調(diào)整規(guī)劃沖突的行政法理

1、調(diào)整規(guī)劃沖突的行政法理 【摘要】行政規(guī)劃之間的沖突在所難免。為了確保規(guī)劃的體系性和合理性,有必要對其沖突進(jìn)行調(diào)整。在調(diào)整上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的垂直沖突時,應(yīng)遵循整合原則和逆流原則。如此,方能保證行政規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,保證下級機(jī)關(guān)在憲法上的自主性地位。在同位規(guī)劃之間發(fā)生水平?jīng)_突時,則應(yīng)在法定空間內(nèi)按照協(xié)商原則予以調(diào)整。如此,方能實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間憲法上的平等地位與相互忠誠、合作的義務(wù)。 【關(guān)鍵詞】行政規(guī)劃;規(guī)劃沖突;整合原則;逆流原則;合法原則;協(xié)商原則 一、引言:行政規(guī)劃法之憲法思考的必要 行政規(guī)劃或行政計劃,1在現(xiàn)代國家行政管理中舉足輕重,具有整合、優(yōu)化、引導(dǎo)等多種功能,其制定權(quán)亦有“第二

2、立法權(quán)”或“第四種權(quán)力”之稱。2行政規(guī)劃廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域,逐漸形成了所謂的“計劃國家”,依法律行政甚至為依規(guī)劃行政所取代。行政規(guī)劃對憲法構(gòu)成了一系列的挑戰(zhàn),對議會主權(quán)的權(quán)威、對人民自由的保障、對行政機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系、行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)、對國家權(quán)力縱向關(guān)系中自治與集權(quán)的協(xié)調(diào)等均提出了新的課題。如何回應(yīng)這種挑戰(zhàn),如何協(xié)調(diào)行政規(guī)劃與憲法之間的關(guān)系,如何將憲法的理念落實在規(guī)劃行政之中,是亟待現(xiàn)代行政法學(xué)乃至憲法學(xué)深入研究的重要課題之一。 本文的研究是我對行政規(guī)劃法進(jìn)行憲法思考的一個開始。行政規(guī)劃具有綜合調(diào)整功能,理應(yīng)在內(nèi)容上確保自身的合法性和科學(xué)性。而行政規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)一致就是其重要要

3、求之一。本文研究行政規(guī)劃之間的沖突,是為了解決、消除沖突;而如何調(diào)整行政規(guī)劃的沖突,雖然我國目前主要依靠政治的手段,但其根本是一個憲法問題,涉及不同國家機(jī)關(guān)憲法地位的保障和相互關(guān)系的調(diào)整原理。解決行政規(guī)劃之間的沖突,確保行政規(guī)劃體系的統(tǒng)一性與合理性,這或許比解決行政規(guī)劃實施過程中的權(quán)利救濟(jì)更為重要,因為體系和諧的規(guī)劃堪稱“源頭活水”。 二、行政規(guī)劃沖突及其緣起 行政規(guī)劃林林總總,不一而足。從中央到地方、從政府到政府職能部門,幾乎無一不制定規(guī)劃。規(guī)劃如此之多,不發(fā)生沖突,那簡直是一個奇跡。那么,何為行政規(guī)劃的沖突、又為何會發(fā)生行政規(guī)劃的沖突呢? (一)規(guī)劃沖突及其類型 所謂行政規(guī)劃的沖突,亦可簡

4、稱為規(guī)劃沖突,是指在行政規(guī)劃的體系中,不同的行政規(guī)劃就同一事項的強(qiáng)制性內(nèi)容作出了矛盾的規(guī)定,以致無論實施哪一個規(guī)劃都將導(dǎo)致另一規(guī)劃無法實施的情形。例如,中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要(20062010年)中規(guī)定,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右。但考察全國各省的“十一五規(guī)劃”發(fā)現(xiàn),至少12個省所規(guī)定的指標(biāo)均低于20%,只有4個省高于這一標(biāo)準(zhǔn),平均起來也無法完成全國的指標(biāo)。3這就是一個典型的規(guī)劃沖突。 規(guī)劃沖突可以有不同的類型,從規(guī)劃之間的效力層次來看,可分為上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的垂直沖突和同位規(guī)劃之間的水平?jīng)_突。根據(jù)規(guī)劃本身的效力層次,可將行政規(guī)劃分為上位規(guī)劃與下

5、位規(guī)劃。上位規(guī)劃與下位規(guī)劃大致可以根據(jù)下面兩個標(biāo)準(zhǔn)加以判斷:其一,制定規(guī)劃的行政機(jī)關(guān)的法律地位。在同一領(lǐng)域內(nèi),上級行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)劃為上位規(guī)劃。其二,規(guī)劃本身的綜合性程度。在同一領(lǐng)域內(nèi),具有相同法律地位的行政機(jī)關(guān)制定不同的規(guī)劃,綜合性程度高的規(guī)劃為上位規(guī)劃。4行政規(guī)劃有上下之分,相應(yīng)地,規(guī)劃沖突就有上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的垂直沖突,即上位規(guī)劃與下位規(guī)劃在同一事項的強(qiáng)制性內(nèi)容上作出了不同的規(guī)定。一般而言,下位規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃來制定,但實踐中卻未必能和諧一致。例如,城市總體規(guī)劃與其詳細(xì)規(guī)劃、專門規(guī)劃之間發(fā)生的沖突即屬于這一類型。而所謂水平?jīng)_突,是指同位規(guī)劃之間就同一事項的強(qiáng)制性內(nèi)容作出矛盾的設(shè)

6、計而發(fā)生的沖突。同位規(guī)劃的判斷標(biāo)準(zhǔn)一般要看規(guī)劃的制定主體的地位,如果制定機(jī)關(guān)的法律地位相同,則可能為同位規(guī)劃。其次,要看規(guī)劃本身的綜合性程度。同一機(jī)關(guān)制定的綜合性程度高的規(guī)劃也是專門性規(guī)劃的上位規(guī)劃。綜合性、具體化的程度相當(dāng)?shù)囊?guī)劃,就屬于同位規(guī)劃。例如,開發(fā)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之間可能就某土地的使用發(fā)生沖突,土地利用規(guī)劃可能與文物保護(hù)規(guī)劃發(fā)生沖突,等等。 (二)發(fā)生規(guī)劃沖突的原因 規(guī)劃本是人類運(yùn)用自身的理性對未來進(jìn)行設(shè)計的結(jié)果,為什么這種理性的結(jié)果還會發(fā)生沖突呢?毋庸置疑,人類的理性本身是有限的,運(yùn)用有限的理性去設(shè)計無限復(fù)雜變動不居的未來,這本身就是一件難乎其難的事情。 第一,行政

7、規(guī)劃的長期性與現(xiàn)實的變動性之間存在著矛盾。行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)劃一般旨在對未來作出規(guī)劃,一般需經(jīng)較長的期限方能實現(xiàn)。但是,囿于行政機(jī)關(guān)收集信息的局限性、預(yù)測的有限性,行政規(guī)劃不見得能很好地與現(xiàn)實的發(fā)展相契合。如此,為了保證行政規(guī)劃的實效性,行政規(guī)劃將不得不作出修改、甚至終止實施?！靶薷囊?guī)劃,與其說是其病理現(xiàn)象,不如說是其生理現(xiàn)象。”5原本作為其他規(guī)劃制定依據(jù)之一的行政規(guī)劃發(fā)生了變更,其他規(guī)劃將不免與其發(fā)生沖突。有的規(guī)劃長期不作變動,可能落后于現(xiàn)實的發(fā)展。如果繼續(xù)按照該規(guī)劃實施,就很可能與其他根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展而制定的新規(guī)劃相沖突。6 第二,行政規(guī)劃的綜合性與行政機(jī)關(guān)的專門性之間存在著矛盾。行政規(guī)劃多系

8、政府職能部門甚至整個政府的未來藍(lán)圖,其內(nèi)容常具有綜合性,其執(zhí)行手段也具有多樣性。而行政機(jī)關(guān)由于技術(shù)性的發(fā)展和分工的細(xì)化,專門化的現(xiàn)象也較為明顯。但事務(wù)的存在并非根據(jù)行政機(jī)關(guān)的分工而分門別類,而是按照其自身的發(fā)展需要與其他事務(wù)糾纏在一起。行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)劃時要想系統(tǒng)地調(diào)整該事項的關(guān)系,就很難不牽扯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限,就很難不與其他機(jī)關(guān)發(fā)生沖突。如果彼此缺乏溝通或者各不相讓,自然要導(dǎo)致行政規(guī)劃之間 的沖突。這種常見的沖突有旅游規(guī)劃(旅游部門編制)與土地利用規(guī)劃(國土部門編制)之間的沖突等。 第三,行政規(guī)劃的多重性與事項的特定性之間存在著矛盾。在同一地域、同一事項等之上,可能會存在著多重行政規(guī)劃。不同的

9、行政機(jī)關(guān)對同一個事項都可能具有管轄權(quán),因其規(guī)劃目標(biāo)不同、標(biāo)準(zhǔn)不一,就會導(dǎo)致不同的行政規(guī)劃在同一地域的競合和沖突。中央與地方很難作成統(tǒng)一的行政規(guī)劃,不同類型的規(guī)劃也不大可能合一化。常見的沖突有國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的沖突等。 第四,行政規(guī)劃的長期性與政府績效評估的短期性之間存在著矛盾。行政規(guī)劃的制定旨在規(guī)劃較長時期內(nèi)的安排,其效果也需逐漸展現(xiàn),而很難如同行政處理行為一般立即實現(xiàn)。但績效評估一般較短,以一屆政府的期限算也就是五年時間。如果行政規(guī)劃“千城一面”照搬照抄,那么所謂規(guī)劃沖突則難以存在。但現(xiàn)實中,追求特色、“造福一方”是為官一任者的普遍心態(tài)。這種人為因素也在一定

10、程度上加劇了規(guī)劃沖突。 (三)規(guī)劃沖突的特殊性 應(yīng)該說,規(guī)劃沖突與法律沖突是不同的。德國行政法學(xué)家福斯特霍夫(E.Forsthoff)曾指出兩者之間的差別:法律規(guī)范之間是一致還是矛盾的,可由解釋的方法來確定。而規(guī)劃沖突則并不適合于解釋的方法,是否沖突只有在執(zhí)行的階段才能確定。法律規(guī)范沖突時,只能在否定沖突或肯定下位規(guī)范無效這兩者之間選擇其一。而規(guī)劃沖突則并非如此,例如,規(guī)劃在這一點或那一點上與上位規(guī)劃沒有調(diào)和或沒有很好的調(diào)和,或者可以并且也值得為進(jìn)一步整合而努力,各種見解均有可能。7另外,規(guī)劃的周期長短不一,適應(yīng)新形勢的行政規(guī)劃應(yīng)該在規(guī)劃沖突中享有更高的正當(dāng)性,而不是說下位規(guī)劃就必須適應(yīng)上位規(guī)

11、劃。不符合現(xiàn)實的行政規(guī)劃,不論是上位規(guī)劃還是下位規(guī)劃,均應(yīng)作出一定的調(diào)整。這也是規(guī)劃沖突與法律沖突的一點差別。法律沖突中以合法性為最高標(biāo)準(zhǔn),不合法的法規(guī)范即使有較高的正當(dāng)性一般也不能予以承認(rèn),而應(yīng)通過正常的立法程序加以解決。但規(guī)劃沖突則不能拘泥于此,畢竟規(guī)劃是面向未來發(fā)生效力的,符合現(xiàn)實發(fā)展的規(guī)劃才能發(fā)揮其實效性。當(dāng)然,規(guī)劃沖突的解決雖然主要是協(xié)調(diào)的問題,但有時也還是存在著某一規(guī)劃處于優(yōu)位的情形,例如上位規(guī)劃中的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)即不得違反。 三、調(diào)整行政規(guī)劃垂直沖突的原則與機(jī)制 解決規(guī)劃沖突是確保行政規(guī)劃體系融貫性的需要。下面就按照垂直和水平?jīng)_突的兩大類型來討論行政規(guī)劃沖突如何調(diào)整的問題。 (一)調(diào)

12、整規(guī)劃垂直沖突的原則 法律的層級沖突一般根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則來解決。但行政規(guī)劃之間的垂直沖突卻較此更為復(fù)雜,并不能完全遵循這一規(guī)則而調(diào)整。如何調(diào)整垂直沖突,不僅與規(guī)劃的性質(zhì)有關(guān),更關(guān)涉中央與地方、上級與下級之間的關(guān)系。垂直沖突大致應(yīng)按照下面兩個原則進(jìn)行協(xié)調(diào)。 1.整合原則 所謂整合原則,就是指上位規(guī)劃指導(dǎo)下位規(guī)劃的制定,上位規(guī)劃統(tǒng)轄下位規(guī)劃,下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃。一般而言,上位規(guī)劃對下位規(guī)劃具有拘束力,下位規(guī)劃應(yīng)符合上位規(guī)劃的設(shè)計,如此才能發(fā)揮上位規(guī)劃的調(diào)控功能。例如,城鄉(xiāng)規(guī)劃法第5條規(guī)定,“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制,應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”。國

13、務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(國發(fā)200533 號)第二點規(guī)定,“總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃,是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度規(guī)劃的依據(jù),其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求”。第七點規(guī)定,“規(guī)劃銜接要遵循專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃服從本級和上級總體規(guī)劃,下級政府規(guī)劃服從上級政府規(guī)劃的原則”?！耙罁?jù)”、“符合”和“服從”的措辭均表明,上位規(guī)劃是下位規(guī)劃的依據(jù)與基礎(chǔ),下位規(guī)劃是上位規(guī)劃的執(zhí)行與延伸,下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃。相應(yīng)地,上位規(guī)劃作出了變更調(diào)整,下位規(guī)劃也應(yīng)該根據(jù)上位規(guī)劃作出相應(yīng)的變更調(diào)整。但這一義務(wù)在我國有關(guān)規(guī)劃的法律中并

14、未作出明確規(guī)定,而只是在國務(wù)院的文件中有所說明。8 那么,上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的拘束力來源于何處呢?其一,來源于法律的規(guī)定。例如,城鄉(xiāng)規(guī)劃法第20條規(guī)定,“城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求,組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃”。城市規(guī)劃編制辦法更加明確地要求,編制城市總體規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)以全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及其它上層次法定規(guī)劃為依據(jù);編制城市近期建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃;編制城市分區(qū)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃;編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃。9城鄉(xiāng)規(guī)劃法第48條第1款還規(guī)定,“控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城

15、市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的,應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃”。這也明確表明了上位規(guī)劃的效力等級。第二,來源于上位規(guī)劃制定者的行政法律地位。按照憲法和地方組織法的規(guī)定,國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作,10縣級以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作。11 但問題在于,按照憲法和法律的規(guī)定,人大享有重要事項的決定權(quán),有時候行政規(guī)劃須經(jīng)人大或其常委會批準(zhǔn)方能生效。這時,如果所謂上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的拘束力沒有法律上的依據(jù),其拘束力又來源于哪里呢?因為上級人民政府對下級人大并沒有領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)限。如果上位規(guī)劃也是由其同級人大批準(zhǔn)的,那么基于上級人大對下級人大具有監(jiān)督權(quán),尚可推導(dǎo)出拘束力。

16、如果上位規(guī)劃僅僅為由行政機(jī)關(guān)所制定,那么,它對下位規(guī)劃的拘束力的來源則會存在著一定的疑問。12 2.逆流原則 所謂逆流原則,是指在下位規(guī)劃適合上位規(guī)劃的同時,上位規(guī)劃對整體秩序的調(diào)整也要考慮部分秩序的條件和要求。13換言之,整合原則講究自上而下,而逆流原則強(qiáng)調(diào)自下而上,強(qiáng)調(diào)下位規(guī)劃要有特色個性和自主性,防止上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的過度規(guī)制。一方面,為了保證下級機(jī)關(guān)一定的自主性這種自主性甚至具有憲法的保障,上位規(guī)劃有必要為下位規(guī)劃留下一定的自主空間。另一方面,要想制定合理的上位規(guī)劃,也必須要遵循逆流原則,因為只有征詢下級機(jī)關(guān)的意見,才更有可能讓規(guī)劃符合現(xiàn)實,讓規(guī)劃更富有實效性。逆流原則有助于保障下級

17、機(jī)關(guān)的自主性和相對獨(dú)立性,有助于提高其參與的積極性,也有助于維護(hù)地方的利益,更有助于上位規(guī)劃自身的合理性和科學(xué)性。當(dāng)然,如果貫徹逆流原則的精神,還應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃權(quán)力的下放。 逆流原則在我國的法律中并沒有明確的規(guī)定,但在個別規(guī)定中有所體現(xiàn)。從我國國家機(jī)構(gòu)所施行的“民主集中制”的原則(憲法第3條第1款)來看,逆流原則是符合其“在民主的基礎(chǔ)上集中”要求的。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見第八點規(guī)定,“編制規(guī)劃要充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛聽取意見。各級各類規(guī)劃應(yīng)視不同情況,征求本級人民政府有關(guān)部門和下一級人民政府的意見。”在這里,規(guī)劃編制者聽取下級機(jī)關(guān)的意見亦被視為發(fā)揚(yáng)民主的要求。城市規(guī)劃編

18、制辦法第15條規(guī)定,”在城市總體規(guī)劃的編制中,應(yīng)當(dāng)在城市人民政府組織下,充分吸取政府有關(guān)部門和軍事機(jī)關(guān)的意見。”“組織編制城市詳細(xì)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)充分聽取政府有關(guān)部門的意見,保證有關(guān)專業(yè)規(guī)劃的空間落實。”這些規(guī)定體現(xiàn)了一定的逆流原則的要求。 (二)規(guī)劃垂直沖突的調(diào)整機(jī)制 鑒于有可能出現(xiàn)“1+12”的情形,但也有可能出現(xiàn)“1+12”的情形,所以一者要落實兩大原則,二者要在整合 原則與逆流原則之間進(jìn)行權(quán)衡。 1.實現(xiàn)整合原則調(diào)整的機(jī)制 要實現(xiàn)整合原則的要求,就有必要賦予上位規(guī)劃制定者監(jiān)督的權(quán)限。在我國,作為實現(xiàn)整合原則的調(diào)整機(jī)制,主要是下位規(guī)劃的審批、備案和監(jiān)督制度。審批制度是防止規(guī)劃間發(fā)生垂直沖突的事

19、前調(diào)整的制度。有的法律明確規(guī)定了行政規(guī)劃的審批。例如,在城市規(guī)劃的制定方面,城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定了分級審批的制度,14省級及省級以下人民政府編制城鄉(xiāng)規(guī)劃均需上級或上一級人民政府批準(zhǔn)。但在修改城鄉(xiāng)總體規(guī)劃時,城鄉(xiāng)規(guī)劃法第47條第2款規(guī)定,“修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前,組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對原規(guī)劃的實施情況進(jìn)行總結(jié),并向原審批機(jī)關(guān)報告;修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的,應(yīng)當(dāng)先向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告,經(jīng)同意后,方可編制修改方案”。作為城市規(guī)劃法15具體化的城市規(guī)劃編制辦法卻作出了不同的規(guī)定。后者規(guī)定,“城市總體規(guī)劃調(diào)整,應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出調(diào)整報告,經(jīng)認(rèn)定后依照法律

20、規(guī)定組織調(diào)整”。16后一規(guī)定沒有區(qū)分強(qiáng)制性內(nèi)容的變更與指導(dǎo)性內(nèi)容的變更,而一律報請原審批機(jī)關(guān)認(rèn)定。這一規(guī)定雖然有助于加強(qiáng)審批機(jī)關(guān)的職權(quán),也回避了被變更內(nèi)容的“強(qiáng)制性”與”指導(dǎo)性”這兩個法律概念的不確定性給執(zhí)行所帶來的麻煩,但仍然不符合現(xiàn)行法律規(guī)定,缺乏可操作的實效性,應(yīng)當(dāng)作出修改。 備案制度是事后監(jiān)督的準(zhǔn)備制度,監(jiān)督制度則是規(guī)劃間垂直沖突的事后調(diào)整的制度。上位規(guī)劃的制定者對下位規(guī)劃的監(jiān)督權(quán)限鮮有法律明確規(guī)定,但這種監(jiān)督權(quán)仍然是可以推定的。其一,這是上位規(guī)劃的地位的要求。其二,這也是上位規(guī)劃制定者的法律地位的體現(xiàn)。按照憲法和地方組織法的規(guī)定,國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q

21、定和命令,縣級以上人民政府改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。17 2.實現(xiàn)逆流原則調(diào)整的機(jī)制 要實現(xiàn)逆流原則的要求,就有必要賦予下位規(guī)劃的制定者參與上位規(guī)劃制定的權(quán)利(提案權(quán)、替代方案提出權(quán)、共同決定權(quán)等)。在逆流原則中,與適應(yīng)上位規(guī)劃的義務(wù)相對應(yīng),參與的權(quán)利是其核心的要素。18保證下級機(jī)關(guān)的參與權(quán)對于保障其相對獨(dú)立性是非常有必要的。 應(yīng)該說,上位規(guī)劃拘束下位規(guī)劃并不當(dāng)然違反憲法對地方自主性的保障,因為作為上位規(guī)劃的政策判斷已經(jīng)超出了單個地方在自己責(zé)任范圍內(nèi)的裁量范圍與社會經(jīng)濟(jì)條件的急速變化相伴,人口向城市集中、人的活動范圍與生活范圍擴(kuò)大、生活方

22、式發(fā)生變化,人們對行政的需要也變得廣域化了。與此相對應(yīng),地方公共事務(wù)的內(nèi)容也不得已發(fā)生變質(zhì),地域的一體性與地方公共事務(wù)的理想類型之間的一致性可以說業(yè)已喪失。19因而,上位規(guī)劃的拘束力是容許的。但是,上位規(guī)劃并不能無限制地加以拘束,而是應(yīng)為下位規(guī)劃保留足夠的自主空間。上位規(guī)劃應(yīng)該對自身的公共性負(fù)有具體的說明責(zé)任,20也就是說要對為什么制定上位規(guī)劃作出具體說明。接下來的問題在于下級機(jī)關(guān)的發(fā)言權(quán)或參與的范圍到底有多大呢?這是一個需要著力研究的問題。筆者以為,這主要還是看規(guī)劃所涉事項與下級機(jī)關(guān)或地方自主性事務(wù)之間的關(guān)聯(lián)程度。關(guān)聯(lián)程度越高,下級機(jī)關(guān)的參與程度應(yīng)該越大。21 制定上位規(guī)劃時聽取下級機(jī)關(guān)的意

23、見,這是參與程度較低的形式。更高參與程度較高的形式,還有參與起草、取得下級行政機(jī)關(guān)的同意、組成制定規(guī)劃的共同組織等。城市規(guī)劃編制辦法第15條第2款規(guī)定:“對于政府有關(guān)部門和軍事機(jī)關(guān)提出意見的采納結(jié)果,應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃報送審批材料的專題組成部分?！睂τ谄渌麢C(jī)關(guān)提出意見的采納結(jié)果,也是日后審查行政規(guī)劃合法性時所要考慮的因素,即在程序上是否征詢其他部門的意見,實體上是否考慮相關(guān)因素,是否存在衡量不當(dāng)?shù)那樾巍?2 3.整合原則與逆流原則調(diào)整機(jī)制之間的協(xié)調(diào) 整合原則和逆流原則之間是相反相成的關(guān)系,兩者的路線剛好相反,但最終目的均在于保證行政規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。為了在滿足整合原則的同時實現(xiàn)逆流原則的

24、價值,有必要對整合原則的調(diào)整機(jī)制進(jìn)行一定的限制,為逆流原則保留必要的生存空間。在德國,為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政自治,上級行政機(jī)關(guān)的審批應(yīng)該限于合法性控制,而不應(yīng)擴(kuò)及合目的性控制。上級機(jī)關(guān)拒絕批準(zhǔn),應(yīng)該說明理由。鄉(xiāng)鎮(zhèn)向行政法院提起請求批準(zhǔn)規(guī)劃的課予義務(wù)訴訟。在這一訴訟中,法院可附帶地審查州規(guī)劃目的的合法性。23這就為在實現(xiàn)整合原則的同時實現(xiàn)逆流原則的要求提供了制度上的保障。但這一點在我國似乎難以實現(xiàn),一者我國上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的審批并沒有限于合法性控制,24二者我國行政訴訟法也沒有賦予地方行政機(jī)關(guān)的原告資格,而適用政治體系內(nèi)的制度予以解決。在具體的協(xié)調(diào)中,對于強(qiáng)制性的內(nèi)容,應(yīng)嚴(yán)格遵循整合原則按照

25、上位規(guī)劃執(zhí)行;對于指導(dǎo)性的內(nèi)容,則應(yīng)按照逆流原則的要求尊重下位規(guī)劃的自主選擇。 四、調(diào)整行政規(guī)劃水平?jīng)_突的原則與機(jī)制 協(xié)調(diào)一致性是不同行政規(guī)劃的共通要求,但整合-逆流原則及其相應(yīng)的實現(xiàn)機(jī)制適合于行政規(guī)劃垂直沖突的調(diào)整,卻并不適合于同位規(guī)劃水平?jīng)_突的調(diào)整。行政規(guī)劃的水平?jīng)_突在調(diào)整的原則和機(jī)制上具有一定的特殊性。 (一)調(diào)整規(guī)劃水平?jīng)_突的原則 同位規(guī)劃之間往往規(guī)定的事項是不同的,但在同一事項上的規(guī)定應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致,這樣才能保證規(guī)劃的統(tǒng)一性。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第5條規(guī)定,“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見

26、第七點規(guī)定,“規(guī)劃銜接要遵循專項規(guī)劃之間不得相互矛盾的原則”?！跋嚆暯印?、“不得相互矛盾”的表述均表達(dá)了規(guī)劃之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一性的要求。但問題在于如何防止矛盾的發(fā)生呢?其間的沖突又如何調(diào)整呢? 1.合法原則 合法原則是調(diào)整同位規(guī)劃水平?jīng)_突的前提。調(diào)整規(guī)劃的水平?jīng)_突,首先要解決制定機(jī)關(guān)權(quán)限的合法性問題。水平?jīng)_突一般系因具有相同法律地位的不同行政機(jī)關(guān)就同一事項作出不同的規(guī)定而產(chǎn)生。而某些事項的規(guī)定權(quán)限可能專屬于特定機(jī)關(guān),例如土地利用總體規(guī)劃實行分級審批實行分級審批,因此,沒有合法權(quán)限的機(jī)關(guān)超越自身權(quán)限制定的規(guī)劃屬于應(yīng)當(dāng)修改的對象。 有時,法律已經(jīng)設(shè)定了同位規(guī)劃之間的先后關(guān)系或主導(dǎo)關(guān)系。法定的關(guān)系為行政規(guī)

27、劃的制定確立了基本的統(tǒng)一的法律秩序,在此秩序之內(nèi),各行政規(guī)劃的制定者可以本著協(xié)商原則進(jìn)行相互協(xié)調(diào),共同為規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)而努力。如果某規(guī)劃違反了法律所設(shè)定的規(guī)劃之間的關(guān)系,違反者即為違法,而違法者即應(yīng)被撤銷或變更。例如,對于城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系,1986年土地管理法第16條中規(guī)定的是協(xié)調(diào)關(guān)系,1998年在修改土地管理法時改為目前的銜接關(guān)系,25即現(xiàn)行土地管理法第22條第2款規(guī)定,“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！?。其用意十分明顯,那就是強(qiáng)調(diào)土地利用總體

28、規(guī)劃的主導(dǎo)性。但現(xiàn)實中,城市總體規(guī)劃等常常突破土地利用總體規(guī)劃的用地限制,這時只能是讓前者適合于后者,而不是兩者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。 2.協(xié)商原則 在缺乏相關(guān)法律的明確規(guī)范時,由于同位規(guī)劃的制定者的 法律地位大致相當(dāng),而且一般不享有指揮監(jiān)督權(quán),這時要防止或解決沖突就必須遵循協(xié)商原則。否則在同一事項上各執(zhí)一詞,必然導(dǎo)致沖突的發(fā)生。所謂協(xié)商原則,是指在法定空間內(nèi),同位規(guī)劃的制定者就同一事項的設(shè)計進(jìn)行磋商,以達(dá)成一致。協(xié)商原則的適用是有限制的,那就是必須限于合法的框架之內(nèi),而不能逾越法定的標(biāo)準(zhǔn)和界限。合法是運(yùn)用協(xié)商原則進(jìn)行調(diào)整的前提。 同位規(guī)劃的制定者有義務(wù)相互提供幫助,以避免矛盾的發(fā)生、促進(jìn)規(guī)劃之間的協(xié)

29、調(diào)。協(xié)商原則有時在法律中是有明確規(guī)定的。例如,文物保護(hù)法第16條對城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與文物保護(hù)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)作出規(guī)定,“各級人民政府制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)的需要,事先由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門會同文物行政部門商定對本行政區(qū)域內(nèi)各級文物保護(hù)單位的保護(hù)措施,并納入規(guī)劃”。事后發(fā)生沖突時,亦應(yīng)本著協(xié)商原則進(jìn)行會商解決。 即使沒有法律的明文規(guī)定,協(xié)商原則也應(yīng)該在調(diào)整同位規(guī)劃的水平?jīng)_突中發(fā)揮作用。這是因為沒有指揮監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)之間負(fù)有相互忠誠的義務(wù)和水平的合作義務(wù)。所謂相互忠誠義務(wù),是指各個機(jī)關(guān)之間應(yīng)友好相處,而不得相互抵牾。具體到規(guī)劃沖突方面,那就是要求某機(jī)關(guān)在制定規(guī)劃時應(yīng)努力避免, 與其他機(jī)關(guān)所制定

30、的規(guī)劃相沖突。所謂水平的合作義務(wù),是指各個機(jī)關(guān)之間應(yīng)相互幫助,在其他機(jī)關(guān)有需要的時候應(yīng)援之以手。具體到規(guī)劃沖突方面,那就是應(yīng)積極與其他機(jī)關(guān)協(xié)商、共同解決沖突。那么,這一相互忠誠的義務(wù)和水平的合作義務(wù)來源于何處呢?作為同級人民政府或者政府的職能部門,它們都是整個政府的有機(jī)組成部分。它們負(fù)有義務(wù)共同維護(hù)整個政府的本質(zhì),共同為人民服務(wù),更好地實現(xiàn)公共福祉作出貢獻(xiàn)。如果各個行政機(jī)關(guān)割據(jù)一方“分而治之”甚至相互掣肘,必然破壞整體的公共福祉的實現(xiàn)。我國憲法和法律雖然沒有規(guī)定各個行政機(jī)關(guān)之間的相互忠誠義務(wù)和合作義務(wù),但我們應(yīng)注意到,憲法總綱中在規(guī)定發(fā)展各種事業(yè)時均使用“國家”這一概括性的主體,換言之,并沒有

31、分門別類分配到各個機(jī)關(guān)。強(qiáng)調(diào)各個機(jī)關(guān)之間的相互忠誠義務(wù)和合作義務(wù)是符合憲法和法律的精神的。 (二)規(guī)劃水平?jīng)_突的調(diào)整機(jī)制 對于因制定權(quán)限的合法性問題而產(chǎn)生的水平?jīng)_突,首先應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定確定各自的權(quán)限范圍,如果由于法律的模糊性而無法明確界定,則需請求有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。如果在明確界定了權(quán)限范圍之后,無權(quán)限者仍然糾纏不清、甚至無理取鬧,則應(yīng)請求上級行政機(jī)關(guān)予以裁處、監(jiān)督。然而,在雙方主體均擁有合法的制定權(quán)限時,則要看法律有沒有給某種規(guī)劃設(shè)定主導(dǎo)性地位,享有主導(dǎo)性地位的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃沖突的調(diào)整中獲得尊重。為了減少城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的沖突,2005年,國務(wù)院辦公廳攜建設(shè)部和國土資源部,對下

32、一步城市總體規(guī)劃的審核報批工作提出建議。建議提出對土地治理整頓驗收未合格或未驗收的地區(qū),以及對土地利用總體規(guī)劃修編后未經(jīng)審批的,城市總體規(guī)劃仍暫停審批。這個建議實際上明確了兩大規(guī)劃的先后次序,強(qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃的主導(dǎo)作用。26在土地利用總體規(guī)劃修改后,城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地作出修改。 在法律沒有設(shè)定規(guī)劃之間的相互關(guān)系時,為保證規(guī)劃制定者之間的相互調(diào)整和合作義務(wù),規(guī)劃機(jī)關(guān)一方面應(yīng)消極地避免沖突的發(fā)生,另一方面也應(yīng)積極采取措施調(diào)整自己的規(guī)劃。在不能達(dá)成一致時,即應(yīng)通過對話協(xié)商加以解決。如果無法或者不愿協(xié)商,則只能請求上級行政機(jī)關(guān)作出裁定。27但唯有通過協(xié)商解決,才更有可能獲得雙贏的效果。要建立

33、調(diào)整水平?jīng)_突的對話協(xié)商,首先應(yīng)確立規(guī)劃信息的通報和共享機(jī)制。充分獲取規(guī)劃相關(guān)信息是科學(xué)編制規(guī)劃的前提。這里的相關(guān)信息自然也包括其他行政規(guī)劃的信息,這一點在制定同位規(guī)劃時也同樣重要。其次,聽取意見機(jī)制。在接受到其他相關(guān)規(guī)劃的信息之后,發(fā)現(xiàn)有與本規(guī)劃相沖突的可能,即應(yīng)積極溝通。相應(yīng)地,行政規(guī)劃的制定者亦應(yīng)積極聽取其意見,如果不采納其意見,應(yīng)說明理由。再次,事務(wù)的共同對話機(jī)制。在確立了協(xié)商主題之后,由雙方主體召開聯(lián)席會議進(jìn)行磋商。在磋商中亦可發(fā)揮專家的作用,雙方可共同邀請專家參與論證,而不必各自延請專家分別論證,以節(jié)省行政成本、提高達(dá)成共識的進(jìn)程。 五、結(jié)語:行政規(guī)劃沖突的預(yù)防與消除 規(guī)劃沖突問題的

34、解決,可謂整個規(guī)劃法問題的一個縮影。規(guī)劃間相互調(diào)整的過程,也是對上位規(guī)劃的統(tǒng)合作用、下位規(guī)劃的自治性進(jìn)行反思和調(diào)整的過程,也是對規(guī)劃體系所包含的不同價值序列重新認(rèn)識和權(quán)衡的過程。不論是上位規(guī)劃與下位規(guī)劃的沖突,還是同位規(guī)劃之間的沖突,終歸是對整個行政規(guī)劃體系統(tǒng)一性的破壞,終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)一致,為了保障各個規(guī)劃的相對獨(dú)立性,整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協(xié)商原則的結(jié)合,并按照一定的機(jī)制對規(guī)劃沖突進(jìn)行調(diào)整,均不失為對規(guī)劃統(tǒng)一性的恢復(fù),不失為對人類理性的挽救。 要獲取規(guī)劃的理性,我們需要正視復(fù)雜的現(xiàn)實,遵循歷史的經(jīng)驗,勘定理性的邊界。為了預(yù)防規(guī)劃沖突的

35、發(fā)生,還應(yīng)正本清源、從制定規(guī)劃之際著手清理。為了調(diào)整錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系,應(yīng)歡迎各界代表參加規(guī)劃制定的組織,努力實現(xiàn)組織構(gòu)成的多元化,通過規(guī)劃主體參與規(guī)劃制定程序來進(jìn)行調(diào)整。28為了預(yù)防規(guī)劃的垂直和水平?jīng)_突,建立一種交叉型、對話型規(guī)劃制定程序,應(yīng)會收到較好的現(xiàn)實效果。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第2627條為這種交叉型、對話型的規(guī)劃制定程序留下了空間。它要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前,組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部門進(jìn)行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐,但還需進(jìn)一步細(xì)化,提供可操作性強(qiáng)的對話程序,預(yù)防可能出

36、現(xiàn)的沖突。 在發(fā)生了規(guī)劃沖突之后,除了依據(jù)上述原則和機(jī)制解決之外,尚需有一個重要的制度相配套,那就是行政規(guī)劃的變更。在沖突發(fā)生之后,下位規(guī)劃或者上位規(guī)劃要根據(jù)情況作出一定的調(diào)整變更,同位規(guī)劃之間也要就同一事項作出一定的調(diào)整變更。我國在有關(guān)規(guī)劃的立法中對于規(guī)劃的變更以往很少強(qiáng)調(diào),現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法單設(shè)一章對規(guī)劃的修改作出規(guī)定,但其程序的嚴(yán)格性和超強(qiáng)的穩(wěn)定性似乎又走向了另一個極端。29 “換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個規(guī)劃”、把規(guī)劃當(dāng)“鬼話”固然是不正常的狀態(tài),但不面對現(xiàn)實過于強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的穩(wěn)定性同樣也是不正常的狀態(tài)。規(guī)劃的過于穩(wěn)定,必然導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實之間的脫離、規(guī)劃之間的相互沖突和規(guī)劃的虛化。規(guī)劃修改的過程實際上也

37、是對規(guī)劃本身的合理性作出反思的過程。 【注釋】 1這里說明兩點。第一,“規(guī)劃”與“計劃”在很大程度上是同義詞。但國人似已對“計劃”一詞感情淡泊、甚至不乏深惡痛絕者。其實,“計劃”使用已久,現(xiàn)實中除經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容外仍然普遍使用,且境外使用也較為普遍。第二,有一些計劃(例如國家“十二五”規(guī)劃等)嚴(yán)格來說是不能稱之為行政計劃的,因為它已經(jīng)不再是由行政機(jī)關(guān)決定的,有學(xué)者認(rèn)為準(zhǔn)確的稱謂應(yīng)為“國家規(guī)劃”,它包括了行政法的行政規(guī)劃和國家法上的政治規(guī)劃(參見日手島孝:國家計畫法理(二),載于法政研究第38卷第1號,1971年9月,第47頁)。但行政規(guī)劃與政治規(guī)劃的區(qū)分也有相對性,本文不作細(xì)致區(qū)分,統(tǒng)稱為“行政規(guī)劃

38、”。 2參見日原田尚彥:行政法要論,學(xué)陽書房2005年全訂第6版,第126頁。 3參見宋雅琴、古德丹:“十一五規(guī)劃”開局節(jié)能、減排指標(biāo)“失靈”的制度分析,載于中國軟科學(xué)2007年第9期,第28-29頁。 4有學(xué)者認(rèn)為,上一層次的規(guī)劃涉及的范圍大,其控制力要大于下一層次的規(guī)劃。(參見劉飛主編:城市規(guī)劃行政法,北京大學(xué)出版社2007年版,第107頁。)這種說法在一定程度上是正確的,但上位規(guī)劃和下位規(guī)劃所涉及的范圍也可能是一致的 ,例如總體規(guī)劃與其詳細(xì)規(guī)劃;至于控制力的大小問題,從法律的層次來說是正確的,但從實際運(yùn)作來看就未必如此。 5參見日遠(yuǎn)藤博也:計畫行政法,學(xué)陽書房1976年版,第13頁。 6有學(xué)者認(rèn)為,如果情況發(fā)生巨大變化,規(guī)劃制定者即負(fù)有變更、重新評估的義務(wù)。參見日礒野彌生:都市計畫公害防止計畫適合性,載于小早川光郎、宇