當(dāng)前失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因與對策(20210317082707)

1、當(dāng)前失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因與對策 提 要：隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)用耕地通 過征收或征用變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加，速度不斷 加快，由此引發(fā)許多社會矛盾， 產(chǎn)生了失地農(nóng)民的熱點(diǎn)問題。 本文旨在關(guān)注失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀，分析農(nóng)民因失地帶來的 負(fù)面影響，并且提出解決失地農(nóng)民問題的對策措施。 關(guān) 鍵詞：失地農(nóng)民 問題 原因 對策 土地是農(nóng)民的命根子， 是農(nóng)民生活最基本的保障，也是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。改革開放 以來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土 地被征用，失地農(nóng)民越來越多。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)估 計(jì)在 4000 萬 -5O0O 萬人左右，每年還要新增 300 多萬人。 一些地

2、方的失地農(nóng)民由于缺乏可持續(xù)生計(jì)安排， 面臨“種地?zé)o 田、上班無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境，這種狀況造成 了他們的心理失衡和對城市化的抵觸，由此引發(fā)的群體性事 件日漸增多。如何維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解除他們的后 顧之憂，幫助他們安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普 遍關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題。為了及時了解當(dāng)前失地農(nóng)民的生活 現(xiàn)狀、困難、心態(tài)和需求，筆者進(jìn)行了專題調(diào)查。從調(diào)查情 況來看，失地農(nóng)民的生活總體保持穩(wěn)定，但還存在許多困難 和問題。深入研究并妥善處理好失地農(nóng)民問題，不僅是推進(jìn) 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的需要，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu) 建平安和諧社會的需要，因而這是一個事關(guān)國家發(fā)展與穩(wěn)定 的全局

3、性的重大問題。 一、失地農(nóng)民概念的界定 農(nóng) 民，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，與土地有著天然而密不可 分的關(guān)系。關(guān)于土地的概念綜合學(xué)界觀點(diǎn)，有“自然土地” ( Natural Land )和“經(jīng)濟(jì)土地” Ec(onomical Land )之分。 本文所稱的土地是指經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的土地，即“經(jīng)濟(jì)土地”。 一般意義上的農(nóng)民失地是指農(nóng)村居民喪失依據(jù)土地承包法 所取得的家庭土地經(jīng)營承包權(quán)。本文所稱的失地是指農(nóng)村土 地的完全權(quán)利的變遷，即不僅是農(nóng)民失去土地的使用權(quán)，同 時土地的所有權(quán)由集體所有變遷為國家所有。 失地農(nóng)民 可簡要表述為一個國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展過程中，因城 市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的

4、農(nóng)民。失地農(nóng)民又有 廣義和狹義兩種。狹義的失地農(nóng)民僅指因征地而失去全部土 地的農(nóng)民；廣義上的失地農(nóng)民不僅指本身依法承包了集體土 地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的農(nóng)民，還包括 失去土地的所有的家庭成員。本文界定的失地農(nóng)民是廣義上 的失地農(nóng)民，調(diào)查中以農(nóng)戶為單位。 土地的失去，就農(nóng) 民個人意愿而言，可分為主動性失地和被動性失地。主動性 失地主要是指農(nóng)民為取得所希望的戶口變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、經(jīng) 濟(jì)補(bǔ)償?shù)壤鏌o力或不愿繼續(xù)承包土地，自愿放棄使用權(quán)以 及附著在土地上的一切權(quán)利。被動性失地則是指依據(jù)相關(guān)法 律規(guī)定，國家、機(jī)構(gòu)或個人為實(shí)現(xiàn)其需求而使農(nóng)民放棄土地 經(jīng)營承包權(quán)以及其他衍生物。本文的研究對象主

5、要是第二類 失地農(nóng)民，即被動性失去土地的農(nóng)民。 二、失地農(nóng)民面 臨的主要問題 （一）收入下降。從入戶調(diào)研情況看，土 地征用后，農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)林果收入急速下降，而相應(yīng)的 務(wù)工、個體經(jīng)營收入的增長不足以抵消種養(yǎng)業(yè)收入的下降， 形成失地農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入水平下降。征地前后比較，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì) 收入平均下降幅度為 18.84% ，下降幅度大的高達(dá) 42.3% 。 （二）就業(yè)困難。當(dāng)前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動用工制 度和以“知識經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 對求職者的年齡、 知識、技能和市場競爭意識有較高要求。 對于失地農(nóng)民而言， 由于他們原擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去了意義，這勢必使他 們在勞動就業(yè)競爭中明顯處

6、于弱勢。他們面臨的主要問題是： （1）就業(yè)難問題嚴(yán)重。失地?zé)o業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主 要有三類群體：一是大齡農(nóng)民。尤其是男 40 歲、女 35 歲以 上者，由于年齡、 文化、體力、 技能等限制， 轉(zhuǎn)業(yè)十分困難； 即便就近能找到一份有收入的工作，也多不穩(wěn)定。二是純農(nóng) 民。對于他們來說，失地往往就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難 找到合適的工作崗位。三是生活在遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民。 相對于分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，這部 分人的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)選擇性要小，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念也 比較保守，因而失去土地對他們就業(yè)影響很大。 （ 2）隱性失 業(yè)現(xiàn)象相當(dāng)普遍?，F(xiàn)在，勞動年齡段征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中，獲 得就

7、業(yè)安置的比例偏低，大部分都是自謀出路；即便是已就 業(yè)安置的人員，隱性失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象也很普遍。（ 3） 就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)比例過高。那些已實(shí)現(xiàn)“招工安置”或“就業(yè)安置” 的失地農(nóng)民，他們中的許多人因勞動用工制度的改革和企業(yè) 的轉(zhuǎn)制、兼并和倒閉轉(zhuǎn)而又處于失業(yè)狀態(tài)。由于以上這些原 因，不少農(nóng)村家庭失地又失業(yè)，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。 （三）生活缺乏保障。現(xiàn)階段農(nóng)民的土地仍然承擔(dān)著就業(yè)和 養(yǎng)老雙重功能，由于現(xiàn)在的征地補(bǔ)償是“一次性買斷”，一些 失地農(nóng)民因種種原因沒有把有限的征地補(bǔ)償款投入到創(chuàng)業(yè) 發(fā)展中，而是用在消費(fèi)上，加之沒有重新就業(yè)或沒有新的收 入來源，致使生活陷入困難。被調(diào)查的 100 戶農(nóng)民，征地僅

8、13 年時間， 58.1% 的征地補(bǔ)償款已經(jīng)用于建房、還貸、醫(yī) 病、生活消費(fèi)，用于投資發(fā)展的不到 10% 。多數(shù)失地農(nóng)民受 年齡、體力、受教育程度等的限制，二次就業(yè)、創(chuàng)業(yè)更難， 生活不穩(wěn)定，擔(dān)心養(yǎng)老無著落。 三、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生 的原因 （一）法律制度存在缺陷 征地的基本含義是 指國家出于公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得他人的土地并給 與補(bǔ)償?shù)男袨?。這是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一方式， 也是申請建設(shè)用地的唯一途徑。但法律制度對于“公共利益” 的界定模糊， 范圍不明，以致不論什么用地都擠入“公共利益” 統(tǒng)征。土地承包法第一次從法律的角度規(guī)定了農(nóng)民在承 包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)

9、、收益處 置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，然而現(xiàn)行法律又明確規(guī)定農(nóng)村土地 屬集體所有。在土地征用中土地的所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移，但 失地農(nóng)民作為集體成員之一， 他們對承包土地的決策、 處分、 收益權(quán)是不明確的，事實(shí)上形成產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致土地收益特 別是土地的潛在增值收益分配不明確，享有主體不明確。 土地管理法規(guī)定，征地實(shí)行“兩方案兩公告一登記”制度。 但是不少地方的征地過程中，對“兩公告一登記”等必須實(shí)行 的制度沒有得到認(rèn)真執(zhí)行，多數(shù)農(nóng)民處于被動狀態(tài)，無法進(jìn) 行必要的參與。（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算不盡合理。土地 管理法第四十七條明確規(guī)定：征用土地的，按照被征用土 地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、

10、 安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等三部分組成，其中， 土地補(bǔ)償費(fèi)是對被征地農(nóng)民喪失土地使用權(quán)的補(bǔ)償，一般發(fā) 放到村用于集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公益事業(yè)和興辦企業(yè)使用；安置 補(bǔ)助費(fèi)是保證被征地農(nóng)民在喪失土地一段時間內(nèi)維持原有 生活水平的費(fèi)用，它一般按一定比例發(fā)放給被征地農(nóng)民；青 苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是對被征用土地上的農(nóng)作物和無法 遷移的水利設(shè)施、房屋等建筑物所有者的補(bǔ)償，全額發(fā)放給 被征地農(nóng)民。該法對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有詳細(xì)的規(guī)定：土地 補(bǔ)償費(fèi)按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍（最高不超 過15倍）計(jì)算；青苗及其附著物補(bǔ)償費(fèi)，按成本或市場價 格計(jì)算；安置補(bǔ)償費(fèi)按每畝土地前三年平均產(chǎn)值4-6倍計(jì) 算，并

11、且土地補(bǔ)償和勞動力安置補(bǔ)助之和最高不得超過前三 年平均產(chǎn)值的3 0倍。2 0 0 4年底，國土資源部關(guān)于完 善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了修正： “土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按年產(chǎn)值30倍計(jì)算， 尚不足 以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌 安排， 從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。 ” 現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的被征用耕地前 3 年 的平均產(chǎn)值為依據(jù)計(jì)算的“產(chǎn)值倍數(shù)法”。即征收耕地的補(bǔ)償 費(fèi)為該耕地征收前 3 年平均年產(chǎn)值（實(shí)際為統(tǒng)計(jì)的糧食平均 產(chǎn)量價值）的 6 10 倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為 46 倍，但土地產(chǎn) 值的計(jì)算范圍不具體。由于歷史以來

12、的農(nóng)產(chǎn)品價格低位運(yùn)行， 用這種方式計(jì)算的土地補(bǔ)償很難真實(shí)地反映出土地的真實(shí) 產(chǎn)值。事實(shí)上，土地產(chǎn)出是多方面的， 土地產(chǎn)值應(yīng)包括糧食、 復(fù)種（套種）作物、蔬菜、林果以及所生產(chǎn)的飼草、飼料、 飼養(yǎng)畜禽等綜合產(chǎn)出。加之土地承包到戶后，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施 的改善和農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)的提高，單以糧食生產(chǎn)核算土地產(chǎn)值， 更難反映出土地這一特殊資源的真實(shí)價值。 有人估算， “改革 后 20 多年中，通過征地從農(nóng)民那里集中的資金超過2萬億 元。 25 年的工業(yè)化、 城市化， 國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體 土地低價格中轉(zhuǎn)移和積累了 9 萬多億資產(chǎn)。 ”（三） 社會 保障體系不健全。失地農(nóng)民雖然在生活生存形式上向城鎮(zhèn)居 民轉(zhuǎn)變

13、，并要和城鎮(zhèn)居民一樣支付必要生活成本，致使其生 活成本明顯上升。但由于長期形成的的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)尚 未打破，目前在城鎮(zhèn)居民中已經(jīng)基本建立了的失業(yè)、醫(yī)療、 養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等社會保障制度并沒有覆蓋到失地 農(nóng)民，他們在勞動就業(yè)、社會保障等方面并未享有與城鎮(zhèn)居 民同等的待遇。四、對策與措施解決失地農(nóng)民 的生存問題，是降低城市化成本的內(nèi)在要求。城市化進(jìn)程必 然會影響農(nóng)民的生存利益，不妥善解決這一問題，就可能導(dǎo) 致城市化風(fēng)險(xiǎn)的積聚，引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)，不利于大局的穩(wěn)定。 同時，城市化過程的根本意義就是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將 農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，并讓他們走上可持續(xù)生計(jì)之路，這正是城 市化的根本利益所在。為此

14、，筆者有如下設(shè)想與建議： （一）進(jìn)一步改革和完善土地征用制度。一是對確實(shí)用于公 共利益無收益項(xiàng)目的征地，政府在控制土地一級市場統(tǒng)征時 應(yīng)按照有關(guān)法規(guī)，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保足額補(bǔ)償?shù)轿唬?不損害被征地農(nóng)民利益。二是對雖然用于公共利益或社會事 業(yè)，但有收益的項(xiàng)目建設(shè)用地， 應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制， 以土地出讓占有一定的收益份額和土地增值收益，避免因買 斷而造成少數(shù)單位獨(dú)占土地增值收益。三是對商業(yè)性、經(jīng)營 性開發(fā)項(xiàng)目用地，如建專業(yè)化商品市場、建廠房、房地產(chǎn)開 發(fā)等，應(yīng)積極探索引入市場機(jī)制，允許村集體代表農(nóng)民作為 市場主體一方，逐步直接參與市場交易。征得農(nóng)民同意，可 以土地出讓入股等形式享有土地增

15、值收益份額，實(shí)行土地入 股分紅。 （二）建立科學(xué)合理的土地征用補(bǔ)償機(jī)制。 土地是農(nóng)民的生存之本，征用必須依法補(bǔ)償。建立科學(xué)合理 的補(bǔ)償測算評價體系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是保障被征地農(nóng)民切身利 益和合法權(quán)益的基礎(chǔ)。在考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和建設(shè)成本的同 時，要采取切實(shí)有效的措施保證失地農(nóng)民的生活水平隨著城 市化和現(xiàn)代化的發(fā)展而同步提升。在現(xiàn)行法律框架下，一是 要建立科學(xué)合理的土地產(chǎn)值測算評價體系。由國土資源部門 牽頭，從統(tǒng)計(jì)、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等單位抽人，組成土地產(chǎn) 值測算組，會同鄉(xiāng)村和村代表，分片區(qū)、分地類選取有代表 性的土地，圍繞糧食、復(fù)種（套種）作物、蔬菜、林果以及 所生產(chǎn)的青綠飼料等，逐季進(jìn)行抽樣測產(chǎn)監(jiān)測

16、，根據(jù)耕地的 類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級 等因素， 充分征求鄉(xiāng)村及村民意見， 制訂統(tǒng)一的土地年產(chǎn)值， 由區(qū)統(tǒng)計(jì)局會同有關(guān)部門按年度公布。二是要提高土地征用 補(bǔ)償倍數(shù)。 2004 年底，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土 地管理的決定 ，國土資源部頒布了關(guān)于完善征地補(bǔ)償安 置制度的指導(dǎo)意見 ，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了修正，即“土地補(bǔ) 償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按年產(chǎn)值 30 倍計(jì)算，尚不足以使被 征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排， 從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。 ”結(jié)合我 區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不 降低的原則，應(yīng)參照此規(guī)定，適

17、當(dāng)提高征地補(bǔ)償倍數(shù)。三是 建立統(tǒng)一的征地標(biāo)準(zhǔn)體系。在科學(xué)測算土地產(chǎn)值情況下，政 府應(yīng)根據(jù)土地產(chǎn)值、區(qū)位、地類、用途與價值、物價、消費(fèi) 水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定合理的不同區(qū)域、不同地段的土 地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每 3 年公布一次。同一片區(qū)的征地，應(yīng)實(shí) 行統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同地同價，這樣既可以體現(xiàn)對同一 片區(qū)失地農(nóng)民的公平，避免不必要的地價爭議，又可以減輕 基層干部做群眾工作的難度和壓力。四是要超前進(jìn)行城鎮(zhèn)建 設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)規(guī)劃，對預(yù)規(guī)劃區(qū)土地征用可能發(fā)生的 事項(xiàng)提前研究解決措施和辦法，增強(qiáng)工作預(yù)見性。 （三）建立健全失地農(nóng)民社會保障體系和機(jī)制。不論從工業(yè) 反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，還是從政

18、府控制土地一級 市場的角度看，政府、企業(yè)作為土地征用的直接受益者，都 應(yīng)以讓農(nóng)民生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)為目標(biāo)，采取多 種措施，加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對失地農(nóng)民的社會保障力度。一是 征地后人均占有基本農(nóng)田（或承包耕地）少于 0.2 畝的，應(yīng) 由政府出一點(diǎn)、企業(yè)利潤中出一點(diǎn)、失地農(nóng)民自己出一點(diǎn)， 建立失地農(nóng)民失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障基金，將失地農(nóng)民納入 城鎮(zhèn)居民社會保障范圍，從土地征用的下月起，為失地農(nóng)民 代繳失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。失業(yè)期間可領(lǐng)取失業(yè)金；醫(yī)療 能得到相應(yīng)補(bǔ)貼；女年滿 55 歲，男年滿 60 歲的，可到社保 部門領(lǐng)取養(yǎng)老金。二是征地后家庭人均經(jīng)濟(jì)收入水平低于城 鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的，從

19、土地征用的次月起，應(yīng)納入 城鎮(zhèn)居民最低生活保障，給予補(bǔ)貼。（四）加強(qiáng)就業(yè) 培訓(xùn)，推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，是幫助 他們解決生計(jì)的關(guān)鍵所在。一是要大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)。 對有一定文化基礎(chǔ)、除種糧養(yǎng)畜外無其它就業(yè)技能的失地農(nóng) 民，根據(jù)其個人意愿，由企業(yè)、人力資源開發(fā)辦、區(qū)職教部 門等聯(lián)合組織有針對性地開展餐飲服務(wù)、家政、修理、外出 務(wù)工等培訓(xùn)，讓其學(xué)有一技之長，引導(dǎo)其進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)， 自主擇業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，并在資金項(xiàng)目上給予支持。二是要 廣開就業(yè)渠道。把就地安置、招工安置、投資入股安置、住 房安置、自謀職業(yè)等多種就業(yè)安置形式有機(jī)結(jié)合起來，力求 不讓每個失地農(nóng)民失地又失業(yè)。鼓勵用地單位和其他工商企 業(yè)在同等條件下，優(yōu)先聘用失地農(nóng)民。土地征用企業(yè)在服務(wù) 性、非技術(shù)性崗位招工中，在同等條件下優(yōu)先招用失地農(nóng)民。 三是拆遷安置要與居住城鎮(zhèn)化、市場專業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，把 失地農(nóng)民安置到創(chuàng)業(yè)有環(huán)境、謀生有出路、發(fā)展有基礎(chǔ)的城 鎮(zhèn)周圍，并規(guī)劃建立相應(yīng)的專業(yè)化市場，為失地農(nóng)民提供一一 定的就業(yè)、自謀職業(yè)環(huán)境。四是要制定相應(yīng)優(yōu)惠減免政策。 在一定范圍、一定期限內(nèi)，對失地農(nóng)民辦理工商經(jīng)營許可、 經(jīng)商辦企業(yè)等給予優(yōu)惠待遇。五是要組織外出務(wù)工。通過政 府組織和民間組織兩個渠道，提供信息，積極組織和推介失 地農(nóng)民外出務(wù)工，增加收入。六是要積極探索投資安置的有 效形式。