宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓研究

1、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓研究2009.4()宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓研究李新玲摘要宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓,如何轉(zhuǎn)讓是關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大課題.然而,在現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度下,一方面宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓,相關(guān)法律規(guī)定得并不明確;另一方面村民對宅基地使用權(quán)不享有完全的財產(chǎn)權(quán),宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到諸多限制,從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)價值無法顯現(xiàn).因此,本文旨在建立和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度.關(guān)鍵詞宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓完善中圖分類號:d922.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:a文章編號:10090592(2009)04359.02一,現(xiàn)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度(一)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律淵源現(xiàn)行19

2、98年土地管理法第62條第4款規(guī)定:”農(nóng)民出租,出賣房屋后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn).”該規(guī)定只是對農(nóng)民出租,出賣住房后,再次申請取得宅基地的禁止,而不是對農(nóng)民出租,出賣住房的禁止.1999年國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知提出,農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證.2004年i1月2日國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知禁止城鎮(zhèn)居民購置宅基地,禁止為城鎮(zhèn)居民購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證.由此可見,城鎮(zhèn)居民不能通過購買宅基地或者村民住房而獲得宅基地使用權(quán).物權(quán)法第153條規(guī)定:”宅

3、基地使用權(quán)的取得,行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定.”該規(guī)定在制度層面并沒有實質(zhì)性創(chuàng)新(二)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力分析宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)分為兩種情況:一種是空白的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓;一種是宅基地使用權(quán)的從屬性轉(zhuǎn)讓.關(guān)于空白宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,法律是予以禁止的.現(xiàn)行土地管理法第63條規(guī)定:”農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn),兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外.”據(jù)此條可知,只有受讓人受讓宅基地使用權(quán)是為了利用該土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè),宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓才是被禁止的.但宅基地有其法定用途

4、,即建住宅,而建住宅屬非農(nóng)業(yè)建設(shè).如果村民將自己的空白宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人(無論受讓人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,也無論此人是否為農(nóng)村村民),受讓人必須利用此空白宅基地建住宅,而法律又禁止進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè),那么這種轉(zhuǎn)讓(包括出租)行為當(dāng)然是違反土地管理法第63條規(guī)定的.所以,出讓人與受讓人之間的轉(zhuǎn)讓合同因違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定而無效,也不會產(chǎn)生物權(quán)變動的效果.關(guān)于宅基地使用權(quán)的從屬性轉(zhuǎn)讓,相對而言是比較復(fù)雜的.筆者認(rèn)為,根據(jù)受讓人的身份不同會產(chǎn)生不同的物權(quán)效果.當(dāng)受讓人是農(nóng)村村民(不管受讓人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員)時,出讓人與受讓人之間的轉(zhuǎn)讓合同有效而且會產(chǎn)生物權(quán)變動的效果;當(dāng)受讓人是城鎮(zhèn)

5、居民時,二者之間的轉(zhuǎn)讓合同有效但不會產(chǎn)生物權(quán)變動的效果.這是因為,第一,就合同效力而言,最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國合同法)若干問題的解釋(一)第4條規(guī)定:”合同法實施以后,人民法院確認(rèn)合同無效,應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī),行政規(guī)章為依據(jù).”盡管國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知和國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定都禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,但根據(jù)行政法規(guī)制定程序條例第3條第l款前段,”行政法規(guī)的名稱為條例,規(guī)定和辦法”.因而,上述通知和決定均不屬于”行政法規(guī)”,不能作為認(rèn)定合同無效的依據(jù).此外,在宅基地使用權(quán)

6、的從屬.性轉(zhuǎn)讓中,作為受讓人的城鎮(zhèn)居民或者農(nóng)村村民受讓房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)的目的,既不是為了進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè),也根本沒有必要進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)(因為房屋已經(jīng)建造完成),所以,土地管理法第63條也不能作為確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無效的依據(jù).第二,就物權(quán)變動效果而言,物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定,根據(jù)物權(quán)法第32條的規(guī)定,農(nóng)村村民對自己私人所有的房屋享有轉(zhuǎn)讓,出租等處分權(quán).但根據(jù)物權(quán)法第153條的規(guī)定:”宅基地使用權(quán)的取得,行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定.”從廣泛意義上講,國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知和國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定都屬于國家規(guī)定,都

7、可以作為宅基地使用權(quán)行使,轉(zhuǎn)讓的依據(jù).所以在受讓人為城鎮(zhèn)居民的情況下,房屋所有權(quán)人的處分行為受到限制,出讓人和受讓人之間的轉(zhuǎn)讓行為自然不發(fā)生物權(quán)變動的效果.但該通知,決定及相關(guān)規(guī)定不僅沒有限制農(nóng)村村民向非城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓房屋,而且物權(quán)法第l55條還規(guī)定,已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記.可以說,在受讓人為農(nóng)村村民的情況下,房屋所有權(quán)人的處分權(quán)并未受到限制,根據(jù)房地一體主義的原則,二者之間的行為只要符合法定的物權(quán)變動模式就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)從屬性轉(zhuǎn)移的效果.通過上述分析可知,對于宅基地使用權(quán)能否從屬性轉(zhuǎn)讓,對受讓人有無限制,轉(zhuǎn)讓合同是否有效等問題,現(xiàn)行法律,法規(guī)缺乏明確系統(tǒng)的規(guī)定

8、.法院在處理此類案件時首先面臨法律適用方面的困惑.同類案件,援引不同的法律,甚至同一部法律的不同條文,如土地管理法第62條或者第63條,判決結(jié)果也會截然相反.二,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度完善需要消除的思想障礙(一)宅基地使用權(quán)的生存保障性是否導(dǎo)致不可轉(zhuǎn)讓性有學(xué)者認(rèn)為:”農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償設(shè)立,是農(nóng)村住宅生存保障的具體體現(xiàn),農(nóng)村村民申請并取得宅基地使用權(quán)后,其生存保障使命即告完成,至于農(nóng)村村民是否親自享受其宅基地使用權(quán)上的利益,則另當(dāng)別論.”筆者贊同此觀點,宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有時恰恰是為了保障權(quán)利人的生存.事實上,農(nóng)民將通過繼承,遺贈扶養(yǎng)協(xié)議等方式取得的多余房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或抵押,根本不涉及生存保障問題

9、.即使在農(nóng)民僅有一處房產(chǎn)的情況下,限制或禁止農(nóng)房轉(zhuǎn)讓充其量只是保證了農(nóng)民居者有其屋,而房屋在生存保障條件中不是第一位的.如果(下轉(zhuǎn)第369頁)作者簡介:李新玲,杭州市余杭區(qū)人民法院書記員,法律碩士,研究方向:民商法.359legalsystemandsocietyiij占缸金2009.4(量)犯罪活動的情況.而建立未成年人暫緩起訴制度卻能給部分犯罪的未成年人一個改過自新的機(jī)會,很好地避免他們出現(xiàn)消極思想,從而讓他們走上健康的人生之路.其二,未成年人犯罪暫緩起訴制度很恰當(dāng)?shù)貜浹a(bǔ)了當(dāng)前公訴制度中不起訴與起訴之間的間隙.當(dāng)前,我國的公訴制度中已經(jīng)形成了起訴與不起訴相結(jié)合的比較合理的格局,但不容忽視的

10、是檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常會陷入兩難境地:若起訴,則具有可寬宥的情節(jié),顯得罪行較輕;若不起訴,則又不具備條件.如果建立未成年人暫緩起訴制度,就能準(zhǔn)確地適用法律,妥善處理,更有力地保護(hù)未成年人,實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一.四,建立未成年人犯罪暫緩起訴制度的構(gòu)想鑒于我國在未成年人案件中的司法實踐,筆者認(rèn)為在此類案件處理中引入暫緩起訴制度是十分必要的,在實踐上也是可行的,也是司法機(jī)關(guān)對于未成年人的特殊保護(hù)職責(zé)在刑事訴訟中的體現(xiàn).筆者認(rèn)為,立法機(jī)關(guān)不但可以借鑒德國,日本等國的相關(guān)法律,還可依據(jù)浙江,上海,北京等地檢察機(jī)關(guān)對于未成年人犯罪暫緩起訴制度的實踐探索,從以下幾個方面來考慮未成年人暫緩起訴制度的制定.

11、(一)將未成年人犯罪暫緩起訴制度納入刑事訴訟的范疇,讓該制度有法可依立法者應(yīng)當(dāng)貫穿各國處理未成年人案件的一個基本理念:國家應(yīng)該”將少年違法者從成年罪犯中區(qū)分出來,社會永遠(yuǎn)都應(yīng)該將少年違法者作為一個孩子來對待,而不是作為一個罪犯來對待,使他們復(fù)歸社會而不是懲罰他們是最為重要的目標(biāo)”.在借鑒各國經(jīng)驗及各地司法實踐的基礎(chǔ)上,以未成年人的現(xiàn)狀為立足點,從挽救,教育的角度出發(fā),明確未成年人犯罪暫緩起訴的適用條件,適用范圍,審批程序,幫教措施,為該制度的貫徹落實提供綱領(lǐng)性的意見,真正讓該制度有法可依,有章可循(二)科學(xué)制定未成年人犯罪暫緩起訴的程序規(guī)定對于暫緩起訴案件的意見,應(yīng)由主訴檢察官提出,提交公訴部

12、門集體討論后,由檢察長或分管公訴的副檢察長行使決定權(quán).決定書內(nèi)容應(yīng)包括考察起止期限,指定的學(xué)習(xí)或工作場所,犯罪事實,幫教組織或人員等內(nèi)容.考察期中,檢察機(jī)關(guān),幫教組織應(yīng)及時了解其思想狀況,根據(jù)其平時表現(xiàn),決定是否對其提起公訴.如被暫緩起訴人在考察期限內(nèi)有犯罪行為或被治安處罰等情況,則應(yīng)立即撤銷未成年人暫緩起訴意見,提起公訴.考察期滿后,若表現(xiàn)良好且無其他犯罪行為的,則應(yīng)由幫教組織出具考察評估意見,轉(zhuǎn)為相對不起訴處理.(三)加強(qiáng)完善未成年人犯罪暫緩起訴的配套制度未成年人犯罪問題是一個社會問題,產(chǎn)生于社會,還要靠社會來消融.建立未成年人犯罪暫緩起訴制度,使失足的孩子走出陰影,回歸社會,是人道主義的

13、要求,也是法治社會的責(zé)任,它的有效實行更需要教育部,司法部,社區(qū)組織等多個部門的配合和共同努力.因此,建立相應(yīng)的幫教制度和考察制度也是該制度取得良好社會效果和法律效果的關(guān)鍵.注釋:馮曉音.試論未成年人犯罪緩訴制度.青少年犯罪問題.2001(2).曹海霞.未成年人犯罪暫緩起訴制度研究.中國政法大學(xué)2004屆碩士論文.16孫喜峰.對未成年人適用暫緩起訴制度的探討.湖南社會科學(xué).2007(1).49.(上接第359頁)農(nóng)民到了只有處分房產(chǎn)才能生存下去的地步而又不許可其處分,這恐怕才是最不重視生存權(quán)的.農(nóng)民通過處分其房產(chǎn)解決醫(yī)療,養(yǎng)老等問題是客觀存在的甚至是合法的社會現(xiàn)象.例如,農(nóng)民可以通過遺贈扶養(yǎng)協(xié)

14、議將其住房遺贈給撫養(yǎng)人,以取得撫養(yǎng)人對其的撫養(yǎng).這也是一種轉(zhuǎn)讓,而且正是通過房屋的轉(zhuǎn)讓來保障其生存的.我們應(yīng)該相信,農(nóng)民有自己的判斷力和決策力,在沒有堅強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)后盾的情況下,他們是不會隨意轉(zhuǎn)讓房屋的.(二)城鎮(zhèn)居民能否成為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人有學(xué)者認(rèn)為,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置住房,可以防止富人占有農(nóng)民的宅基地.事實上,在農(nóng)村購置住房的城鎮(zhèn)居民,大部分不是因為”富”,恰恰是因為”窮”.對于價格不斷攀升的城市樓盤,多數(shù)人只能望洋興嘆,無可奈何.農(nóng)村住房對城鎮(zhèn)居民開禁,會減少城市房地產(chǎn)市場的潛在消費群體,使房地產(chǎn)開發(fā)商喪失攫取超額利潤的法寶,這是房地產(chǎn)開發(fā)商甚至是某些地方政府所不愿接受的.還有人

15、認(rèn)為,允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置住房會使農(nóng)村土地減少.筆者認(rèn)為,為了保護(hù)耕地,高效利用土地,只要嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)初始取得的相關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格把握農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批程序就足夠了,沒有必要禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置住房.而且城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置住房,有利于推進(jìn)戶籍制度改革,縮小城鄉(xiāng)差別,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu).(三)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否會導(dǎo)致土地兼并有學(xué)者認(rèn)為,允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致土地兼并的惡果.筆者認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,允許任何物與非物交易,都會產(chǎn)生物與非物的相對集中,都會產(chǎn)生對物與非物的不均衡占有.但就土地的兼并而言,兼并的產(chǎn)生源于交易雙方主體地位的不平等,如果買方不能依賴自己的優(yōu)勢地位來強(qiáng)迫

16、賣方,土地兼并就無從談起.誰會認(rèn)為開發(fā)商以2000萬的價格購買”史上最牛釘子戶”的房產(chǎn)是土地兼并呢?而且,真正消除交易雙方主體地位的實際不平等,不是私法所能解決的問題,更多要靠公法的力量來完成.三,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度完善后的權(quán)利狀態(tài)筆者認(rèn)為,采取完全開放和完全禁止的立法政策都存在較大的弊端:如果完全開放,整個農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)將不復(fù)存在;如果完全禁止,農(nóng)民的土地以及房屋將無法顯現(xiàn)其財產(chǎn)價值,不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的消除.所以,在維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下,應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)的從屬性轉(zhuǎn)讓,而且對受讓人身份不應(yīng)該予以限制,既可以是本村村民,也可以是外村村民,還可以是城鎮(zhèn)居民.但是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個條件:第一,出讓人并非只有一處宅基地.也就是說,如果出讓人僅僅擁有一處宅基地,不允許轉(zhuǎn)讓其享有的宅基地使用權(quán).第二,宅基地使用權(quán)初始取得后,在其上建造房屋之前,禁止轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),以防止利用宅基地使用權(quán)進(jìn)行商品房開發(fā).第三,宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是有期限的,宅基地使用權(quán)人只能在一定期限內(nèi)享有該權(quán)利.該期限過后,宅基地使用權(quán)人不得在宅基地上重新建造房屋,當(dāng)既有的房屋毀損滅失后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán).第四,本集體經(jīng)