廣東普寧市村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策

1、本 科 畢 業(yè) 論 文論 文 題 目 ：普寧市村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策指 導(dǎo) 老 師 ：楊愛(ài)平學(xué) 生 姓 名 ：黃云娜學(xué) 號(hào) ：w444508223540002院 系 ：網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院專 業(yè) ：行政管理畢 業(yè) 時(shí) 間 ：2011年7月原 創(chuàng) 承 諾 書我承諾所呈交的畢業(yè)論文是本人在老師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究成果。據(jù)我查證，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過(guò)的研究成果。若本論文及資料與以上承諾內(nèi)容不符，本人愿意承擔(dān)一切責(zé)任。 畢業(yè)論文作者簽名：_黃云娜 _ 日期：2010 年 12 月 7 日目 錄摘要iabstract.引言1一、普寧市村民自治的現(xiàn)狀

2、1(一)民主選舉制度不斷規(guī)范1(二)廣大村民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)2(三)黨群、干群關(guān)系得到改善2(四)村委會(huì)班子結(jié)構(gòu)優(yōu)化了2二、普寧市村民自治存在的問(wèn)題3(一)有些村級(jí)組織關(guān)系失調(diào)3(二)村務(wù)公開(kāi)不夠規(guī)范3(三)違法選舉現(xiàn)象依然存在4(四)土地流轉(zhuǎn)存在一些問(wèn)題4三、普寧市村民自治存在問(wèn)題的成因分析4(一)自治制度配套規(guī)范的欠缺4(二)經(jīng)濟(jì)落后的阻礙5(三)觀念意識(shí)上的阻礙5(四)農(nóng)村政治文化建設(shè)水平的滯后5四、有效推進(jìn)普寧市村民自治的對(duì)策6(一)加強(qiáng)村民自治的法制化、制度化建設(shè)6(二)大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)7(三)加強(qiáng)思想政治文化教育,提高農(nóng)民民主意識(shí).7(四)完善民主管理制度,保證群眾的自治權(quán).

3、8(五)轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式8參考文獻(xiàn).10致謝.11摘要村民自治是具有中國(guó)特色的基層民主政治制度。村民委員會(huì)組織法修訂頒布實(shí)施后，通過(guò)多年的努力，普寧市村民自治取得了較大的效果。同時(shí)也存在一些問(wèn)題,主要有: 有些村級(jí)組織關(guān)系失調(diào)；村務(wù)公開(kāi)不夠規(guī)范；違法選舉現(xiàn)象依然存在；土地流轉(zhuǎn)存在一些問(wèn)題。因此就必須采取措施有效推進(jìn)普寧市村民自治: 加強(qiáng)村民自治的法制化、制度化建設(shè)；大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；加強(qiáng)思想政治文化教育,提高村民政治參與意識(shí)；完善民主管理制度,保證群眾的自治權(quán)；轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式。關(guān)鍵詞:村民自治 問(wèn)題 對(duì)策 abstractthe villagers autonom

4、ous are the chinese characteristic the democracy at the grassroots level politics system. after “villagers committee constitutive law” revises promulgates the implementation, through many years endeavor, the villagers autonomous of punin city in guangdong provinence has obtained a bigger effect. sim

5、ultaneously also has some problems, including: some villages level organization relates is out of balance; village service public insufficient standard; the partial townships (town) the village relations is not suitable; the economy weakly restricts the villagers autonomous thorough development; the

6、 illegal election phenomenon still exists. therefore must adopt the measure effective advancement punin city villagers autonomous: further strengthens the villagers autonomous legal system, the institution construction; positively straightens out each kind of relations, autonomous builds the foundat

7、ion for the villagers; the perfect democratic management system, guarantees populaces autonomy; improves the quality of all the people in punin city, well negative mission; develope village collective economy.key words: villagers autonomous, problem, countermemsers普寧市村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策黨的十六大報(bào)告指出，健全民主制度，豐富民

8、主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)，昭示著中國(guó)的基層民主特別是農(nóng)村基層民主的發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。村民自治是具有中國(guó)特色的基層民主政治制度，村民自治順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，最大限度地激發(fā)了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國(guó)加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)，正是在這個(gè)意義上講，有人把村民自治看成是中國(guó)民主政治建設(shè)成敗的試金石，其作用和意義很大。村民委員會(huì)組織法修訂頒布實(shí)施后，通過(guò)多年的努力，普寧市村民自治取得了較大的效果，廣大農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我

9、管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。但由于歷史和地方經(jīng)濟(jì)等方面的原因，當(dāng)前普寧市村民自治還存在一些問(wèn)題，不利農(nóng)村的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。造成一些地方村民自治的各項(xiàng)法律法規(guī)政策措施得不到真正落實(shí)，某些農(nóng)民積極性不高，這促使我們必須加以研究和解決。一、普寧市村民自治的現(xiàn)狀我國(guó)的村民自治發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于90年代。全國(guó)絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市普遍完成八至九屆村委會(huì)換屆選舉。普寧市地處粵東，東鄰朝陽(yáng)，南接惠來(lái)，西連揭西，北靠揭東，總面積1620平方公里。現(xiàn)轄5個(gè)街道辦事處、19個(gè)鎮(zhèn), 568個(gè)村委會(huì)，43個(gè)社區(qū)居委會(huì)。總?cè)丝诩s204萬(wàn)人。普寧市村民自治工

10、作起步較早。自1986年開(kāi)始建立村委會(huì)，至2007年共進(jìn)行了九次的村委會(huì)換屆選舉。2007年，全市568個(gè)村有561個(gè)村委會(huì)完成了換屆選舉工作，占應(yīng)換屆的99.43%，有11325個(gè)村民小組和42456個(gè)村民代表同時(shí)進(jìn)行了換屆。張榮生:普寧市村民自治的發(fā)展歷程;普寧政府簡(jiǎn)報(bào);2006年16期;第25頁(yè)。 近年來(lái),普寧市村民自治工作在各級(jí)黨政組織的重視下，取得一定的成效，涌現(xiàn)了一批村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、模范村及模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、模范村主任，其中1998年以來(lái)，普寧市的池尾、流沙西街道辦事處、洪陽(yáng)鎮(zhèn)、里湖鎮(zhèn)、占隴鎮(zhèn)被授予省級(jí)村民自治模范街道辦事處、鎮(zhèn)、村（居）委會(huì)換屆選舉模范區(qū)和村民自治模范區(qū)等稱號(hào)。流沙東

11、街道的新壇村、北街道的燎園村等先后被廣東省民政廳授予全省模范村委會(huì)、村民自治模范村的稱號(hào)。目前，普寧市村民自治工作得到進(jìn)一步推進(jìn)。(一)民主選舉制度不斷規(guī)范能否規(guī)范選舉工作程序是能否選出高素質(zhì)的村干部，搞好村民自治的前提條件。為規(guī)范選舉工作程序，普寧市在開(kāi)展村民自治工作中充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格按照中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法、廣東省實(shí)施中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法辦法、廣東省村民委員會(huì)選舉辦法要求制定選舉方案，嚴(yán)格“村民選舉委員會(huì)選舉”、“選民登記”、“候選人提名”、“投票選舉”、這四個(gè)環(huán)節(jié)的工作。通過(guò)采取以上措施，普寧市村委會(huì)換屆選舉的各個(gè)階段基本都能做到依法辦事。一是在提名初步候選人階段，

12、做到廣泛發(fā)動(dòng)、廣泛參與。二是在產(chǎn)生正式候選人階段，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的預(yù)選程序。三是在選舉階段堅(jiān)持差額選舉的原則，如候選人等額的則要求進(jìn)行“海選”。四是在投票階段，堅(jiān)持一人一票、秘密劃票，嚴(yán)格控制流動(dòng)票箱使用人數(shù)。(二)廣大村民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)民主政治是和諧社會(huì)的基石。實(shí)行村民自治最直接最顯著的變化和影響是，村民的民主意識(shí)得到極大增強(qiáng)，民主習(xí)慣得到有效培養(yǎng)，踐行民主的積極性得到極大提高。村民對(duì)村委會(huì)的選舉日益重視，全市近五屆村委會(huì)換屆選舉選民參選率達(dá)到87.5%97.4%之間。在2007屆村委會(huì)換屆選舉中，一次選舉成功的有281個(gè)村，直接投票1234751人、委托投票771人。2008年換屆選舉中，全

13、市共接到反映各類問(wèn)題的群眾來(lái)信146封，接待群眾來(lái)訪415人（次），群眾反映問(wèn)題涉及124個(gè)村,共糾正整體選舉無(wú)效的村14個(gè)，局部選舉無(wú)效的村8個(gè)，當(dāng)選人當(dāng)選無(wú)效的村2個(gè)。李健:淺說(shuō)普寧市村民自治的成效; 普寧政府簡(jiǎn)報(bào);2006年17期;第41頁(yè)。村民對(duì)村委會(huì)選舉的重視，還體現(xiàn)在對(duì)選出的不稱職村主任能積極依法行使罷免權(quán)，全市陸續(xù)有村民提出罷免不稱職村主任的要求，其中里湖鎮(zhèn)2000年至今被村民提起并依法進(jìn)入罷免程序的村委會(huì)主任有6個(gè)，罷免成功的有3個(gè)。(三)黨群、干群關(guān)系得到改善據(jù)統(tǒng)計(jì),全市2008屆村委會(huì)成員中，黨員占49.5%；村委會(huì)主任中,黨員占52.4%,連選連任的占41.3；全市村黨支

14、書和村主任交叉任職的145個(gè)，占總數(shù)的5.94%。普寧市基層辦:2006年普寧市村民自治工作總結(jié); 普寧政府簡(jiǎn)報(bào);2006年14期;第29頁(yè)。這為農(nóng)村的穩(wěn)定和“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)打下了較好的基礎(chǔ)。體現(xiàn)出通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)成員，考慮村民利益多了，與村民的聯(lián)系密切了，以往只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的狀況有了較大的改觀。村民選舉出的村委會(huì)成員，大多數(shù)都能自覺(jué)的把發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)村民致富奔小康當(dāng)作自己義不容辭的責(zé)任，千方百計(jì)地搞好本村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，選準(zhǔn)致富新路子，增加村集體積累。如,流沙東街道辦事處新壇村的村委會(huì)主任陳輝平,在發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)方面,創(chuàng)新思路,大力發(fā)展運(yùn)輸業(yè)、茶葉市場(chǎng)、服裝生產(chǎn)業(yè),去年全村集體

15、經(jīng)濟(jì)收入1500多萬(wàn)元。大多數(shù)村民們參與了村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的決策、管理，生產(chǎn)的積極性蓬勃高漲。農(nóng)村公共管理的方式也從根本上得到改變，黨支部在農(nóng)村各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過(guò)村民自治組織得到較好的落實(shí)，從而進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系，促進(jìn)了人與人之間的和諧。(四)村委會(huì)班子結(jié)構(gòu)優(yōu)化了近幾年,經(jīng)村民民主選舉出來(lái)的村委會(huì)班子，文化結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)能人比例，均實(shí)現(xiàn)較優(yōu)結(jié)構(gòu)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),全市村干部中黨員約占89%，大專以上文化程度占30.4，平均年齡47.5歲；2006年換屆選舉選出的村主任中曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)村干部的有956人，占總數(shù)的70.66%；女主任7人，比上屆4人增加了3人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村主任的滿意人數(shù)1423人

16、，占已選主任數(shù)的91.23。王偉斌:普寧市村民自治存在的現(xiàn)狀分析;揭陽(yáng)日?qǐng)?bào);2007年12月15日,第5版。村民自治調(diào)動(dòng)了村干部和村民雙方面的積極性。通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，不僅使農(nóng)村基層組織實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡，而且一批年紀(jì)輕、思想好、作風(fēng)正、有文化、有能力的人被選進(jìn)了村委會(huì)班子，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和和諧社會(huì)的建設(shè)打下了良好的組織基礎(chǔ)。二、普寧市村民自治存在的問(wèn)題(一)有些村級(jí)組織關(guān)系失調(diào)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村黨支部與村委會(huì)、村與村民間的關(guān)系還沒(méi)理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間，一種情況是村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的

17、人事權(quán)，或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。另一種情況是村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利，或無(wú)正當(dāng)理由拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)國(guó)家任務(wù)。例如,在2008年8月,普寧市流沙西街道辦事處赤水村村委會(huì)在沒(méi)有村民投票決定的情況下,擅自將村里一塊面積達(dá)250畝的耕地面積以2000萬(wàn)元的價(jià)格買給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,造成了全村村民集體上訪市政府,堵塞市政府大門的群體性事件,給社會(huì)帶來(lái)極大的影響。部分村黨支部與村委會(huì)之間，或者是黨支部包攬、干預(yù)過(guò)多，或者是有的村委會(huì)把自治理解成絕對(duì)自由，不接

18、受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。而村與村民之間，一方面有的地方依然存在民主決策和民主管理不民主的現(xiàn)象，另一方面有的村民不愿積極參與村民自治。(二)村務(wù)公開(kāi)不夠規(guī)范村務(wù)公開(kāi)目前雖然在普寧市的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)得到普遍推行，但以公開(kāi)所要達(dá)到的目標(biāo)要求來(lái)衡量，仍存不夠規(guī)范完備的地方：如公開(kāi)時(shí)間不及時(shí)，對(duì)一些需要公開(kāi)的事項(xiàng)不按規(guī)定時(shí)間要求公開(kāi)；公開(kāi)地點(diǎn)不適當(dāng)，村務(wù)公開(kāi)欄多數(shù)設(shè)在村址內(nèi)，不便于群眾瀏覽，特別是公開(kāi)欄僅設(shè)12處，更不能適應(yīng)群眾居住較為分散的實(shí)際；公開(kāi)內(nèi)容不完整，個(gè)別村“猶抱琵琶半遮面”，只公開(kāi)一些不痛不癢的內(nèi)容，而對(duì)群眾意見(jiàn)大的“熱點(diǎn)”問(wèn)題遮遮掩掩，不愿公開(kāi)甚至不公開(kāi)、半公開(kāi)，避重就

19、輕；公開(kāi)程序不嚴(yán)謹(jǐn)，公開(kāi)中的有關(guān)事項(xiàng)主要由村干部唱“獨(dú)角戲”，民主理財(cái)、議事和村民代表組織的作用沒(méi)有很好發(fā)揮。主要表現(xiàn)有:一是重視程度不夠，一些村的村務(wù)公開(kāi)工作的力度被弱化，搞形式主義,已談不上規(guī)范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開(kāi)后產(chǎn)生新的矛盾，因而一部分村干部對(duì)村務(wù)公開(kāi)不熱心、不積極。三是公開(kāi)的形式單調(diào)、內(nèi)容簡(jiǎn)單，村務(wù)公開(kāi)大多是通過(guò)公布欄來(lái)公布，但多數(shù)公布欄常年不開(kāi)，沒(méi)有按制度定期開(kāi)放，上面檢查時(shí)才開(kāi)一下，實(shí)質(zhì)上是怕群眾掌握情況。即使公布了也籠統(tǒng)不細(xì)致，群眾看不明白，甚至出現(xiàn)公布的內(nèi)容不真實(shí)的現(xiàn)象。比如：在財(cái)務(wù)公開(kāi)方面，有的部門認(rèn)為財(cái)務(wù)收支屬于秘密，不宜公開(kāi)或擴(kuò)

20、大公開(kāi)范圍；有的圖形式、走過(guò)場(chǎng)，滿足于一般性的辦事程序、辦事原則、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；有的抱著敷衍了事、做表面文章的消極態(tài)度。(三)違法選舉現(xiàn)象依然存在雖然絕大多數(shù)村委會(huì)的選舉都能嚴(yán)格按照中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法、廣東省實(shí)施中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法辦法、廣東省村民委員會(huì)選舉辦法要求制定選舉方案，嚴(yán)格“村民選舉委員會(huì)選舉”、“選民登記”、“候選人提名”、“投票選舉”、這四個(gè)環(huán)節(jié)的工作。但是在一些地區(qū)村委會(huì)選舉中，違法選舉依然存在，如拉選票、一票多投等，而且往往得不到及時(shí)糾正，使得村民逐漸對(duì)民主失去興趣和信心，更為重要的是，它破壞了國(guó)家有關(guān)村民自治法律的嚴(yán)肅性。部分農(nóng)民戲稱“

21、村委會(huì)組織法”為“豆腐法”。例如,在2008年的村委會(huì)換屆選舉中,普寧市大南山鎮(zhèn)竹林村的治保會(huì)主任李鎮(zhèn)江為了拉選票,動(dòng)用十幾名親信對(duì)存里的選民逐個(gè)進(jìn)行半恐嚇。最后引發(fā)群體事件, 李鎮(zhèn)江的侯選資格也被取消,同時(shí)被免去職位開(kāi)除黨籍。又如，2008年3月，普寧市大壩鎮(zhèn)鎮(zhèn)某村進(jìn)行直接選舉村委會(huì)干部，該村一選民私自多領(lǐng)選票12張，按自己的意愿填寫好，當(dāng)本組和一鄰組選民投票完畢后，這個(gè)選民從這兩個(gè)組的選票中抽出12張銷毀，然后將多拿的12張選票分別放入這兩個(gè)組的選票中。(四)土地流轉(zhuǎn)存在一些問(wèn)題所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出

22、來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益。但是普寧市的一些農(nóng)村在在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中由于歷史遺留和現(xiàn)存的問(wèn)題較多，一些地方還不同程度的存在著因?yàn)橥恋丶m紛而導(dǎo)致的上訪和訴訟情況,給農(nóng)村社會(huì)增加了一定的不穩(wěn)定因素,對(duì)農(nóng)村管理及自治造成不利影響。例如,一些農(nóng)村基層組織的土地流轉(zhuǎn)承包過(guò)程中，操作不規(guī)范的現(xiàn)象較普遍。有些村民竟然是通過(guò)口頭協(xié)議或經(jīng)過(guò)中間人的方式來(lái)確定承包（或轉(zhuǎn)包）合同，這種違規(guī)操作，為以后的糾紛埋下了伏筆。此外，由于一些村干部在承包過(guò)程中摻雜個(gè)人因素，使得預(yù)留土地承包合同中的價(jià)格和年份明顯不公平，引起農(nóng)民不滿。出讓土地后

23、，部分農(nóng)民生活無(wú)保證，合同權(quán)利義務(wù)不明確，履約率低，存在不同程度的欠費(fèi)現(xiàn)象，造成土地糾紛。此外，還有部分失地農(nóng)民，因?yàn)槿鄙倬蜆I(yè)、保險(xiǎn)等基本生活保障，形成實(shí)際意義上的無(wú)業(yè)游民，給社會(huì)產(chǎn)生了新的不安定因素。三、普寧市村民自治存在問(wèn)題的原因(一)自治制度配套規(guī)范的欠缺村民自治作為一個(gè)基本的制度安排，在制度的設(shè)置和可操作性上顯得過(guò)于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對(duì)村民的地位、權(quán)利、義務(wù)，村民會(huì)議的召開(kāi)、權(quán)限，村民對(duì)村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，從有些村制訂的村規(guī)民約或村民自治章程來(lái)看，要么空泛口號(hào)化，要么與國(guó)家法律相沖突，直接降低了權(quán)威性和可操作

24、性，很難真正發(fā)揮應(yīng)有作用。再次，缺乏有效的制度保障機(jī)制，目前普寧市尚沒(méi)有一套完善的村民自治制度保障機(jī)制,一定程度上制約村民自治工作的深入開(kāi)展。(二)經(jīng)濟(jì)落后的阻礙集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。普寧市作為廣東東部的一個(gè)縣級(jí)市,純屬山區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢,底子薄。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不發(fā)達(dá)，欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的村民生活比較困苦，為了改變貧困的生活現(xiàn)狀，大部分青壯年農(nóng)民（其中不乏有抱負(fù)、有能力的農(nóng)村社會(huì)精英）都紛紛外出打工，

25、使真正的“留守”的呈現(xiàn)高齡化、低素質(zhì)化的典型特征，致使農(nóng)村選任干部時(shí)可選擇對(duì)象的范圍減少。加上絕大多數(shù)山里的農(nóng)村地區(qū)，普遍面臨著嚴(yán)峻的生存權(quán)挑戰(zhàn)，農(nóng)民在實(shí)用理性的支配下關(guān)注的往往是溫飽問(wèn)題，而不是看不見(jiàn)摸不到的民主，在他們看來(lái)“吃飽飯”遠(yuǎn)比要求民主緊要得多，所以一些人對(duì)村民自治相當(dāng)冷漠，持無(wú)所謂態(tài)度，其參與的積極性不高，在他們看來(lái)，誰(shuí)當(dāng)官，選舉誰(shuí)都是一回事。同時(shí)，村干部要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力來(lái)從事繁雜的工作事務(wù)，而其本身仍然是從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的的農(nóng)民，自己家的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和“奔小康”則將幾乎無(wú)暇顧及，而所得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有限，這也是許多農(nóng)村精英不愿參基層組織競(jìng)選的重要因素。(三)觀念意識(shí)上的阻礙由于普寧市經(jīng)

26、濟(jì)較慢,加上是一個(gè)純農(nóng)的縣級(jí)市,少數(shù)的農(nóng)民還是有較為強(qiáng)烈的小市民意識(shí),觀念沒(méi)有很好的更新,思想也沒(méi)有得到解放。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；另外，部分村民不能正確理解村民自治，或是自私狹隘，政治冷漠，缺少對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注，或是認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國(guó)家法律和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理對(duì)立起來(lái)。時(shí)至今日，農(nóng)民對(duì)民主體驗(yàn)的缺乏以及傳統(tǒng)文化影響下民主觀念的缺憾始終是村民自治的無(wú)形障礙。而作為自治的指導(dǎo)者，基層政府的一些官員也存留著那種“官管民”，官貴民賤的思想，習(xí)慣于用行政指令的方式干預(yù)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，

27、把村委會(huì)當(dāng)“跑腿”，這些都在無(wú)形中也弱化了村民自治的性質(zhì)。(四)農(nóng)村政治文化建設(shè)水平的滯后由于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的歷史變遷與其自身特殊的規(guī)律，當(dāng)今社會(huì)農(nóng)民的政治文化心理呈現(xiàn)出不平衡性、滯后性和復(fù)雜性等特征，并深深地影響和支配人們的政治參與行為。普寧市作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)縣城市，大部分農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)偏僻、居住環(huán)境惡劣，長(zhǎng)期處于落后、封閉和半封閉的狀態(tài)，有些地區(qū)(例如大坪農(nóng)場(chǎng)、后溪鄉(xiāng)、石排農(nóng)場(chǎng))甚至仍處于自給自足或自給不足的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。政治生活與發(fā)達(dá)地區(qū)相比具有明顯的封閉性、保守性和盲從性。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的文化教育普遍落后，則使得人們?nèi)狈⑴c政治生活的“認(rèn)知能力和行為能力”。教育是傳播政治文化的重要途徑

28、，現(xiàn)代政治文化的許多重要成分，如獲取知識(shí)的方法，接觸大眾傳播媒介，了解政治制度的重要性，民主參與的準(zhǔn)則等等，都可以通過(guò)教育得以傳播。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)條件的限制，普寧市欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的文化教育水平至今仍非常落后，從而影響了這些地區(qū)現(xiàn)代政治文化的建設(shè)水平?，F(xiàn)代政治文化建設(shè)水平的滯后，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)政治參與的責(zé)任和基本權(quán)利往往缺乏正確的看法，對(duì)現(xiàn)行政治制度和政治參與程序缺乏足夠的了解，這些因素都制約普寧市農(nóng)村村民自治制度的有效開(kāi)展。四、有效推進(jìn)普寧市村民自治的對(duì)策筆者認(rèn)為要推進(jìn)普寧市村民自治的健康發(fā)展，結(jié)合地方實(shí)際，主要解決好以下六個(gè)問(wèn)題：加強(qiáng)村民自治的法制化、制度化建設(shè)，解決村民自治的社會(huì)

29、法治環(huán)境差問(wèn)題；轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式,解決“附屬行政化”問(wèn)題；完善民主管理制度,保證群眾的自治權(quán)；加強(qiáng)思想政治文化教育,提高農(nóng)民提高民主意識(shí)；大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 解決村委會(huì)服務(wù)弱化問(wèn)題；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管, 解決農(nóng)民失地問(wèn)題。(一)加強(qiáng)村民自治的法制化、制度化建設(shè)村民自治的法制化、制度化建設(shè)要圍繞“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”進(jìn)行。這既是村民自治的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也是農(nóng)村基層民主的本質(zhì)特征，是構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。1、加大對(duì)村民委員會(huì)組織法的學(xué)習(xí)宣傳貫徹力度。要把學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施村民委員會(huì)組織法作為貫徹依法治國(guó)方略的一項(xiàng)重

30、要任務(wù)長(zhǎng)期抓下去，深入、廣泛地將村民委員會(huì)組織法貫徹落實(shí)到千家萬(wàn)戶，千方百計(jì)引導(dǎo)村民自覺(jué)參與村民自治，使村民真正懂得村民委員會(huì)組織法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)村民依法民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不斷提高村民委員會(huì)的自治能力和水平。2 、建議修訂現(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法。目前實(shí)施的村民委員會(huì)組織法由于條款少，缺乏細(xì)則內(nèi)容，已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。隨著時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)的發(fā)展，特別是加入wto后農(nóng)村出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題較多，為了更好地實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)這一宏偉目標(biāo)，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)，對(duì)村民代表的資格條件、村主任候選人的政治條件、宗族勢(shì)力對(duì)村民選舉的非法干擾、違反民主選舉的過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等問(wèn)

31、題，建議在修訂村民委員會(huì)組織法時(shí)加以進(jìn)一步明確。3、加強(qiáng)和完善村級(jí)直選的規(guī)范化，程序化。隨著村民自治的深入發(fā)展，村委會(huì)直選成為農(nóng)村中每隔三年的一項(xiàng)重要工作，農(nóng)民在政治上逐漸成熟，并且了解和掌握了選舉的游戲規(guī)則，一些農(nóng)村中的政治活躍分子（農(nóng)民政治家）會(huì)合法地走出來(lái)，基于自己或所代表群體的利益提出政治訴求。建議盡快制定出既規(guī)范又合乎程序，更切實(shí)可行便于在實(shí)際當(dāng)中操作的選舉辦法。(二)大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從普寧市村民自治的實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方(如后溪鄉(xiāng)、云落村、北山村、鐘潭村等)，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完

32、全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村(如新壇村、，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來(lái)的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力?？梢?jiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì)服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。由此可見(jiàn)，搞好村民自治，必須理清發(fā)展思路，選準(zhǔn)項(xiàng)目，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，

33、解決無(wú)錢辦事的困難，增強(qiáng)村委會(huì)的服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。一是要提高認(rèn)識(shí)。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是村級(jí)基層組織執(zhí)政能力的體現(xiàn)，是為民辦實(shí)事的前提，也是保障農(nóng)村穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。普寧市各村委會(huì)負(fù)責(zé)人必須以高度的責(zé)任感和使命感，在加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，切實(shí)發(fā)揮好“領(lǐng)頭雁”作用，進(jìn)一步壯大村級(jí)實(shí)力，帶領(lǐng)群眾共同致富。二是各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變觀念。要進(jìn)一步理清思路，找準(zhǔn)方向，積極主動(dòng)地尋求發(fā)展途徑，努力克服畏難情緒，消除“等靠要”思想，形成有利于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的氛圍。三是各級(jí)政府加大扶持力度。要整合各種資源，創(chuàng)造良好的外部政策環(huán)境，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸血，促進(jìn)其發(fā)展。要通過(guò)規(guī)劃整合資源，

34、合理布局。村規(guī)模調(diào)整以后，村莊布局要調(diào)優(yōu)，必須通過(guò)規(guī)劃加以引導(dǎo)。規(guī)劃必須科學(xué)合理，因地制宜，逐步推進(jìn)，嚴(yán)格實(shí)施。必須克服村村布點(diǎn)的老思路，積極推進(jìn)和完善中心村規(guī)劃。 (三)加強(qiáng)思想政治文化教育,提高農(nóng)民民主意識(shí)一是村委會(huì)成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質(zhì)，加強(qiáng)思想修養(yǎng)，增強(qiáng)黨的觀念，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺(jué)地置于村支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，作風(fēng)民主，依法辦事，聯(lián)系群眾，培養(yǎng)民主自治、開(kāi)拓創(chuàng)新的思維方式和實(shí)際工作能力，要嚴(yán)于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強(qiáng)凝聚力和感召力，要提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、文化、科技方面的素質(zhì)，三管齊下，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民生活水平，壯大集體經(jīng)濟(jì)，向農(nóng)業(yè)

35、現(xiàn)代化邁進(jìn)。二是提高村支部成員的素質(zhì)，支部要加強(qiáng)自身建設(shè)，迅速適應(yīng)新形勢(shì)、新特點(diǎn)，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和先鋒模范作用，貫徹組織法，支持和保障村民依法自治，與村委會(huì)要互相信任、互相支持，齊心協(xié)力地將民主自治工作做好。三是提高村民素質(zhì)，村民是實(shí)行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來(lái)的種種惰性的因素。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會(huì)成員）正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國(guó)家法律的關(guān)系。村民自治是中國(guó)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)社會(huì)主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治是毫無(wú)疑義的。黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不

36、等于強(qiáng)迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導(dǎo)自治與國(guó)家法律也不矛盾。國(guó)家的法律、法規(guī)是治國(guó)的根本，是全體公民的行動(dòng)準(zhǔn)則，任何組織、個(gè)人都必須無(wú)條件遵守。村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識(shí)，學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。(四)完善民主管理制度,保證群眾的自治權(quán)民主管理是村民自治的重要環(huán)節(jié)，是構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。民主管理主要是通過(guò)村規(guī)民約和村民自治章程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。村規(guī)民約是指生活在一定區(qū)域內(nèi)的村民商量制定的大家共同遵守的行為規(guī)范。主要做好以下幾方面工作:1、規(guī)范民主決策機(jī)制，保障群

37、眾的決策權(quán)。要積極推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主決策，凡是與村民切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都要實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。村級(jí)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，要完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則，建立健全村民代表聯(lián)系戶制度，確保村民代表真正代表民意。同時(shí)，要規(guī)范村級(jí)民主決策的程序，建立決策責(zé)任追究制度。2、完善民主選舉制度，保障群眾的參與權(quán)。村黨組織、村民委員會(huì)要依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)，組織全體村民結(jié)合實(shí)際討論制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理制度等，明確規(guī)定村干部的職責(zé)、村民的權(quán)利和義務(wù)，村級(jí)各類組織的職責(zé)、工作程序及相互關(guān)系，明確

38、提出對(duì)經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、移風(fēng)易俗等方面的要求。同時(shí)要健全和完善村委會(huì)換屆后的移交制度，加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度，繼續(xù)規(guī)范好農(nóng)村集體財(cái)務(wù)收支審批制度。3 、健全村務(wù)公開(kāi)制度，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)。在內(nèi)容上，國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策明確要求公開(kāi)的事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)；同時(shí)要根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)、新情況，及時(shí)豐富和拓展村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容。農(nóng)民群眾要求公開(kāi)的其他事項(xiàng)，也應(yīng)公開(kāi)。在形式上，各地農(nóng)村應(yīng)堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，在便于群眾觀看的地方設(shè)立固定的村務(wù)公開(kāi)欄，同時(shí)還可以通過(guò)廣播、民主聽(tīng)證會(huì)等其他有效形式公開(kāi)。要設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組，認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)各項(xiàng)內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)

39、，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。(五)轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目前普寧市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為抹某些經(jīng)濟(jì)較好農(nóng)村(例如市區(qū)邊緣的新壇村、南園村、赤水村、斗文村等)的村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、

40、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。這些矛盾嚴(yán)重影響了普寧市村民自治的有效開(kāi)展。因此，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。(1)指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過(guò)的人選到村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對(duì)宗族主義、家族觀念，堅(jiān)決打擊“黑社會(huì)”勢(shì)力的操縱。(2)指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展群眾自治工作，尊重村委會(huì)自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會(huì)自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事