怎樣撰寫規(guī)范性文件草案的起草說明

1、怎樣撰寫規(guī)范性文件草案的起草說明 隨著我國(guó)全面依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)程的加快，提高規(guī)范性文件的起草質(zhì)量，已引起行政機(jī)關(guān)工作人員足夠重視，同時(shí)，規(guī)范性文件草案說明的起草也成為行政機(jī)關(guān)工作人員必備的行政能力。目前，專門總結(jié)和研究規(guī)范性文件草案說明起草的文章很少看到，實(shí)踐中又需要從理論上對(duì)規(guī)范性文件草案說明的起草加以指導(dǎo)。本文擬對(duì)如何撰寫規(guī)范性文件草案的說明作一探討。 一、規(guī)范性文件草案說明概述起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件草案主文及其說明。規(guī)范性文件草案的說明是指，規(guī)范性文件的起草機(jī)構(gòu)為便于有關(guān)部門或人員對(duì)草案提出意見或建議，便于審查機(jī)構(gòu)對(duì)草案進(jìn)行審查，便于行政首長(zhǎng)會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行討論決定而撰寫

2、的對(duì)該草案有關(guān)事項(xiàng)的說明性公文。規(guī)范性文件草案的說明作為一種行政公文，產(chǎn)生的歷史很短，它是在國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要公布后，在我國(guó)依法行政的進(jìn)程中，經(jīng)常出臺(tái)規(guī)范性文件的必然要求，類似于法規(guī)規(guī)章草案的說明。 規(guī)范性文件草案的說明與其他行政公文相比較，有以下特點(diǎn)：（1）從屬性。規(guī)范性文件草案的說明是該規(guī)范性文件的主要附件。有的規(guī)范性文件草案也將圖表、統(tǒng)計(jì)資料等作為附件。（2）解釋性。規(guī)范性文件草案的說明是該規(guī)范性文件內(nèi)容的補(bǔ)充，對(duì)該規(guī)范性文件具有解釋的作用。如果該規(guī)范性文件在實(shí)施過程中對(duì)有關(guān)條款的解釋產(chǎn)生異議時(shí)，原規(guī)范性文件草案的說明就是權(quán)威的解釋。（3）動(dòng)態(tài)性。規(guī)范性文件草案的說明是為

3、該規(guī)范性文件草案服務(wù)的，它隨著規(guī)范性文件草案主文的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著規(guī)范性文件主文草案的修改而修改。（4）思想性。規(guī)范性文件草案的說明，其內(nèi)容承載了該規(guī)范性文件制定的必要性、起草背景和過程、文件體現(xiàn)的管理思路、手段措施的針對(duì)性等，對(duì)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)起重要作用。 在實(shí)際工作中，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)人員往往忽視規(guī)范性文件草案的說明。其實(shí)，規(guī)范性文件草案的說明是非常重要的。如果把規(guī)范性文件比喻為藥品，那么，規(guī)范性文件的起草說明就是該藥品的使用說明書。試想，某一藥品如果沒有說明書或者說明書不完善、不正確，必將產(chǎn)生嚴(yán)重后果。 一個(gè)好的的草案說明，可以幫助有關(guān)人員及時(shí)了解文件起草背景，明確制定目的，理解主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)

4、問題和不足，提出好的意見和建議，或者推動(dòng)有關(guān)方面及時(shí)作出決策。因此，規(guī)范性文件草案的說明對(duì)于行政機(jī)關(guān)提高規(guī)范性文件通過的效率，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，具有十分重要的意義。 二、規(guī)范性文件草案說明的作用規(guī)范性文件草案的說明具有以下作用： 1、為起草人員服務(wù)。規(guī)范性文件草案的說明可以幫助起草人員進(jìn)一步明確起草目的，理清起草思路。規(guī)范性文件草案的起草說明從某種意義上講，是起草人員對(duì)該規(guī)范性文件草案的總體思路、方向框架、主要內(nèi)容成熟化、系統(tǒng)化過程的記載?！罢f明”講不清就很可能是“文件草案”思路不清晰或不正確。 2、為被征求意見單位和有關(guān)人員服務(wù)。一個(gè)比較好的說明，可以為規(guī)范性文件草案征求意見單位和人員提

5、供理解的依據(jù)，有助于被征求意見單位和人員提出好的意見和建議，提高征求意見的效率和質(zhì)量。 3、為法制機(jī)構(gòu)和有關(guān)專家服務(wù)。規(guī)范性文件草案在提交行政首長(zhǎng)會(huì)議討論之前，要由人民政府或政府所屬工作部門的法制機(jī)構(gòu)或有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，沒有說明或者說明不完善，法制機(jī)構(gòu)的工作人員或有關(guān)專家很難對(duì)其作出高質(zhì)量、高效率的審查。 4、為行政首長(zhǎng)會(huì)議決策服務(wù)。在行政首長(zhǎng)討論規(guī)范性文件草案的會(huì)議上，規(guī)范性文件草案的說明既是起草單位負(fù)責(zé)人向會(huì)議匯報(bào)的主要內(nèi)容，也是出席會(huì)議的人員討論、審定該規(guī)范性文件草案的重要依據(jù)。 5、為規(guī)范性文件備案審查服務(wù)。規(guī)范性文件備案審查是對(duì)規(guī)范性文件的事后監(jiān)督，這種監(jiān)督是通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)法

6、制機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)規(guī)范性文件的審查而完成的。這種審查在很大程度上又借助于該規(guī)范性文件的起草說明。規(guī)范性文件的起草說明有利于審查機(jī)構(gòu)了解起草背景、所采取的手段、措施的客觀依據(jù)等，有利于提高規(guī)范性文件備案審查的效率。在設(shè)定規(guī)范性文件前置審查的地方，人民政府對(duì)所屬工作部門規(guī)范性文件公布前的審查，也需要借助于該規(guī)范性文件的說明。 6、為宣傳、研究該規(guī)范性文件服務(wù)。規(guī)范性文件公布后，該規(guī)范性文件的起草說明還為召開規(guī)范性文件新聞發(fā)布會(huì)時(shí)，介紹該規(guī)范性文件的背景，撰寫相關(guān)新聞稿件等發(fā)揮重要作用。規(guī)范性文件草案的說明還為有關(guān)人員研究該規(guī)范性文件提供重要的第一手材料。試想，沒有說明或者說明很簡(jiǎn)單的規(guī)范性文件草案可

7、能就難于被大家公認(rèn)為是一個(gè)好的、完善的規(guī)范性文件草案。 三、規(guī)范性文件草案說明的結(jié)構(gòu)規(guī)范性文件草案說明在結(jié)構(gòu)上分標(biāo)題、正文和結(jié)尾三部分組成。 1、標(biāo)題。規(guī)范性文件的標(biāo)題又由正標(biāo)題和題注兩部分組成。正標(biāo)題一般表述為：關(guān)于草案的說明。題注應(yīng)根據(jù)不同的場(chǎng)合有不同的表述。如在起初起草部門內(nèi)部征求意見，可署名為起草組；如起草部門對(duì)外征求意見，應(yīng)署名本起草部門即征求意見單位；如向行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議匯報(bào)規(guī)范性文件的起草情況，應(yīng)署名為本起草部門或起草機(jī)構(gòu)。 2、正文。正文是規(guī)范性文件草案的主要內(nèi)容。關(guān)于規(guī)范性文件草案說明的主要內(nèi)容，法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定，國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院法制辦也沒有作出規(guī)定，但各省、自治區(qū)、直轄

8、市人民政府關(guān)于制定規(guī)范性文件的規(guī)章都作出了規(guī)定。如山西省規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定第十七條規(guī)定：“規(guī)范性文件起草說明的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（一）制定規(guī)范性文件的依據(jù)、必要性和制定過程；（二）所要解決的主要問題；（三）其他需要說明的問題。”規(guī)范性文件草案說明的正文部分應(yīng)當(dāng)包括：（1）制定該規(guī)范性文件的必要性。（2）起草過程。起草過程包括起草該規(guī)范性文件涉及有關(guān)問題的調(diào)研情況，草案征求意見及意見的采納情況，對(duì)涉及多個(gè)部門職權(quán)時(shí)有關(guān)爭(zhēng)議的處理和協(xié)調(diào)情況等。（3）起草該規(guī)范性文件的依據(jù)。（4）草案主要內(nèi)容的說明。這是規(guī)范性文件草案說明的主要內(nèi)容。在這一部分的開始，要簡(jiǎn)要介紹該規(guī)范性文件的條款數(shù)、內(nèi)容基本構(gòu)成等

9、，屬于修訂的規(guī)范性文件還應(yīng)說明修訂的部分。接下來應(yīng)介紹該規(guī)范性文件擬解決的主要問題以及擬采取的主要措施。（5）其他需要說明的問題等。 3、結(jié)尾。結(jié)尾部分應(yīng)當(dāng)用較短的的文字表示請(qǐng)求提出意見或提請(qǐng)會(huì)議審議討論。 四、目前規(guī)范性文件草案說明存在的問題目前，規(guī)范性文件草案說明在起草過程中存在的問題主要是： 1、說明過于簡(jiǎn)單。絕大多數(shù)的規(guī)范性文件草案說明，特別是市縣人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件草案說明，寥寥二三百字，輕描淡寫介紹了起草目的、制定依據(jù)和主要條款，根本沒有說明必須說明的問題，沒有起到說明應(yīng)有的作用。這樣的說明還不能稱其為真正意義上的說明。 2、事后補(bǔ)寫說明。撰寫說明的主要目的是為了對(duì)規(guī)范

10、性文件草案提出意見、為審查決定提供輔助性作用，但在實(shí)際工作中，一些行政機(jī)關(guān)在起草規(guī)范性文件時(shí)，根本沒有撰寫說明，而是在事后為了應(yīng)付規(guī)范性文件檢查，或者為了規(guī)范性文件的上報(bào)備案而補(bǔ)寫了簡(jiǎn)單的說明。 3、說明要素缺失。規(guī)范性文件草案的說明只有對(duì)起草該規(guī)范性文件的背景情況、管理現(xiàn)狀、制定依據(jù)、指導(dǎo)思想、起草經(jīng)過、主要內(nèi)容、協(xié)調(diào)情況、主要問題或重要內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)介紹后，才有助于被征求意見單位、審查機(jī)構(gòu)提出意見和有效審查，才有助于行政首長(zhǎng)作出正確決策。目前許多行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件草案說明要素嚴(yán)重缺失，起不到說明應(yīng)有的作用。 五、起草規(guī)范性文件草案說明應(yīng)注意的問題1、說明要先于規(guī)范性文件草案而起草。既然規(guī)范

11、性文件草案的說明是該規(guī)范性文件起草過程的記載，而起草文件首先要確定指導(dǎo)思想、制定目標(biāo)等，這些都應(yīng)當(dāng)先于規(guī)范性文件的草案而記載。起草規(guī)范性文件需要先確定起草的指導(dǎo)思想、基本思路、制定目的、起草依據(jù)、管理對(duì)象的基本情況等，這些事項(xiàng)和內(nèi)容都是說明的重要內(nèi)容應(yīng)加以記載和不斷充實(shí)完善。從另外一個(gè)角度講，只有事先確定了該規(guī)范性文件起草的指導(dǎo)思想、制定目的、基本框架等，才便于起草具體條文。所以，在起草規(guī)范性文件的實(shí)踐中，一定要強(qiáng)化說明先于文件草案，養(yǎng)成先起草規(guī)范性文件草案說明的習(xí)慣。規(guī)范性文件草案說明應(yīng)先于規(guī)范性草案起草并與規(guī)范性文件的起草同步修改、完善。 2、規(guī)范性文件草案的說明，內(nèi)容一定要翔實(shí)。這是針對(duì)

12、目前規(guī)范性文件草案說明內(nèi)容的過于簡(jiǎn)單而提出的?！俺C枉必須過正”。能把規(guī)范性文件草案的說明內(nèi)容寫多也不是一件容易的事，必須要有一定的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)儲(chǔ)量。因此，通過寫實(shí)規(guī)范性文件草案的說明，開始寫長(zhǎng)寫實(shí)點(diǎn)，然后再根據(jù)需要作必要的濃縮與精煉，可以使規(guī)范性文件草案說明內(nèi)容更加充實(shí)，更有針對(duì)性。 3、規(guī)范性文件草案的說明應(yīng)當(dāng)有說明人。規(guī)范性文件沒有說明人，不能說明其真實(shí)性，也不能反映其說明的效力。規(guī)范性文件的說明人是不斷變化的，最后一個(gè)說明人應(yīng)當(dāng)是起草該規(guī)范性文件主管部門或機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。規(guī)范性文件還應(yīng)當(dāng)注明其說明的日期。 附：規(guī)范性文件草案說明示范格式關(guān)于辦法（草案）的說明局 為了加強(qiáng)管理，提高

13、，促進(jìn)，我局代人民政府草擬了辦法（草案）?，F(xiàn)將有關(guān)情況說明如下： 一、制定該規(guī)范性文件的必要性 1、規(guī)范性文件管理事項(xiàng)所涉及的相關(guān)基本情況。陳述目前擬規(guī)范行政事項(xiàng)內(nèi)容的現(xiàn)狀，主要包括數(shù)量、狀況、管理情況、存在問題及其原因。 2、制定該規(guī)范性文件的理由。主要陳述制定該規(guī)范性文件的理由，包括全國(guó)其他省市、全省其他市區(qū)、全市其他縣州對(duì)該類行政事項(xiàng)管理和制定相關(guān)規(guī)范性文件的一些情況。 二、起草依據(jù)和起草過程 （一）起草該規(guī)范性文件的依據(jù) 1、制定該規(guī)范性文件的依據(jù)包括法定或規(guī)定依據(jù)、參照依據(jù)和參考依據(jù)。所有依據(jù)都應(yīng)當(dāng)列出。 2、在列舉的順序上，要遵循中央政策、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)黨委

14、和政府的政策、本級(jí)黨委和政府的政策順序。 3、對(duì)列舉的制定的文件依據(jù)應(yīng)使用該文件的全稱并加書名號(hào)，同時(shí)應(yīng)注明其文號(hào)和公布時(shí)間。對(duì)依據(jù)應(yīng)當(dāng)按其效力由近到遠(yuǎn)列出。 （二）起草該規(guī)范性文件的過程 主要說明該規(guī)范性文件的立項(xiàng)、調(diào)研、起草、征求意見、協(xié)調(diào)、修改等程序和環(huán)節(jié)的進(jìn)展情況。 三、草案的征求意見和協(xié)調(diào)情況 這部分主要包括對(duì)草案的征求意見及意見采納情況、對(duì)涉及其他部門職權(quán)爭(zhēng)議的處理和協(xié)調(diào)情況等。這一部分應(yīng)注意： 1、對(duì)非原則性問題的不同意見，不直接影響文件草案涉及的行政管理工作的不同意見，或者經(jīng)過協(xié)調(diào)達(dá)成一致的不同意見，可以不作說明。 2、對(duì)于一些涉及重大或原則性問題的不同意見，直接影響行政管理工作的不同意見，確需作出規(guī)定但經(jīng)過協(xié)調(diào)仍達(dá)不成一致的不同意見或雖然達(dá)成一致意見但有可能在制定過程中再次提出或?qū)嵤┻^程中重新提出異議的，則必須將各方的具體意見、協(xié)調(diào)情況、法制機(jī)構(gòu)的具體建議等在說明中作出說明