遵循以下幾個原則： 1.權(quán)限法定原則。權(quán)限法定原則亦可以表述為“根據(jù)”原則和“不抵觸”原則。“根據(jù)”原則是指下位規(guī)范性文件必須依據(jù)上位規(guī)范性文件的特定授權(quán)、具體規(guī)定或精神制定，不得超出上位規(guī)范性文件的授權(quán)而規(guī)定上位規(guī)范性文件未予規(guī)定的事項，只能對其已經(jīng)規(guī)

3、定的事項進行細化；“不抵觸”原則是指下位規(guī)范性文件既不能與上位規(guī)范性文件的內(nèi)容相沖突，也不能與上位規(guī)范性文件的精神實質(zhì)和基本原則相沖突、相違背。高校有權(quán)圍繞教育目的的實現(xiàn)自行制定相關(guān)的自治性規(guī)范文件，這是高校在教育管理學生方面具有一定自由裁量權(quán)的表現(xiàn)，同時也是保證學校自主辦學的必然要求。但是這種自治權(quán)不是沒有限度的，必須要受到法律的制約。高校章程制定內(nèi)容符合權(quán)限法定原則既給予了高校一定自由又保證了學生管理不至于偏離國家的法律軌道。 2.法律優(yōu)先原則。在高校的制度建設(shè)中，要進一步明確國家立法與學校校規(guī)之間的法律關(guān)系，貫徹法律優(yōu)先的原則。作為行政法的一項基本原則，法律優(yōu)先原則是指上位法的法律效力優(yōu)

4、于下位法的法律效力，下位法的規(guī)定不得和上位法的規(guī)定相抵觸。如前文所述，高校章程具有預先設(shè)定性、一定的權(quán)威性與強制性，但不屬于法的范疇，不具有法的全部特征，只是在合法的前提下，可以被認為是對法律規(guī)范的一種補充或完善。高校為了減少校生糾紛，就要對現(xiàn)行的內(nèi)部規(guī)章制度進行分析、修改、清理，使其符合法律優(yōu)先的原則，以減少校生糾紛產(chǎn)生的風險。我國高等教育法第2條明確規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事高等教育活動，適用本法”，我國教育法第2條也明確規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育，適用本法”。 在田永訴北京科技大學案中，北京科技大學根據(jù)原國家教委關(guān)于嚴肅考場紀律的指示精神，于1994年制定了校發(fā)（9

5、4）第068號關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知（以下簡稱068號通知），該通知規(guī)定，凡考試作弊的學生一律按退學處理，取消學籍。國家教育委員會990年1月20日發(fā)布的普通高等學校學生管理規(guī)定第二十九條規(guī)定應(yīng)予退學的十種情形中，沒有不遵守考場紀律或者考試作弊應(yīng)予退學的規(guī)定。北京科技大學的“068號通知”，不僅擴大了認定“考試作弊”的范圍，而且對“考試作弊”的處理方法明顯重于普通高等學校學生管理規(guī)定第十二條的規(guī)定，也與第二十九條規(guī)定的退學條件相抵觸，應(yīng)屬無效。一審判決后，北京科技大學提出上訴，北京市第一中級人民法院經(jīng)審理認為，學校依照國家的授權(quán)，有權(quán)制定校規(guī)、校紀，并有權(quán)對在校學生進行教學管理和違紀處理，

6、但是制定的校規(guī)、校紀和據(jù)此進行的教學管理和違紀處理，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須保護當事人的合法權(quán)益。北京科技大學對田永按退學處理，有違法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，是無效的。因此二審駁回上訴，維持原判。 法律、法規(guī)和規(guī)章是高校制定規(guī)章制度的依據(jù)。另外，無論是由國務(wù)院部委管理的高校，還是由省、市級人民政府管理的高校，除應(yīng)遵守法律法規(guī)外，高校還要注意遵守當?shù)卣吧霞壵块T的規(guī)范性文件所做的規(guī)定，不得與其相抵觸。 3.法律保留原則。法律保留原則是指行政行為只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做出，既體現(xiàn)了立法權(quán)對行政權(quán)的制約，也體現(xiàn)了行政權(quán)的民意基礎(chǔ)。我國憲法和法律明確規(guī)定，公民依法享有接受高等教育的權(quán)利

7、，而高校作為法律規(guī)定的高等教育實施機構(gòu)，必須貫徹國家教育方針，履行法律法規(guī)規(guī)定的教育職責。因此，這兩種權(quán)利的確立、變更或消除都必須有法定依據(jù)。筆者建議：第一，對學生做出開除學籍、勒令退學等處分以及不授予學位、不予頒發(fā)畢業(yè)證等限制和剝奪學生受教育權(quán)的行為，應(yīng)當適用“法律保留原則”，其基本原則應(yīng)由法律作出規(guī)定，高校不得擅自以校規(guī)為依據(jù)實施限制或者剝奪學生受教育權(quán)的處分，這是“法律保留原則”的基本要求。第二，對于不涉及學生重要利益，如學生作息時間規(guī)定、學生的服裝、儀表等規(guī)定，這些屬于學校自治管理的事項，只要不與上位法相抵觸，學校均可自行規(guī)定管理內(nèi)容。而在現(xiàn)實中，由于某些高校的內(nèi)部規(guī)章制度并沒有遵循法

8、律保留的原則，從而引起校生糾紛。 二、高校章程的制定程序應(yīng)合法合理 1.程序合法。美國聯(lián)邦最高法院大法官威廉姆道格拉斯指出：“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款。這一事實決不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”程序合法是目前高校在制定校內(nèi)學生管理制度過程中要注意的首要問題。我國在法律制定的程序的方面已經(jīng)進行了多項立法，如立法法、法規(guī)規(guī)章備案條例和規(guī)章制定程序條例，都為高校在制定校規(guī)過程中提供了法律依據(jù)和參照。根據(jù)這幾部法律，高校章程的制定主要包括立項、起草、審查、決定和公布、解釋與備案等幾個環(huán)節(jié)。立項主要是校內(nèi)職能部門在制定校規(guī)對制定該校規(guī)要解決的主要問題以及必要性對學

9、校及上級有關(guān)教育主管部門作出說明。起草，是校規(guī)制定的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在此環(huán)節(jié)中應(yīng)采取多種方式廣泛吸收師生以及法律專家的意見，充分考慮高校教育管理目標的實現(xiàn)與學生合法權(quán)益維護之間的平衡。審查階段是指在校規(guī)起草后應(yīng)將審議稿及涉及的有關(guān)問題送有關(guān)主管部門或法律專家從專業(yè)角度進行審核、交換意見。決定和公布，經(jīng)過審查的高校章程必須經(jīng)過校長辦公會議審核并在全校范圍內(nèi)生發(fā)布，達到充分告知的目的。解釋與備案，即高校制定校規(guī)要向上級教育行政主管備案。關(guān)于備案，在普通高等學校學生管理規(guī)定第68條做了專門的規(guī)定：“高校應(yīng)當根據(jù)本規(guī)定制定或修改學校的學生管理規(guī)定，報主管教育行政部門備案（中央部委屬校同時抄報所在地省級教育行

10、政部門），并及時向?qū)W生公布?！?2.程序合理。校規(guī)制定過程中的程序合理，主要體現(xiàn)在校規(guī)的制定應(yīng)保護師生在校規(guī)制定中的參與權(quán)。我國普通高等學校學生管理規(guī)定第4l條明確表明：“學校應(yīng)當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理”。此規(guī)定為大學生參與學校民主管理提供了制度保障。高校學生參與制定校規(guī)是學校民主管理的重要環(huán)節(jié)。高校在制定校規(guī)時，要尊重學生的權(quán)利并完善、細化學生的法定權(quán)利，充分發(fā)揮學生的主觀能動性，以有效的形式使學生參與制定過程，最終達到保障學生權(quán)益的目的。如學校在制定廣泛實施的與大學生切身利益密切相關(guān)的一些校紀校規(guī)，如綜合素質(zhì)考評辦法、評獎、評優(yōu)實施辦法等規(guī)章制度時，在起草階段，應(yīng)當允許學生代表通過一定的渠道和場合發(fā)表意見，廣泛地匯集學生意見；校規(guī)起草完畢后，應(yīng)該通過校報、公告欄、學校學院網(wǎng)站等媒體予以公布，征求意見，并進行適當修改；在校規(guī)表決通過階段，應(yīng)提交校長辦公會研究，同時允許學生代表旁聽；在校規(guī)正式執(zhí)行階段，應(yīng)在校內(nèi)予以公布。 總之，制定校規(guī)是高校行使自主管理權(quán)的第一步，合理合法的校規(guī)是實現(xiàn)依法治校、構(gòu)建和諧校園的橋梁和紐帶。在民主時代，高校章程作為指導高校日常管理的規(guī)范性文件，要真正發(fā)揮它應(yīng)有的管理、規(guī)范和教育功能。同時，其體現(xiàn)的