對中小城市控制性詳細規(guī)劃的相關(guān)探討

1、對中小城市控制性詳細規(guī)劃的相關(guān)探討摘要：中小城市傳統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃普遍存在著缺乏橫向和縱向銜接、大而全的控制內(nèi)容與市場的彈性需求存在矛盾、容積率指標的制定缺乏依據(jù)的問題，給規(guī)劃管理實踐帶來了很多困惑?？刂菩栽敿氁?guī)劃在城市規(guī)劃建設(shè)中具有重要作用，它既深化、細化了總體和分區(qū)規(guī)劃，又指導(dǎo)和控制修建性規(guī)劃的編制，確保了規(guī)劃體系的完善和延續(xù)。文章針對分析了小城市控制性詳細規(guī)劃中所存在的問題，并提出一些規(guī)劃思路和對策。關(guān)鍵詞：控制性詳細規(guī)劃；措施；編制1.控制性詳細規(guī)劃在城市規(guī)劃管理中的作用 城市控制性詳細規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，以落實總體規(guī)劃意圖為目的，以土地使用控制為重點，詳細規(guī)定建設(shè)

2、用地性質(zhì)、使用強度和空間環(huán)境，強化規(guī)劃設(shè)計與管理的結(jié)合、規(guī)劃設(shè)計與開發(fā)的銜接，將總體規(guī)劃的宏觀控制要求轉(zhuǎn)化為微觀控制的規(guī)劃編制層次。城市控制性詳細規(guī)劃是連接總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃的承上啟下的關(guān)鍵性編制層次，是規(guī)劃與管理、規(guī)劃與實施銜接的重要環(huán)節(jié)，是規(guī)劃管理的依據(jù)，是體現(xiàn)城市設(shè)計構(gòu)想的關(guān)鍵。 城市控制性詳細規(guī)劃的出現(xiàn)，其作用有四：一是成為城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的基本依據(jù)；二是提高了規(guī)劃的彈性，增強了可操作性，緩解了規(guī)劃實施的穩(wěn)定性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾，適應(yīng)了由投資主體多元化帶來的利益主體多元化和城市建設(shè)思路多元化對城市規(guī)劃造成的沖擊；三是滿足了城市政府調(diào)控房地產(chǎn)市場和籌集城市建

3、設(shè)資金的需要；四是增強了規(guī)劃管理部門對各項用地和建設(shè)活動的有效控制，保證了規(guī)劃意圖的順利實施。實踐證明，凡是規(guī)劃建設(shè)比較好的城市，其城市控制性詳細規(guī)劃功不可沒。各項建設(shè)活動、招商活動、土地開發(fā)活動，如果沒有城市控制性詳細規(guī)劃的指導(dǎo)，將無法取得好的發(fā)展成果。 2.小城市控制性詳細規(guī)劃存在的主要問題 2.1 規(guī)劃儲備嚴重不足 一些小城市的控制性詳細規(guī)劃覆蓋面不夠大，規(guī)劃儲備嚴重不足，應(yīng)急性詳細規(guī)劃較多。在一些城鎮(zhèn)化處于起步階段的城市，其控制性詳細規(guī)劃成果的基礎(chǔ)儲備不足，為了加快發(fā)展，往往將應(yīng)急性的詳細規(guī)劃成果作為決策依據(jù)，勢必帶來一些遺憾工程；一些重點地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃編制尚未起步，重點地段環(huán)境

4、景觀設(shè)計還處于空白。在城市土地經(jīng)營、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、內(nèi)外招商引資活動中，人們關(guān)注的焦點是一個地區(qū)具體的規(guī)劃要求，政府在開發(fā)建設(shè)地段有哪些發(fā)展計劃和在近期能否實施等問題，如果規(guī)劃滯后并缺乏控制性詳細規(guī)劃作為依據(jù)，對諸如此類問題就難以說清，開發(fā)商也難以作出比較可靠的成本效益分析，從而影響到城市的可持續(xù)開發(fā)建設(shè)。在實際項目操作中遇到片區(qū)控制性詳細規(guī)劃缺失，包含的其中一兩個小區(qū)已經(jīng)建起后方發(fā)現(xiàn)需要規(guī)劃建設(shè)片區(qū)道路但前期未進行規(guī)劃，因此嚴重影響企業(yè)利益以及政府職能管理。 2.2 對資源空間配置的市場化研究不夠 一些小城市的控制性詳細規(guī)劃對資源空間配置的市場化研究不夠，導(dǎo)致在實施過程中的可接受性與約束力

5、不強。在一些控制性詳細規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制人員往往只注意與城市總體規(guī)劃的對接，而對規(guī)劃區(qū)域的資源優(yōu)勢和市場開發(fā)價值則很少作深層次的研究，很多寶貴的不可再生資源在規(guī)劃師筆下被忽視。 2.3 規(guī)劃質(zhì)量有待提高 一些小城市控制性詳細規(guī)劃中存在著質(zhì)量有待提高的問題。一些承擔小城市控制性詳細規(guī)劃編制任務(wù)的規(guī)劃設(shè)計單位為趕任務(wù)，在對小城市控制性詳細規(guī)劃進行方案制定時沒有做到精益求精，而僅僅按照規(guī)劃編制規(guī)范的要求來保證規(guī)劃內(nèi)容的完整性，重點講求規(guī)劃文本和圖面效果，而忽視了作為規(guī)劃靈魂的方案質(zhì)量，對規(guī)劃實施的政策措施和規(guī)劃實施的重點也很少提出系統(tǒng)的有說服力的方案。 2.4 公眾參與力度不夠 在小城市控制性

6、詳細規(guī)劃編制過程中，公眾參與力度不夠，小城市控制性詳細規(guī)劃審批程序流行形式。在一些小城市控制性詳細規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制管理部門和規(guī)劃設(shè)計單位往往注重領(lǐng)導(dǎo)的意見，而忽視民間的一些好的意見和建議，有時還存在著為了趕進度，致使小城市控制性詳細規(guī)劃審批的過程流于形式，在實施過程中經(jīng)不住推敲，缺乏說服力等問題。 2.5 規(guī)劃管理的權(quán)威性有待加強 小城市控制性詳細規(guī)劃管理難以樹立其應(yīng)有的權(quán)威。在一些小城市控制性詳細規(guī)劃管理中出現(xiàn)“走樣”的情況主要有：基層越權(quán)審批“走樣”，以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移“走樣”，遷就開發(fā)商利益“走樣”，建設(shè)單位不按規(guī)劃辦事“走樣”。這導(dǎo)致規(guī)劃管理不能樹立其應(yīng)有的權(quán)威，城市建設(shè)模式集鎮(zhèn)

7、化，城市開發(fā)分散化，建筑風格自由化，城市面貌無序化?，F(xiàn)實中存在的為追求利益允許企業(yè)項目容積率過高，而其他控制因素則不能滿足要求，如高度過高影響城市景觀、影響空氣對流、影響日照等等。 3.對于小城市控制性詳細規(guī)劃的幾點思考 3.1 保障公共利益不受侵害小城市控制性詳細規(guī)劃的主要任務(wù)是保障公共利益不受侵害。因此，我們要注重研究明確在市場經(jīng)濟條件下，小城市控制性詳細規(guī)劃應(yīng)當控制哪些內(nèi)容，以及哪些內(nèi)容可以由市場主體來自由發(fā)揮?？刂菩栽敿氁?guī)劃是屬于從宏觀控制轉(zhuǎn)向微觀控制的規(guī)劃編制層次，包括以土地使用控制為主要內(nèi)容，以控制綜合環(huán)境質(zhì)量為重點的6 個方面：土地使用性質(zhì)細分及其兼容范圍控制，土地使用強度控制，

8、主要公共設(shè)施與配套服務(wù)設(shè)施控制，道路及其設(shè)施與內(nèi)外道路關(guān)系控制，城市特色與環(huán)境景觀控制，工程管線控制等。因控制性詳細規(guī)劃屬于詳細規(guī)劃階段的編制層次，這就決定其對城市土地使用性質(zhì)的細分必須進行“定性、定量、定位、定界”的具體控制?？刂菩栽敿氁?guī)劃只有達到“四定”（定性、定量、定位、定界）的編制深度，才能承上啟下和滿足各方要求。這是控制性詳細規(guī)劃編制的核心問題和首要特征。 3.2 規(guī)劃指標應(yīng)更具科學(xué)合理性 小城市控制性詳細規(guī)劃的指標確認要更具科學(xué)合理性。小城市控制性詳細規(guī)劃最核心的內(nèi)容是對城市用地建設(shè)進行強度控制，主要體現(xiàn)在規(guī)劃的指標上。因此，小城市控制性詳細規(guī)劃指標如何確定，就直接決定了其規(guī)劃的科

9、學(xué)與否。目前，小城市控制性詳細規(guī)劃編制中指標的確定主要是根據(jù)城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃中規(guī)定的人口容量和以往城市建設(shè)的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，再結(jié)合國家有關(guān)人均規(guī)劃建設(shè)面積標準、建筑間距等規(guī)定，進行效益分析，再推算出建筑密度、容積率、高度和綠地率等指標。這種方法對于城市居住區(qū)的規(guī)劃是比較適應(yīng)的，但對城市建筑的整體形象缺乏考慮，不利于城市景觀和城市特色的塑造。因此，必須重視小城市控制性詳細規(guī)劃編制中建筑形體的控制問題，特別是在城市中心區(qū)、廣場周邊、道路交叉口、主要道路兩側(cè)等城市重要地段，需要先做概念性建筑形體規(guī)劃控制模型，再將各項規(guī)劃技術(shù)要素推算成小城市控制性詳細規(guī)劃的各項指標。 3.3 提高規(guī)劃的覆蓋面 應(yīng)提高

10、小城市控制性詳細規(guī)劃的覆蓋面。隨著城市舊區(qū)改造和新區(qū)開發(fā)量的逐步加大，小城市控制性詳細規(guī)劃的作用越來越重要。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地的有償出讓轉(zhuǎn)讓已成為單位和個人取得城市國有土地使用權(quán)的基本方式，而小城市控制性詳細規(guī)劃在調(diào)控和引導(dǎo)城市國有土地出讓轉(zhuǎn)讓中有著十分重要的作用。如果我們的小城市控制性詳細規(guī)劃覆蓋面大，那么，不管市場如何變化，我們都有管理的依據(jù)，就用不著“臨時抱佛腳”。因此，我們必須逐步提高小城市控制性詳細規(guī)劃的覆蓋面，系統(tǒng)地強化對整個城市用地的規(guī)劃控制，積極主動地發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用。要提高規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)小城市控制性詳細規(guī)劃的覆蓋率，對城市總體規(guī)劃確定的近期建設(shè)地區(qū)、重點開發(fā)

11、地區(qū)、城市窗口地段和歷史文化保護地區(qū)要加緊制定控制性詳細規(guī)劃。對重要地段的小城市控制性詳細規(guī)劃要提請市縣人大常委會審議通過。規(guī)劃行政主管部門要加強對重要地段規(guī)劃設(shè)計方案競選的組織和管理，超前組織對重點地區(qū)小城市控制性詳細規(guī)劃的編制工作，超前做好土地儲備地塊和城市主要出入口道路的小城市控制性詳細規(guī)劃編制工作。在實際操作中，小城市控制性詳細規(guī)劃的覆蓋面及編制的內(nèi)容深度要因地制宜，對舊城改建來說可以做到全部覆蓋；就新區(qū)開發(fā)面而言，則可以針對其建設(shè)范圍做好小城市控制性詳細規(guī)劃。 3.4 加強管理實施 應(yīng)加強小城市控制性詳細規(guī)劃的管理實施?！叭忠?guī)劃，七分管理”，小城市控制性詳細規(guī)劃無論編制得多么完善，

12、都僅是城市建設(shè)的基本依據(jù)，只有通過強化管理，才能變成現(xiàn)實。小城市控制性詳細規(guī)劃以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，同時又是修建性詳細規(guī)劃的依據(jù)。因此，要通過新聞媒體等多種形式做好小城市控制性詳細規(guī)劃的宣傳工作，動員全社會的力量來關(guān)心、支持和監(jiān)督小城市控制性詳細規(guī)劃的實施工作。要進一步創(chuàng)新規(guī)劃管理體制，逐步推行規(guī)劃成果展示制度、規(guī)劃 審批聽證制度和規(guī)劃管理行政追究制度。要嚴格依據(jù)小城市控制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容要求，嚴把修建性詳細規(guī)劃的審查關(guān)。要充分發(fā)揮控制性詳細規(guī)劃對城市土地的管制作用，促進城市建設(shè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。 4.結(jié)語 控制性詳細規(guī)劃是規(guī)劃與管理、規(guī)劃與實施相銜接的重要環(huán)節(jié)，是規(guī)劃管理的必要手段和重要依據(jù)。控制性詳細規(guī)劃編制工作的水平高低將直接影響規(guī)劃管理工作的好