對(duì)深圳“外來人口”問題的重新認(rèn)識(shí)及對(duì)策建議

1、對(duì)深圳“外來人口”問題的重新認(rèn)識(shí)及對(duì)策建議經(jīng)過二十余年超常規(guī)發(fā)展，深圳如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須認(rèn)真研究和檢討其人口戰(zhàn)略和人口政策，尤其是要反思深圳的“外來人口”政策。伴隨外來人口不斷增長(zhǎng)，戶口成了外來人員的心病，外來人口管理成了政府職能部門的難題。2003年3月“孫志剛事件”，導(dǎo)致了針對(duì)外來人口和“三無人員”的收容遣送制度壽終正寢，也引發(fā)了全社會(huì)對(duì)外來人口管理的廣泛爭(zhēng)論，外來人口是否低人一等？是否素質(zhì)低下？是否一定要接受某種特殊“管理”？是否要用“外來人口”這樣的稱呼？面對(duì)人才匱乏和大量低素質(zhì)外來人口帶來的社會(huì)問題，作為肩負(fù)外來人口管理職能的政府部門，必須對(duì)外來人口現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)真審視，對(duì)問題進(jìn)行

2、深刻剖析，按照“三個(gè)代表”重要思想的要求，認(rèn)真研究外來人口管理問題。 一 深圳市外來人口現(xiàn)狀 (一)外來人口概念 長(zhǎng)期以來，“外來人口”、“暫住人員”、“流動(dòng)人口”等稱謂被用來稱呼非本市戶籍人員，它們的聯(lián)系與區(qū)別何在？與“常住人口”、“戶籍人口”關(guān)系又如何？ 1。法律界定。中華人民共和國(guó)戶口登記條例第六條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口?！惫裨凇俺Ｗ〉亍钡怯洺Ｗ艨冢诋?dāng)?shù)胤Q為“常住人口”，以個(gè)體角度應(yīng)稱為“常住戶口”；到本市縣外的其它地方需申報(bào)暫住登記，被稱為“暫住人口”，以個(gè)體角度則應(yīng)稱為“暫住戶口人員”。 市統(tǒng)計(jì)局每年公布深圳“常住人口

3、”數(shù)據(jù)，包含了本市常住人口和部分暫住人口，與法律規(guī)定的常住人口為兩個(gè)不同的概念。 2。法規(guī)界定。廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例第二條規(guī)定“離開常住戶口所在地進(jìn)入本省和在本省內(nèi)跨市(市政府所在地的市區(qū)，下同)、縣(含縣級(jí)市，下同)暫住的人員”稱為“流動(dòng)人員”；深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例第二條規(guī)定“本條例所稱暫住人員，是指沒有特區(qū)常住戶口，持有效證件進(jìn)入特區(qū)，并在特區(qū)居留的中華人民共和國(guó)境內(nèi)的公民?！?3。約定俗成的用語(yǔ)。以上法律所指“暫住人員”、“流動(dòng)人員”都是本國(guó)公民，不包括外國(guó)人、港澳臺(tái)僑人員。長(zhǎng)期以來，人們將所有非本市常住戶口人員稱為“外來人員”，以總體稱之，則為“外來人口”。近年來，計(jì)劃、

4、統(tǒng)計(jì)部門多使用“戶籍人口”代替本市常住人口。 上述各種概念的邏輯關(guān)系圖 相加 統(tǒng)計(jì)局“常住人口” 計(jì)劃局“戶籍人口” 公安局常住人口(本市戶籍人口) “外來人口” 暫住人口 “外來人口”、“暫住人口”、“流動(dòng)人口”及其派生出來的“打工一族”、“外來民工”等名詞現(xiàn)在被很多人認(rèn)為具有歧視性，但在沒有更合適新名詞的情況下，本文仍采用“外來人口”一詞。 (二)人口數(shù)據(jù)分析 1。統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù) 按照市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，2000年、2001年、2002年，深圳市常住人口(數(shù)據(jù)來源是抽樣調(diào)查，范圍包括戶籍人口和在深居住超過一年的外來人口)數(shù)量分別是432。94萬、468。76萬和504。25萬，扣除當(dāng)年

5、戶籍人口數(shù)量，外來人口分別是308。02萬、336。72萬和364。80萬。 由于抽樣統(tǒng)計(jì)造成“不可核查性”，以及無未滿“一年”的“外來人員”的統(tǒng)計(jì)，我們無法根據(jù)以上數(shù)據(jù)對(duì)外來人口實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)分析。 2。人口普查數(shù)據(jù) 2000年，第五次全國(guó)人口普查，深圳市總?cè)丝?00。9萬人，其中戶籍人口124。9萬，外來人口577。0萬，占總?cè)丝诒壤?2。1%。同期北京、上海和廣州外來人口分別為282萬、319萬、318萬，外來人口比例分別為20。0%、19。4%和30。0%。 “五普”登記了五類人口，其中主要是常住人口和居住半年以上的“外來人口”(不含境外人士)，為我們從事研究提供了較權(quán)威的參照系。

6、3。公安機(jī)關(guān)2002年專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 人口普查數(shù)據(jù)屬于時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)特殊，無法對(duì)外來人口居住年限等進(jìn)行分析。為此，2002年市公安局專門組織人員進(jìn)行專項(xiàng)研究，以2001年持有效暫住證(暫住證有效期至2001年底)的暫住人口為底數(shù)，往前延伸至1996年，從暫住人口的居住時(shí)間、性別、年齡、文化程度、從事職業(yè)等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。 為避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)，工作人員設(shè)計(jì)了專門軟件，對(duì)收集的人口數(shù)據(jù)按身份證號(hào)碼進(jìn)行電腦檢索對(duì)比，剔除了重復(fù)辦證人數(shù)。由于種種原因，暫住人員辦證率從2002年急劇下跌，到2003年上半年跌至50-60%左右，至此，暫住證已經(jīng)基本失去統(tǒng)計(jì)意義。今后已無法再進(jìn)行類似統(tǒng)計(jì)分析。 (1)暫住人口

7、總量與居住時(shí)間分析 按照這次統(tǒng)計(jì)，2001年全市共有暫住人口(已辦暫住證的外來人口)5，765，141人，男性2，818，800人，占總數(shù)的48。89%，女性2，946，341人，占總數(shù)的51。11%。連續(xù)居住5年及5年以上的721，583人，占總數(shù)的12。52%。連續(xù)居住4年的740，048人，占總數(shù)的12。84%。連續(xù)居住3年的754，942人，占總數(shù)的13。09%，2年的907，245人，占總數(shù)的15。74%。連續(xù)居住1年的2，307，335人，占總數(shù)的40。02%。連續(xù)居住半年的306，764人，占總數(shù)的5。32%。值得注意的是，這次調(diào)研統(tǒng)計(jì)的暫住人口總數(shù)與“五普”數(shù)據(jù)有驚人的一致性；

8、結(jié)合當(dāng)年公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口辦證率(約為90%)分析可知：這次統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有相當(dāng)高的可信度。 (2)文化程度分析 具有大專以上學(xué)歷的共846，794人，占總數(shù)的14。69%，其中博士研究生411人，碩士研究生11，254人，大學(xué)本科生310，933人。高中至中專文化程度的共2，756，872人，占總數(shù)的47。82%，初中及初中以下文化程度的共有2，132，988人，占總數(shù)的37。00%。大學(xué)本科以上學(xué)歷的暫住人員連續(xù)居住3年以上的有153，805人，連續(xù)居住5年以上的有40，096人。 (3)暫住人口職業(yè)構(gòu)成 特區(qū)內(nèi)暫住人口從職業(yè)上看主要以從事生產(chǎn)、運(yùn)輸居多，共有904，397人，占總數(shù)的39。43

9、%，其次是服務(wù)行業(yè)，共有385，910人，占總數(shù)的16。83%，商業(yè)行業(yè)有279，257人，占總數(shù)的12。18%，各類專業(yè)技術(shù)人員僅有88，001人，僅占總數(shù)的3。84%。 寶安區(qū)暫住人口主要以經(jīng)商和務(wù)工為主，二者比例接近，經(jīng)商的有924，800人，占總數(shù)的39。77%，務(wù)工的有914，114人，占總數(shù)的39。31%。從事建筑業(yè)的人員有318，118人，占總數(shù)的13。68%，投靠親友的人員有43，815人，占總數(shù)的1。88%，從事種養(yǎng)業(yè)的人員有23，497人，占總數(shù)的1。01%，借讀培訓(xùn)的有18，028人，占總數(shù)的0。78%。龍崗區(qū)暫住人口主要以務(wù)工為主，共有886，579人，占總數(shù)的77。3

10、3%，經(jīng)商的有108，439人，占總數(shù)的9。46%。從事種養(yǎng)業(yè)的有50，637人，占總數(shù)的4。42%。建筑業(yè)人員有20，732人，占總數(shù)的1。81%，投靠親友的人員有16，931人，占總數(shù)的1。48%，借讀培訓(xùn)的有20，992人，僅占總數(shù)的1。83%。 忽略特區(qū)內(nèi)外職業(yè)劃分的不可比因素，全市暫住人口從事第一、二、三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)分別為91，464人、3，043，940人和1，554，344人，比例分別為1。6%、53。5%、27。2%；其他(讀書、投靠親屬等)1，075，393人，比例為18。8%。 “五普”時(shí)全市總?cè)丝趶氖碌谝?、二、三產(chǎn)業(yè)的比例分別為1。6%、69。1%和29。3%。 4、綜合各

11、方面情況，加上居深境外人士，我們估算，目前深圳的外來人口為700萬800萬人，為方便計(jì)算及參考其他部門、行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，我們以800萬人作為研究標(biāo)準(zhǔn)。這是全市外來人口平均總量概念，在實(shí)際工作中也是經(jīng)常用到的。 (三)管理力量分析 目前全市公安機(jī)關(guān)共有編制警力13，750名，實(shí)有警力12，227名。其中具有“外來人口管理”職能的戶政民警173人，派出所民警3，226人，其中具體從事“外來人口管理”的社區(qū)民警827人，此外，聘有暫住戶口協(xié)管員5，460人作為輔助管理力量。按照公安部規(guī)定，一名社區(qū)民警負(fù)責(zé)1000戶，管理3000人。根據(jù)目前保有的總?cè)丝跀?shù)(800萬“外來人口”加140余萬常住人口)概算

12、應(yīng)配備社區(qū)民警3000人以上。按照省政府規(guī)定“協(xié)管員”比例為總?cè)丝诘?至3的配備標(biāo)準(zhǔn)，深圳市最少應(yīng)配19000人，但實(shí)際只有5460人，約占總?cè)丝?。6。 (四)管理法規(guī)與管理狀況 除中華人民共和國(guó)戶口登記條例、廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例外，深圳市先后制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例等法規(guī)規(guī)章。總的來說，相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況差強(qiáng)人意。在外來人口問題上，側(cè)重以辦證為主，始終把對(duì)外來人口的治安管理放在第一位。公安機(jī)關(guān)一直充當(dāng)外來人口管理的主力軍，多年來，外來人口管理始終沒有根本改觀，根本原因在于對(duì)外來人口的認(rèn)識(shí)以及制度設(shè)計(jì)滯后，最值得一提的是外來人口高犯罪率觀。雖然1995

13、年以來犯罪嫌疑人中外來人口占97%以上，但與各自總?cè)丝诒壤?常住人員約為萬分之2。2，外來人口約為萬分之17。8，根據(jù)2002年數(shù)據(jù))、常住人口構(gòu)成的歷史、犯罪種類、動(dòng)機(jī)及其對(duì)社會(huì)的危害等諸方面考慮，并不能得出外來人口是治安包袱的結(jié)論。外來人口高犯罪率觀長(zhǎng)期盛行，折射出認(rèn)識(shí)觀念和管理工作的誤區(qū)。 二 深圳市外來人口管理存在的問題 (一)主觀管理理念與客觀管理需求的矛盾 深圳作為移民城市，上世紀(jì)八十年代初就確立了嚴(yán)格控制人口的管理思路，1981年省政府批轉(zhuǎn)深圳市革委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)外來人員管理的一份報(bào)告中明確提出，各地民工來深工作必須要有當(dāng)?shù)卣刹繋ш?duì)，集中管理，規(guī)定用工單位必須到市“清理外來人員管

14、理辦公室”領(lǐng)取許可證，憑許可證到公安機(jī)關(guān)辦理居留證件。隨著形勢(shì)發(fā)展，1984年啟用暫住證，將“集中管理”思路演化為用工單位事先向勞動(dòng)部門提出申請(qǐng)的“指標(biāo)控制”。1990年成立了市人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在承認(rèn)并開辦“非勞務(wù)暫住證”同時(shí)，又明確了用“經(jīng)濟(jì)手段”(勞務(wù)證每年300元、非勞務(wù)每年150元增容費(fèi))的輔助調(diào)節(jié)思路，每年從廣大流動(dòng)人口身上收取巨額資金用于公安、教育、計(jì)生等部門。1995年市人大通過深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例，以地方立法形式確立了“以辦證為管理手段，前置管理，與清查處罰相結(jié)合”所謂“以證管人”的管理思路，并沿用至今。 從上述發(fā)展軌跡看出，歷屆政府一直沿用改革開放之初帶有“防備

15、”意識(shí)的流動(dòng)人口控制思路，在深圳戶口高含金量背景下，常住人口集體潛意識(shí)中的“擠公交車心理”(即沒擠上公交車的拚命往上擠，擠上去的又希望車下的不要再擠上來了)又對(duì)作為本身也是常住人口的決策者產(chǎn)生著影響。目前外來人口管理主流理念是：從比較狹隘的主觀愿望出發(fā)，盡可能對(duì)外來人口多加利用，漠視其高層次需要，在不能實(shí)現(xiàn)計(jì)劃控制的前提下寄希望于辦證控制，這種相對(duì)不信任和拒絕的心理傾向把外來人口作為治安問題群體看待。外來人口中暫住時(shí)間較長(zhǎng)的人員，事實(shí)上已是深圳社會(huì)成員。在與常住人口一樣平等履行公民義務(wù)時(shí)，同樣有著與常住人口一樣，在自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)尊重等高層次需要層面有著同樣的渴望。而在殘酷的現(xiàn)實(shí)面

16、前，他們卻處在一個(gè)近似于“二等公民”的尷尬境地。寄希望于用辦證來控制、管理外來人口，忽視人口流動(dòng)客觀性，無視外來人口作為中國(guó)公民的基本權(quán)益，使外來人口管理步入誤區(qū)，成為老大難問題。 (二)片面強(qiáng)調(diào)常住、暫住關(guān)系與城市人口發(fā)展客觀規(guī)律的矛盾。 深圳大部分居民非“常住”人口，越來越多的有識(shí)之士已認(rèn)識(shí)到這個(gè)特點(diǎn)，特殊人口結(jié)構(gòu)已成為制約深圳進(jìn)一步發(fā)展的障礙。中華人民共和國(guó)戶口登記條例規(guī)定以省市縣為范圍劃分不同戶口登記區(qū)域，以常住戶口登記為政府實(shí)施管理和服務(wù)的基礎(chǔ)，而登記條件則籠統(tǒng)地稱之為“在經(jīng)常居住地”。由于只能在“一個(gè)地方登記為常住”，所以派生出戶口遷移制度和暫住登記登記制度。戶口登記條例是上世紀(jì)五

17、十年代末頒布的，它所體現(xiàn)的主要法律精神并未過時(shí)。與40多年前一樣，中國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異存在，戶口制度就會(huì)存在。在這樣前提下，區(qū)分常住、暫住登記是一種必然，但問題的關(guān)鍵是，以什么來區(qū)分，或者說，如何真正理解“經(jīng)常居住地”的法律精神？ 在這個(gè)問題上，某些決策者只看到了兩種性質(zhì)戶口的表面區(qū)別，未能辨證處理常住暫住的矛盾關(guān)系。一方面，歷屆政府嚴(yán)格控制戶籍人口增長(zhǎng)，加固常住、暫住壁壘，另一方面又采取各種手段調(diào)和兩者矛盾，如推行“深圳是我家”、“市民”、“全社會(huì)成員”等概念，在義務(wù)教育、社會(huì)保障、取消增容費(fèi)等方面，改善外來人口生存狀況，選舉個(gè)別外來人口為人大代表。但深層次問題沒

18、有根本解決，首先是常住人口偏少，使深圳的全國(guó)人大代表、供水配額偏少；其次是大量低素質(zhì)人口滯留深圳(參考市公安局2002年專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)暫住人口中約74%為高中以下學(xué)歷，總數(shù)約429萬人)，每年約1。5萬常住人口外遷和出國(guó)境定居；三是中產(chǎn)階層難以形成，暫住人口歸宿感難以形成。1998年廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例規(guī)定：“連續(xù)暫住七年以上，有固定住所、合法就業(yè)或經(jīng)營(yíng)、計(jì)劃生育證明、無違法犯罪記錄的，可以按國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)常住戶口”，而深圳市沒有執(zhí)行。我們是否應(yīng)對(duì)“經(jīng)常居住地”原則有一個(gè)更清醒更深刻的認(rèn)識(shí)。 (三)不合理人口結(jié)構(gòu)與宏偉發(fā)展戰(zhàn)略的矛盾 深圳市“十五”規(guī)劃描繪了今后五年發(fā)展藍(lán)圖，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)宏偉藍(lán)圖必

19、須認(rèn)真考慮人口問題。首先，遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超標(biāo)”的實(shí)有人口數(shù)與統(tǒng)計(jì)公布人口數(shù)據(jù)的反差對(duì)目標(biāo)完成構(gòu)成威脅。指標(biāo)體系建立和“十五”規(guī)劃制定是以2000年統(tǒng)計(jì)年報(bào)公布的432。94萬常住人口為依據(jù)的，但目前深圳市人口總量遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)，要么是降低指標(biāo)，要么是提高發(fā)展速度，否則，將直接影響十五規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 其次，人口結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成巨大反差。根據(jù)2002年公安局專項(xiàng)研究數(shù)據(jù)分析，人口總量中初中以下文化程度占總數(shù)37%，市政府規(guī)劃在2005年高新技術(shù)產(chǎn)品占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到50%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到25%，2005年萬人擁有大專文化程度人口達(dá)1，500人以上，萬人職工擁有專業(yè)技術(shù)人員達(dá)

20、4，000人。目前，深圳的人口素質(zhì)與人口結(jié)構(gòu)離規(guī)劃目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。 再次，人口總量大幅超標(biāo)直接影響建設(shè)國(guó)際化城市和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。2002年市委市政府重大調(diào)研課題“人口戰(zhàn)略與人口政策”指出，水資源決定2010年深圳市人口最大承載量為780萬，合理人口規(guī)模為650萬人。如控制在650萬人口規(guī)模，深圳將提供舒適生活居住環(huán)境。舒適的生活居住環(huán)境是建設(shè)國(guó)際化城市和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本條件，但目前的人口規(guī)模已使深圳市局部地區(qū)缺水越來越嚴(yán)重。 另外，難以轉(zhuǎn)換的大量低素質(zhì)人口帶來的社會(huì)問題將阻礙城市發(fā)展步伐。早期產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型制造業(yè)而帶來大量低素質(zhì)人口，上百個(gè)“城中村”為他們提供低成本居住空

21、間。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市共有出租屋135萬余間，還有大量工廠宿舍、十元店及低檔旅店、廢棄建筑、爛尾樓盤、違章建筑及“三邊”地，估算容納人口約500萬人。所以，單靠產(chǎn)業(yè)政策是難以較快置換低素質(zhì)人口，還必須解決“城中村”和違法開發(fā)建設(shè)這兩個(gè)大難題。 值得注意的是，低居住成本、低素質(zhì)人口對(duì)城市消費(fèi)同樣有反作用力，深圳餐飲業(yè)很發(fā)達(dá)，有特色且價(jià)格便宜，同時(shí)也對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的副作用。作為廉價(jià)人力資源的外來人口對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有反作用力，對(duì)低成本居住市場(chǎng)也有反作用力，市場(chǎng)一旦形成，靠行政手段難以改變，這么多“城中村”不可能在一夕之間拆掉。 (四)不實(shí)際的公安管理目標(biāo)與薄弱的管理資源和落后的管理方式的矛盾 從政府

22、各個(gè)部門管理分工看，公安機(jī)關(guān)對(duì)常住人口的管理定位在戶口登記。各政府職能部門以常住人口為管理服務(wù)對(duì)象，其次才考慮到暫住人口，并且要附加額外條件。由于片面地看待外來人口的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性，政府成立類似“流動(dòng)人口管理辦公室”的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)大多設(shè)在公安局戶政管理部門，似乎外來人口跟公安局關(guān)系最為緊密，公安局應(yīng)把外來人口管好。但公安機(jī)關(guān)顯然缺乏對(duì)外來人口管理的自覺意識(shí)，也沒有這個(gè)權(quán)限，最后體現(xiàn)出來的就是辦暫住證。多年辦證工作，形成了一種以暫住證為依托，其他政府部門據(jù)此實(shí)施管理的服務(wù)模式。計(jì)生、勞動(dòng)、人事、房屋租賃四個(gè)部門實(shí)行辦證條件前置，捆綁辦證帶來了一系列問題： 一是外來人口數(shù)量不清，缺乏權(quán)

23、威統(tǒng)計(jì)，若干政府部門人口統(tǒng)計(jì)和對(duì)外公布的人口數(shù)據(jù)口徑不一，拋開政治因素，根本原因是無法進(jìn)行準(zhǔn)確權(quán)威統(tǒng)計(jì)。因?yàn)榧幢闶悄壳皺?quán)威的暫住證辦理記錄，同樣存在無法代替時(shí)點(diǎn)人頭數(shù)和不完全辦證兩大缺陷，因而造成底數(shù)不清、情況不明。 二是外來人口辦證率不高，管理不到位。按照我們對(duì)市人事局直屬的人才大市場(chǎng)和市勞動(dòng)局直屬的職介中心的了解，估算近年來每年外來人口求職者在200萬人左右，其中一半為初來深圳求職而不具備辦證條件，一半為跳槽求職致使暫住證上的服務(wù)處所及暫住地址發(fā)生變更，再加上本市范圍內(nèi)無法統(tǒng)計(jì)但數(shù)量巨大的不辦證或利用虛假資料高價(jià)辦證的灰色人群，這三部分相對(duì)最不穩(wěn)定的人群不能納入管理范圍。 目前遍布全市的非

24、法辦證點(diǎn)并無明顯減少跡象，今年的黑市暫住證行情為每證5060元，所以我們稱之為“無法統(tǒng)計(jì)但數(shù)量巨大”。另外一方面，自去年以來放寬邊防證件，取消增容費(fèi)，取消收容遣送制度，辦證率呈下降趨勢(shì)，管理資源薄弱造成暫住人口登記與暫住證辦理脫節(jié)。 文明城市評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)之一是要求暫住人口辦證率達(dá)到97%以上，這種辦證率應(yīng)登記與辦證統(tǒng)一，辦證建立在登記基礎(chǔ)上。但實(shí)際情況社區(qū)民警管登記，戶政民警管辦證，登記率只有50%甚至更低，辦證率只有6070%。據(jù)部分資深社區(qū)民警估算，按目前人口變動(dòng)頻率，每15天上門登記一次，才能達(dá)到全面有效登記的目標(biāo)。按目前操作模式和工作效率，以800萬人口數(shù)量計(jì)，需要約33000工作人員。目

25、前社區(qū)民警加戶管員還不到5000人。 正因?yàn)槿绱?，深圳市公安?003年4月啟用“流動(dòng)人口管理系統(tǒng)”中“先登記后辦證”思路不得已被廢棄，為緩解辦證壓力，只能采取與原先一樣的辦證模式。 暫住人口登記率是個(gè)敏感話題，很少觸及。筆者拜訪了幾位公認(rèn)比較優(yōu)秀的社區(qū)民警，他們對(duì)自己工作的客觀評(píng)價(jià)是60%左右，由此得出全市登記率50%左右甚至更低的結(jié)論。如果說登記還不能替代掌控的話，那么游離在登記范圍外的暫住人口不就更讓人擔(dān)心嗎？暴露了許多治安基礎(chǔ)工作的漏洞，正是由于我們對(duì)外來人口認(rèn)識(shí)上的偏差，干擾和削弱了公安基礎(chǔ)管理工作，造成治安形勢(shì)嚴(yán)峻。 三 立足現(xiàn)實(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，調(diào)整外來人口工作戰(zhàn)略 (一)轉(zhuǎn)變思想觀念

26、 所有肩負(fù)外來人口管理的政府部門，都應(yīng)該從思想深處摒棄以往的錯(cuò)誤觀念，樹立“三種意識(shí)”：一是大局意識(shí)。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，緩解城鄉(xiāng)差別，全面建設(shè)小康社會(huì)，出臺(tái)了一系列措施，鼓勵(lì)和幫助農(nóng)村剩余勞力流向城市，這是國(guó)家大局。作為地方政府，必須服從于大局，必須堅(jiān)決杜絕對(duì)農(nóng)民進(jìn)城上的“管、卡、壓”；二是新的人才意識(shí)。的確，外來人口素質(zhì)參差不齊，文化層次不高，但不能以文憑論英雄，社會(huì)需要各種人才，只要在社會(huì)上找到相適應(yīng)的勞動(dòng)崗位，就是有用之才。何況外來人口中也有高學(xué)歷、高素質(zhì)人才。十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要尊重和保護(hù)一切有益于人民和社會(huì)的勞動(dòng)。不論是體力勞動(dòng)還是腦力勞動(dòng)，不論是簡(jiǎn)單勞動(dòng)還是復(fù)雜勞動(dòng)。外來人口也是社

27、會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者，城市政府應(yīng)當(dāng)尊重這個(gè)群體，為他們提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)；三是市場(chǎng)意識(shí)。特區(qū)成立以來，在人口問題上政府一手包攬，用行政手段解決問題。外來人口增長(zhǎng)迅猛，十五規(guī)劃的人口規(guī)模早已突破，人口管理政策受到了極大挑戰(zhàn)。政府的人口調(diào)控應(yīng)建立在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人口流動(dòng)客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上。我們必須認(rèn)識(shí)到，外來人口也是深圳人，不要把他們僅當(dāng)成是治安對(duì)象和城市過客，要給他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。 (二)調(diào)整人口政策 1。科學(xué)統(tǒng)計(jì)并及時(shí)發(fā)布人口數(shù)據(jù)。在目前暫住證的統(tǒng)計(jì)功能日益減弱、暫住人口登記質(zhì)量不高的情況下，如何科學(xué)統(tǒng)計(jì)暫住人口成了一大難題。在沒有更好辦法的情況下，只能依靠抽樣調(diào)查，但抽樣調(diào)查的采樣、

28、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)參數(shù)必須客觀、科學(xué)、公正，建議市統(tǒng)計(jì)局征求各方面意見并將統(tǒng)計(jì)方法向社會(huì)公布，以利于監(jiān)督和改進(jìn)。 目前深圳市對(duì)外公布的總?cè)丝跀?shù)量是偏少的，對(duì)深圳市“人均GDP全國(guó)第一”的桂冠，許多城市頗有微辭。這種做法可能帶來不少隱患?？茖W(xué)統(tǒng)計(jì)和如實(shí)公布人口數(shù)據(jù)，可以擺脫十五規(guī)劃指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)差距甚大的窘境。 2。逐步實(shí)現(xiàn)人口置換，通過政策引導(dǎo)，控制人口總量。廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例規(guī)定連續(xù)暫住七年以上、符合一定條件者可申請(qǐng)辦理常住戶口，深圳市一直未執(zhí)行此規(guī)定。省條例雖不完全適用于深圳，但其中的精神可供借鑒，把在深圳購(gòu)房、有一定居住年限、有一定納稅數(shù)額和納稅年限、社會(huì)急需的崗位、符合計(jì)生規(guī)定的暫住人口逐

29、步轉(zhuǎn)化為常住人口，同時(shí)統(tǒng)一全市進(jìn)人“口子”和進(jìn)人標(biāo)準(zhǔn)。 在人口置換時(shí)，一是要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，降低加工制造業(yè)和“三來一補(bǔ)”企業(yè)比例，縮減市場(chǎng)對(duì)低層次勞動(dòng)力的需求；二是要從提高居住成本入手，營(yíng)造舒適居住環(huán)境，擴(kuò)大中產(chǎn)階層，改造“城中村”和處理違法建筑；三是對(duì)于不能直接入戶或不愿入戶的高精尖急需人才和特殊技能人員，應(yīng)通過人才居住證給予居民待遇。擴(kuò)大“才居住證發(fā)放范圍，合并海外留學(xué)人才居住證，使之區(qū)別于暫住證，使其具備三大功能：簡(jiǎn)便公平的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)、便利免費(fèi)的申辦渠道、等同于戶籍人口的相關(guān)權(quán)益或明確的轉(zhuǎn)換條件。 3。積極吸納境外人才。外來人口中的境外人士中，高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才非常之多。目前境外人才

30、工作重視不夠。深圳提出建設(shè)國(guó)際化城市，必要高度重視境外人才工作。2002年國(guó)家九個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定外國(guó)人工作居留簽證最長(zhǎng)可辦5年，深圳市動(dòng)作遲緩，政策使用不到位，不要說辦5年簽證，辦3年的為數(shù)也極少，表面看是各部門協(xié)調(diào)不足，根本原因還是未將境外人員納入人才視野。境外人才包括港、澳、臺(tái)、僑及外國(guó)人。政府應(yīng)確定一個(gè)部門綜合協(xié)調(diào)，制定可操作規(guī)章，形成合力，把境外人才工作做好。 4。在承認(rèn)特區(qū)內(nèi)外戶口差別的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)戶籍管理一體化，為全市人口管理的一體化打好基礎(chǔ)。 (三)改革暫住證制度 要改變捆綁辦證、以證管人的模式，逐步走向暫住與常住的融合式管理，實(shí)現(xiàn)以證管人。孫志剛事件對(duì)我國(guó)戶口管理制度改

31、革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，它證明暫住證只是登記憑證，不能取代法定身份證件，表明“暫住證依賴”已走入歧途，把外來人口登記與治安管理混為一談，是違憲行為。在孫志剛事件之前，深圳的一些學(xué)者對(duì)現(xiàn)行暫住證制度提出過異議，指出暫住證制度起不到管理作用，它所代表的是一種戶口歧視，呼吁改革暫住證制度，啟用社區(qū)居住證。我們認(rèn)為，改革現(xiàn)行暫住證制度，要分三步走：第一步，完善地方立法，實(shí)施便利辦證。修改深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例，取消捆綁辦證規(guī)定，還人口登記本來面目，充分發(fā)揮人口登記的基礎(chǔ)作用。取消勞務(wù)、非勞務(wù)暫住證區(qū)別，統(tǒng)稱深圳市居住證(或暫住戶口登記憑證)(不再使用經(jīng)濟(jì)特區(qū)名稱，以便今后統(tǒng)一特區(qū)外暫住戶口登記工作)。取消暫住證上“服務(wù)處所”項(xiàng)目，將原“暫住地址”變更為“初次登記地址”，增加“初次登記社區(qū)警務(wù)室名稱”項(xiàng)目。第二步，全面實(shí)施在登記基礎(chǔ)上的辦證服務(wù)工作。所有外來人口來深圳三日內(nèi)到暫住地社區(qū)