政策執(zhí)行面臨的困境【獨立學院政策執(zhí)行困境研究】

1、摘要獨立學院政策執(zhí)行內(nèi)化于中央政府邏輯、地方政府邏輯與獨立學院邏輯 的互動過程。不同的政策行動者處于不同的“制度場域” ，被“意義構(gòu)建”的成分 滲透著，往往會采用不同的態(tài)度、行為與方式對特定的政策加以“闡釋”和“踐 行”，形塑著獨立學院政策執(zhí)行的困境。 建立合理的獨立學院產(chǎn)權(quán)制度， 推行多元 化的“選擇性激勵”機制，建立立體的監(jiān)控機制是走出獨立學院政策執(zhí)行困境的 最優(yōu)策略。關鍵詞獨立學院；政策執(zhí)行；多重制度邏輯；中央政府；地方政府中圖分類號 G649 文獻標識碼 A 文章編號1672-0059(2012)04-0066-06一、問題的提出獨立學院政策執(zhí)行困境教育政策作為一種規(guī)則實踐抑或?qū)嵺`的規(guī)

2、則，不僅是外在的制約結(jié)構(gòu)，更是 政策實踐中各方參與者行動 “結(jié)構(gòu)化”的產(chǎn)物。 可以說，教育政策從設計到實施， 是一個政策設計者與政策受動者之間充滿策略性互動的實踐過程。獨立學院辦學模式是在高等教育大眾化與市場化背景下誕生的， “它是多方利 益驅(qū)動下的誘致性制度創(chuàng)新的產(chǎn)物， 因而不可避免地帶有先天性的制度缺陷” 。為 規(guī)范和促進獨立學院健康發(fā)展，中央政府頒布了一系列政策法規(guī)，如關于規(guī)范 并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見 (以下簡稱 若 干意見）與獨立學院設置與管理辦法 （以下簡稱辦法），確立了“獨”、“民”、“優(yōu)”的政策目標。然而，從目前地方獨立學院政策執(zhí)行實踐來看， 獨

3、立學院政策執(zhí)行并不理想， 處于困境之中。政策目標與政策實踐、政策設計與政策對象的需求之間都存在差 距。“有調(diào)查顯示，在合作方問題上，浙江省 22 所獨立學院中，只有 4 所合作方 是非國有力量，其他18所獨立學院，其中16 所是公辦高校與所屬的企業(yè)或基金 會合作，浙江大學舉辦的 2 所學院則分別是與杭州市政府和寧波市政府合作，都 不是真正意義上的投資辦學； 26 號令明確規(guī)定合作方的資產(chǎn)條件總資 產(chǎn)不少于 3 億元，凈資產(chǎn)不少于 2 億元沒有得到滿足； 2009 年浙江省 22 所獨 立學院中，只有 4 所學校的校園占地面積超過了 26 號令規(guī)定的 500 畝；雖 然浙江省獨立學院都已取得了事

4、業(yè)單位法人資格，但諸如土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)基本 上都沒有過戶到獨立學院名下。 ”針對目前獨立學院政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，許多學者已做了大量的研 究，主要集中于兩個方面一是對政策和規(guī)則本身的合理性與合法性進行探討；二 是關注政策執(zhí)行的結(jié)果和所遭遇的實際問題。由此可見，這些討論仍然集中于獨 立學院政策本身。而對獨立學院政策與整個社會結(jié)構(gòu)之間的關系，以及獨立學院 政策與政策對象在實踐中的互動關系，卻少有分析。實際上，獨立學院政策在地方實踐運行中存在的問題不僅僅是政策本身的問 題所導致的，更多的是由獨立學院政策之外的因素所導致的。獨立學院辦學模式出現(xiàn)于中國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，所以它在實踐中

5、的運行必然受到 轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)制度邏輯的影響。因此，對獨立學院政策執(zhí)行的討論應置于整個 社會制度邏輯結(jié)構(gòu)之中進行，著眼于政策的實踐與政策的目標群體之間互動的關 系，在獨立學院政策與其他社會結(jié)構(gòu)制度邏輯的關系中，尋求獨立學院政策執(zhí)行 的邏輯和機制。二、一種分析框架多重制度邏輯“多重制度邏輯 指某一領域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應的行動機制。 這 些制度邏輯誘發(fā)和塑造了這一領域中相應的行為方式。 ”政策實施過程中存在多個 主體，主要為三種相關利益組織或群體、國家政黨和行政人員。改革開放之后， 隨著中央放權(quán)讓利與財政分稅制改革，地方政府開始成為一個獨立的利益主體。 “中央在制定政策和進行資源分配時，不

6、能不考慮地方的利益和態(tài)度，并設法取 得地方的支持?！币虼?，在獨立學院政策執(zhí)行過程中， 主要存在三個行動主體中央 政府（包括各職能部門 ）、地方政府（省級政府）、獨立學院 （政策目標群體 ）。這三個 行動主體的行為和角色受他們所在領域中穩(wěn)定的制度安排制約，反映各自領域中 的制度邏輯中央政府邏輯、地方政府邏輯與獨立學院邏輯。獨立學院政策執(zhí) 行內(nèi)化于這三個制度邏輯的互動過程， 不同的政策行動者處于不同的 “制度場域”， 被“意義構(gòu)建”的成分滲透著，往往會采用不同的態(tài)度、行為與方式對特定的政 策加以“闡釋”和“踐行” ，形塑著獨立學院政策執(zhí)行的困境。（一）中央政府邏輯及策略行為若干意見與辦法是中央政府

7、為規(guī)范獨立學院辦學行為，維護相關利益主體的利益，在法律法規(guī)框架內(nèi)作出的一種強制性制度安排與策略行為。這種制度安排與策略行為受到它所處領域的制度邏輯制約和塑造，具體表現(xiàn)為漸進改 革下“制度供給”與“制度需求”的“落差”和多重政策目標下的“失范容忍”漸進改革下“制度供給”與“制度需求”的“落差”由于對市場化改革后果的擔心，中央政府一般在維持政治穩(wěn)定的前提下以務 實而不是以理想的改革目標為指導進行市場化改革，在對可能產(chǎn)生的成本收益進 行權(quán)衡和選擇的過程中“波浪式漸進”向前推進。因此，中國改革一般以漸進性 的“試錯”、“摸著石頭過河”的方式進行。正如米切爾黑堯所言“漸進決策的一 個基本優(yōu)勢是，漸進的政策變遷能夠避免嚴重的決策失誤。通過考察政策實施的 效應，決策者能夠評估出自己所采取的行動的正確程度，在此基礎上，他就可以 決定是繼續(xù)貫徹實施一定的政策，還是調(diào)整方向。 ”在這種情況之下，政策部門一般采用“政策試點的積極妥協(xié)原則”進行教育 改革，避免發(fā)生大的動蕩。 作為一種自下而上創(chuàng)生的國有民辦二級學院辦學模式， 在發(fā)展過程中存在不少的問題與矛盾。為此，教育部于 2003 年頒發(fā)若干意見 并規(guī)定，“試辦獨立學院要一律采用民辦機制” ；“今后各地、各部門和各高等學校， 都要繼續(xù)有步驟、有計劃地推進獨立學院的試