強化農業(yè)基礎地位的措施研究(doc 11頁).doc

1、強化農業(yè)基礎地位的對策在過去40多年的發(fā)展過程中，我國農業(yè)為國民經濟作出了巨大貢獻，在今后的長期發(fā)展進程中農業(yè)仍將起基礎性作用。隨著向市場經濟的過渡，農業(yè)的基礎作用越來越多地體現在提供農業(yè)剩余勞動力和抑制食品價格上漲上?？紤]到經濟發(fā)展階段的演進和經濟體制的變換，鞏固作為一個獨立產業(yè)部門的農業(yè)的基礎地位，需要有新的思路和措施。一、從外部看，政府(尤其是地方政府)和社會各界要正確看待農業(yè)份額下降與農業(yè)基礎地位的關系，正確處理農業(yè)和非農業(yè)的協調問題，將農業(yè)視作一個比較利益低的、基礎性的、需要支持和保護的戰(zhàn)略產業(yè)。1、培育農業(yè)的院外游說集團(lobby)，提高農業(yè)的政治地位。發(fā)達的市場經濟國家農業(yè)占國

2、民生產總值和勞動力的份額非常低，但農業(yè)的政治地位和產業(yè)卻非常高。之所以如此，在很大程度上得益于強大的農業(yè)院外游外集團。例如，美國農業(yè)中的各種行業(yè)協會都以影響國會立法、政府政策對重要目的之一，為本行業(yè)爭取更大的利益。因此，為了強化農業(yè)的基礎地位，需要培育中國式的農業(yè)院外游說集團。在這方面，既應當采取擴大各級人大代表、政協委員中農民的比例的措施，也應當采取建立綜合性的農民協會、專業(yè)性的行業(yè)協會等措施，還可以考慮擴大選票在我國政治生活中的作用。這樣，可通過多元化的政治力量制約政府的農業(yè)政策選擇。2、正確處理財政與農業(yè)的關系。財政與農業(yè)的關系，在某種程度上講是一國工業(yè)化過程中的工農關系?，F在國家工業(yè)化

3、程度有很大的提高，我們已經具備條件從依靠農業(yè)積累工業(yè)資本的發(fā)展階段向工業(yè)帶動農業(yè)的發(fā)展階段轉換。因此，從總體上講，財政對農業(yè)的補貼應該大于農業(yè)對財政的貢獻。這首先需要解決的認識問題。認識問題解決了，在當前的財政體制改革過程中，就不會發(fā)生把減少下來的農業(yè)補貼拿出干別的事情，也不會發(fā)生推卸財政對農業(yè)所應承擔的責任的事。3、合理劃分中央與地方在農業(yè)方面的事權范圍。補貼農業(yè)是財政的重要職能，那么哪慣補貼行為應由中央履行，哪些補貼行為應由地方履行?在設計分稅制改革方案、重新劃分中央與地方的事權范圍時必須回答這個問題。我們認為：在財政補貼農業(yè)的職能中，屬市場調控行為的，如糧食平準基金應集中在中央，不宜分散

4、到地方。要求各省區(qū)市把因糧價放開而減下來的補貼，用于建立自己的平準基金、建立自己的糧食儲備、調控本地的市場，是財政包干制的產物，不但與市場經濟格格不入，而且容易制造人摟的區(qū)域分割。市場經濟要求建立統(tǒng)一市場，市場經濟是交換、分工高度發(fā)達的經濟，開放就活，封閉就死。發(fā)達市場經濟國家調控農業(yè)的職能都是集中在中央。美國聯綁農業(yè)部在各洲、縣都設有派出機構，實行垂直一體化的管理體制，政府對農業(yè)的干預和調控都是由聯綁農業(yè)部系統(tǒng)來執(zhí)行的。各州、縣也設自己的獨立農業(yè)行政機構，但職能作用很小。在財政補貼農業(yè)的職能中，屬生產支持行為的，應由中央與地方各承擔一部分，由地方承擔一部分農業(yè)生產環(huán)節(jié)的財政補貼，理由是：(1

5、)即便實行分稅制改革，也要照顧到地方的既得利益格局，許多地方的地方財政對農業(yè)生產有扶持，這些工作有必要保持其連續(xù)性。(2)我國幅員廣闊、地區(qū)間條件不相同，由地方財政承擔一部分生產環(huán)節(jié)的補貼職能，有利于各地因地制宜地發(fā)展農業(yè)生產。由中央承擔一部分農業(yè)生產的財政補貼，理由是：(1)充分發(fā)揮分稅制條件下中央有能力調控地區(qū)平衡問題的優(yōu)越性，使扶持糧棉主產區(qū)的政策能得到落實。糧棉主產區(qū)工業(yè)基礎薄弱，稅源窄、收入少，在80年代以來的包干制時期，凡是“中央開口子，地方拿票子”的政策，在糧食主產區(qū)都難貫徹落實。只有實行分稅制，才能實現誰開口子，誰拿票子。(2)提高農業(yè)生產環(huán)節(jié)和財政補貼資金的配置效率。在包干制

6、時期，財力雄厚的地區(qū)往往農業(yè)基礎好、現有生產水平高，但增產潛力小、投入的邊際生產率低；相反，農業(yè)增產潛力大的地區(qū)往往是那些落后地區(qū)，這類地區(qū)對農業(yè)投入不可能很多。也就是說，有能力增加投入的地區(qū)，增產的潛力不大；增產潛力在的地區(qū)，又缺乏增加投入的能力。從這個角度講，如果進行分稅制改革，使財政對農業(yè)生產環(huán)節(jié)的補貼，在全國范圍內統(tǒng)籌安排，按邊際生產率的原則在區(qū)域間分配，會大大提高效率。4、建立和完善市場經濟條件下政府對農業(yè)的“引導、支持、保護、調控”的職能體系。市場經濟的基本要求是發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。但是，單靠市場機制這只“看不見的手”去主宰經濟運行的全過程，并不能取得最理想的效果

7、。對農業(yè)這個特殊的基礎性產業(yè)部門而言，政府更有必要發(fā)揮職能作用。應當按照“引導、支持、保護、調控”這個體系來轉換、完善政府在農業(yè)領域的職能。政府的第一項職能，是加強對農村經濟發(fā)展的引導，幫助農民順利進入市場經濟軌道。根據建立市場經濟體制的要求，政府領導農業(yè)和農村經濟不再主要依靠指令計劃，而主要是通過經濟信息、經濟政策、經濟辦法加強對農民的引導，使他們在思想觀念和行為規(guī)范上逐步適應市場經濟的要求。實事求是地講，把農產品推向市場相對容易些，我們在這方面已經取得了相當大的進展，而把農民引入市場卻難度非常大，所取得的進展還差得很遠。根據改革開放十多年來的經驗，在這個問題上，需要從多方面對農民進入引導：

8、一是引導農民面向市場，調整產業(yè)和產品結構，發(fā)展高產優(yōu)質高效農業(yè)；二是引導分散經營的農戶與市場需求聯結起來，實現農產品及其加工品的價值；三是引導農產品工業(yè)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理布局、相對集中，與農村小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)建設相結合。政府的第二項職能，是加強對農業(yè)和農村經濟的支持，改善其外部政策環(huán)境。在市場經濟條件下，各種生產要素往往容易自發(fā)地流向比較效益高的非農產業(yè)，對社會效益高、自身效益低的農業(yè)來說，政府的支持是必不可少的，另外，農業(yè)的基礎設施規(guī)模往往超過單個農業(yè)生產經營者的范圍，而且由于投資的回報率低，由多個農業(yè)生產經營者聯合投資也很難有大的進展。這也要求政府在改進農業(yè)基本生產條件，增強農業(yè)發(fā)展后勁方面

9、發(fā)揮職能作用。有了這個共識，我們就必須下決心調整投資結構，提高計劃內基本建設投資、財政預算內資金和信貸資金中用于農業(yè)和農村經濟的比重。政府的第三項職能，是加強對農業(yè)的保護，促進農業(yè)生產持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。農業(yè)既是國民經濟的基礎產業(yè)，又是風險大、比較利益低的弱勢產業(yè)。農業(yè)既有自然風險，又有市場風險，難以與其它產業(yè)進行平等競爭，政府必須進行保護，不然，農業(yè)就會在市場競爭中走向衰退，從而引發(fā)一系列的經濟和社會后果。1993年以來，國務院決定實行糧食最低保護價和農業(yè)生產資料最高限價政策。實際情況是，生產資料最高限價限不住，相比之下，糧食最低保護價顯得偏低，問題沒有根本解決，保護政策迫切需要改進和完善。農業(yè)的

10、保護政策，除實行價格保護外，還包括其它許多重要內容。目前需要特別強調的：一是減輕農民負擔，黨中央和國務院已經出臺了不少措施，有關部門和各級政府必須堅決貫徹落實；二是收購農產品不得打白條，現在銀行、財政、企業(yè)在收購資金保證方面做了大量工作，還要繼續(xù)努力；三是保護耕地，嚴格控制非農業(yè)占地，建立永久性的基本農田保護制度，同時要有一套行之有效的復墾和補償辦法；四是農業(yè)保險，逐步建立農業(yè)風險補償機制；五是盡早起上依靠法律手段保護農業(yè)的軌道，逐步增強和健全保護農業(yè)的法律依據，充分運用法律這個武器。政府的第四項職能，是加強和改善宏觀調控，保證農村市場經濟的正常運行?，F在沒有哪個發(fā)達的市場經濟國家對經濟不進行

11、宏觀調控放任自流的。目前我們存在的問題是，缺乏強有力的調控手段，宏觀調控不力，產業(yè)政策起不到應有的引導作用，該保的保不住，該限的限不了，國家對農業(yè)的支持與保護措施難以落實。必須下決心改變這種情況，切實加強和改善政府宏觀調控。宏觀調控的手段是多樣的，不同的國家、不同的經濟發(fā)展階段都有所不同。我國對農業(yè)和農村經濟的宏觀調控手段應有3個：是個糧食專項儲備制度，二是糧食風險基金，三是政策性農業(yè)銀行。這些手段已初步確立，下一步應當抓好完善工作。二、從內部看，應當加速農業(yè)制度和技術的轉型，努力提高農業(yè)在國內產業(yè)結構演進過程中的產業(yè)競爭力、在對外開放過程中的國際競爭力，爭取把農業(yè)培育成為一個強壯的產業(yè)。1、

12、充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，以抑制農產品成本的上升。在計劃經濟體制條件下，地區(qū)之間農產品的流轉受國家計劃的控制，由于農產品長期處于求大于供的局面，追求地區(qū)自給或提高地區(qū)自給水平成為農業(yè)區(qū)域政策的主要目標，也是考核地方領導政績的重要方面。這時缺乏糧食生產比較優(yōu)勢的地區(qū)，也不得不將大量農業(yè)資源用于糧食生產。這種資源配置格局必然抬高了糧食的成本水平。隨著農產品國內統(tǒng)一市場的形成，地區(qū)之間按照比較利益的原則進行農產品分工與貿易，有利于降低農產品成本的總體水平。這是由于，農業(yè)生產的區(qū)位變遷有利于提高資源配置效率，從而有利于抑制成本的上升，以棉花為例，如果維持原生產格局不變，由于冀、魯、豫、蘇傳統(tǒng)棉區(qū)勞動力

13、的機會成本上升，必須2棉花生產成本的上升；相反，順應棉花生產布局的變遷，開辟勞動力機會成本低的新棉區(qū)，則有利于抑制棉花成本的上升。再以糧食為例。如果仍然要求廣東大力發(fā)展糧食生產，必須大幅度抬高糧食生產成本。1990年廣東每百公斤稻谷生產成本為49.34元，四川只有29.39元，廣東高出四川68%。通過改變農業(yè)生產布局狀況，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，以抑制產品成本上升，要求做到：農產品在地區(qū)之間是暢通無阻的；農產品成本要經主產區(qū)或有希望成為主產區(qū)的地區(qū)的農產品成本為代表，發(fā)揮成本核算對農業(yè)資源配置的導向作用，讓成本高的地區(qū)逐步退出生產。2、打破農地產權社區(qū)集體所有和社區(qū)封閉式資源配置格局，提高農

14、業(yè)資源的配置效率。農地產權社區(qū)集體所有，在社區(qū)范圍內，隨著工業(yè)化程度的提高，要么出現農地小規(guī)模兼業(yè)經營的格局，要么出現集體農場經營格局，無論是哪一種格局，社區(qū)集體都要將大量的非農產業(yè)利潤用于補貼農業(yè)機械作業(yè)等。北京竇店村從1979年至1990年，配置機械投資額達290萬元，大大小小250臺件。蘇南的無錫等地，以工補農的規(guī)模也相當大。這種資源配置格局，大大抬高了這些地區(qū)的農業(yè)生產成本，過早地進入以資本替代勞動的技術進步階段。如果在農產權制度方面進行創(chuàng)新，突破社區(qū)封閉性，在全社會范圍內根據資源結構特征和要素的相對稀缺程度，選擇技術進步路徑、進行農業(yè)資源配置，將大大降低這些社區(qū)的農業(yè)生產成本。比如說

15、，讓落后地區(qū)的農業(yè)剩余勞動力到發(fā)達地區(qū)從事農業(yè)生產，有利于降低發(fā)達地區(qū)的產業(yè)成本，又比如，將發(fā)達地區(qū)的以工補農資金在全社會范圍內按邊際生產率原則進行配置，投放到增長潛力更高的中低產地區(qū)，有利于提高資金配置效率，從而有利于抑制農產品成本的上升。要實現這種資源配置格局，必須為要素的跨區(qū)域流動創(chuàng)造條件，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收政策、利潤分配政策進行反省。3、重構農地產權制度，轉換農業(yè)剩余勞動力，在家庭經營的基礎上實現農地經營的規(guī)模化。盡管理論界和實際工作部門對農地產權制度改革是行了各種探索，但目前對農地產權制度的界定仍不完整。目前的政策，仍是土地集體所有，穩(wěn)定和完善以家庭承包經營為主的責任制，原定15年

16、承包期到期后再延長30年，承包期內不再因人口變動而調整承包關系，允許有償轉包。我們認為，這種政策界定雖較以前有所進步，但仍不能達到隨著工業(yè)化程度的提高而促進農地的流轉與集中的目標。為了實現農地家庭適度規(guī)模經營的目標，必須改革農地產權制度。在實現農地家庭適度規(guī)模經營這一既定目標下，為了盡量降低農地產權制度改革的成本，本文將農地產權制度的目標模式界定為：所有權二元化、經營權商品化。即，農地所有權分割為田底和田面權，田底權歸社區(qū)集體所有，田面權歸社區(qū)成員個人所有；農地經營權永久性地歸社區(qū)成員個人所有。將所有權分割為田底權與田面權，有以下好處：(1)在農地所有權的交易過程中，社區(qū)成員與社區(qū)領導人可以相

17、互制約，杜絕社區(qū)領導人作為全體社區(qū)成員的委托人在土地交易過程中發(fā)生“代理”現象。(2)社區(qū)成員即使將經營權轉讓出去，也不會喪失分享農地因轉變用途而增值的權利，這樣更有利于兼業(yè)戶將經營權轉讓出去?，F行土地集體所有，承包經營權可以有償轉讓的政策規(guī)定之所以不足以調動兼業(yè)戶放棄經營權的積極性，關鍵在于兼業(yè)現象比較普遍的地區(qū)，非農產業(yè)比較發(fā)達，土地增值很快，離開了社區(qū)和土地，就等于喪失了一大筆財富。(3)社區(qū)成員轉讓經營權、加入城市化進程之后，由于有田面權，可增強安全感。田面權可以起社會保障的作用，從而使這些城市的新移民與城市老居民在社會保障的獲得上處于相對平等的地位。從農村流向城市的這部分人口，在二元

18、社會制度的限制下，是很難進入城市原有社會保障體系之中的。這正是農村人口城市化步伐不快的原因之一。新的農地產權制度必須具備這一功能，否則城市新老居民必將處于不平等地位。鑒于農地資源具有數量上的有限性和占有上的壟斷性的特征，對農地所有權和經營權的交易必須進行嚴格的規(guī)范。在國家壟斷土地一級市場的條件下，農地所有權的交易，既要遵守國家對占用耕地的有關規(guī)定，又要處理好增值的分配。農地經營權的交易，則應遵守以下規(guī)定：(1)不得改變耕地的農業(yè)用途；(2)購入者必須是農業(yè)經營者；(3)售出者必須有穩(wěn)定的收入來源；(4)最高擁有量限制。4、將地租、利息計入農產品成本，以增強農業(yè)在土地、資本等要素市場上的競爭力。

19、按照傳統(tǒng)觀點，地租、利息是剩余價值的分割，不是生產成本的構成因素。直到現在我國學術界和實際工作部門，在核算農產品成本時一直不考慮地租與利息問題，在計劃經濟條件下，不存在農地市場和資本市場，農業(yè)生產者無需支付地租，利息支出也不多，在農產品成本核算中忽略地租與利息影響不大。但是，隨著市場經濟的生長發(fā)育，情況有了很大變化，繼續(xù)忽略地租和利息，將阻礙農業(yè)商品生產的發(fā)展。這是因為，土地和資本在市場經濟條件下都將商品化、市場化，農業(yè)生產者獲得土地和資本都必須按市場價格支付成本。地租與利息不計入成本，得不到補償，不利于農業(yè)再生產的循環(huán)。在市場經濟下，事實已經表明，地租和利息在農產品成本中占有相當的比重。臺灣省1965年百公斤稻谷的租息成本為53元新臺幣，占總成本的比重19.3%；1990年租、息成本上升到272元新臺幣，占總成本的比重仍高達19.2%。從地租因素來看，農業(yè)生產者發(fā)生了實際支付。這表現在兩個方面：第一，農地使用權的有償轉讓，使買入農地使用權的農業(yè)生產者支付了地租，這部分地租必須從產品售出中得到補償。第二，承包農戶與社區(qū)集體之間實際上是一種租賃關系，農地承包費實質上是農戶支付給作為農地產權所有者的社區(qū)的地租，這部分費用也應從成本中得到補償。尤其要引起重視的是，