上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)

1、上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)、深圳特區(qū)比較研究上海浦東新區(qū)天津?yàn)I海新區(qū)深圳特區(qū)作為我國在探索改革開放路上的三個(gè)里程碑，深圳特區(qū)、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)的發(fā)展不僅存在時(shí)間上的連續(xù)性，而且在內(nèi)在機(jī)制上也存在著繼承性，從自下而上的摸索改革過渡到自上而下的統(tǒng)籌改革，從經(jīng)濟(jì)改革深入到制度的創(chuàng)新。在不同的時(shí)代背景下三者承擔(dān)了不同的角色：深圳特區(qū)是上世紀(jì)80年代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革開放的拓荒者，其歷史意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)意義，象征意義大于實(shí)際意義；浦東新區(qū)是上世紀(jì)90年代區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革開放的攻堅(jiān)者，其社會(huì)意義、經(jīng)濟(jì)意義和示范效應(yīng)顯得更為重要；同時(shí)它們又和濱海新區(qū)一道成為是新時(shí)期綜合改革的推進(jìn)者。先行改革者和后行改革者改革

2、的成本是不一樣的，深圳與浦東的發(fā)展都不約而同地面臨轉(zhuǎn)型之苦。和前兩者不同，濱海新區(qū)正處于“兩級(jí)跳”的幸福轉(zhuǎn)型中。雖然轉(zhuǎn)型動(dòng)力不一，但三者在發(fā)展模式上的探索都將繼續(xù)推動(dòng)相應(yīng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與制度的發(fā)展。 三區(qū)的發(fā)展都對(duì)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展起到了重要作用，但作用的程度與方式不一。從三者的行政功能來看，深圳特區(qū)是一個(gè)獨(dú)立的市，其所在的珠三角隸屬于廣東省一個(gè)行政建制，政策統(tǒng)一性、一貫性、變通性優(yōu)于長三角和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈。而浦東新區(qū)和濱海新區(qū)則是上海和天津的一個(gè)行政區(qū)域，二者都是城中之區(qū)，其輻射效果或多或少地由于行政上的阻礙而打一些折扣。因此，深圳對(duì)珠三角的輻射較為直接，影響面較大。其對(duì)珠三角的帶動(dòng)效果要優(yōu)于浦東

3、新區(qū)對(duì)長三角的帶動(dòng)作用以及濱海新區(qū)對(duì)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的作用。從作用的方式來看，由于深圳在珠三角的龍頭地位并不顯著，其主要是依靠自身較大的經(jīng)濟(jì)總量來推動(dòng)珠三角的發(fā)展；而浦東在長三角的“龍頭效應(yīng)”非常明顯，浦東新區(qū)依托上海成為了區(qū)域發(fā)展的中心，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為清晰，區(qū)域內(nèi)“中心次中心腹地”的結(jié)構(gòu)一直具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，浦東的溢出效應(yīng)機(jī)制在長三角發(fā)揮了重要的示范效應(yīng)；而集國家眾多優(yōu)惠于一身的濱海新區(qū)對(duì)環(huán)渤海相關(guān)地區(qū)發(fā)揮作用的方式現(xiàn)階段主要是“刺激”效應(yīng)，而“溢出”效應(yīng)的形成尚需時(shí)日。 三區(qū)經(jīng)過相應(yīng)時(shí)期的發(fā)展，現(xiàn)階段具備了不同的發(fā)展基礎(chǔ)，形成各自的優(yōu)劣勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，深圳憑借較大的行政區(qū)劃占有較大的優(yōu)勢(shì)

4、，但發(fā)展活力方面濱海新區(qū)更有潛力，而浦東新區(qū)則在發(fā)展效率上占有較大優(yōu)勢(shì)；雖然三者的經(jīng)濟(jì)都具有外向型的特點(diǎn)，但深圳主要體現(xiàn)在出口方面，濱海新區(qū)直接利用外資發(fā)展速度強(qiáng)勁，浦東新區(qū)總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)潛力上浦東新區(qū)的更富先進(jìn)性，深圳在創(chuàng)新能力上表現(xiàn)比較突出，而浦東的形勢(shì)則很嚴(yán)峻?？傮w上看，濱海新區(qū)雖然在總量上有所不足，但其發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，在國家政策的推動(dòng)下，后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯；浦東新區(qū)的發(fā)展形勢(shì)雖然比較嚴(yán)峻，但其具有制高點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，如果能加大轉(zhuǎn)型的勇氣與力度，其發(fā)展將會(huì)達(dá)到新的高度。三區(qū)各自不同的優(yōu)勢(shì)將會(huì)引導(dǎo)三者今后的不同發(fā)展軌跡：浦東新區(qū)可以依靠金融等高端的服務(wù)業(yè)來形成輻射力；濱海

5、新區(qū)現(xiàn)階段在服務(wù)業(yè)方面缺乏相應(yīng)的資源的集聚，因此其可以通過發(fā)展制造業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)聚集，形成輻射力；深圳特區(qū)可以通過發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)形成輻射力。 優(yōu)惠政策是特（新）區(qū)的立足之本，深圳與浦東建設(shè)之初，中央對(duì)深圳特區(qū)和浦東新區(qū)主要是給予了區(qū)域性稅收政策和體制性財(cái)政政策，而對(duì)濱海新區(qū)主要是給予了產(chǎn)業(yè)性稅收扶持政策，以及在維持現(xiàn)行財(cái)政體制的基礎(chǔ)上的專項(xiàng)補(bǔ)助政策。從本質(zhì)上來看，濱海新區(qū)的綜合了三種優(yōu)惠政策，分別是天津開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的在整個(gè)新區(qū)的擴(kuò)展；東北老工業(yè)基地優(yōu)惠政策的延伸；當(dāng)年浦東開發(fā)優(yōu)惠政策的承繼。因此，中央政府給與濱海新區(qū)先行先試的優(yōu)惠政策的力度已經(jīng)超過了開發(fā)初期的深圳和浦東

6、。 而作為政策執(zhí)行的地方政府的管理模式在很大程度上影響了政策的效果。深圳的放權(quán)型政府管理模式比較靈活，在改革開放初期調(diào)動(dòng)了各方的積極性與熱情，取得了較大的成功，但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了由于監(jiān)管不利而導(dǎo)致的各種不良影響。這不僅影響了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，而且直接影響了改革的進(jìn)程（當(dāng)時(shí)由于意識(shí)形態(tài)的問題使深圳改革出現(xiàn)過幾次反復(fù)）。雖然深圳擁有兩種立法權(quán)，但其法律、制度受到行政區(qū)劃的限制，不利于改革的整體推進(jìn)。與深圳自下而上的模式基本相反，浦東新區(qū)一直在上海政府的強(qiáng)勢(shì)規(guī)劃管理下發(fā)展，上海政府在處理與中央政府關(guān)系上的良好作為使其獲得優(yōu)惠政策支持的連續(xù)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了深圳。強(qiáng)勢(shì)政府的模式有利于制度創(chuàng)新的規(guī)劃以

7、及推進(jìn)，但我們也應(yīng)該看到，地方政府的有效性在不同階段的表現(xiàn)方式是不一樣。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府的強(qiáng)勢(shì)可能會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的活力，特別是在綜合配套改革中涉及到對(duì)政府自身的制度進(jìn)行改革時(shí)，如何保持其創(chuàng)新的動(dòng)力則是一個(gè)棘手也是相當(dāng)關(guān)鍵的問題，需要政府轉(zhuǎn)換身份，做好服務(wù)的勇氣與操作藝術(shù)。濱海新區(qū)的地方政府主導(dǎo)的“聯(lián)邦”型模式?jīng)Q定了今后濱海新區(qū)的各種決策以及規(guī)劃還得由天津地方政府來決定，但是內(nèi)部存在的各自為政、過度競(jìng)爭的局面，將會(huì)限制了新區(qū)內(nèi)資源整合和配置的合理化，增大體制創(chuàng)新的成本，如何解決內(nèi)部協(xié)調(diào)是其首要的問題。 由此可見，如何合理地改進(jìn)政府管理模式都是三區(qū)共同的方向，這就有可能涉及到改革者自身利

8、益的問題，這需要太多的勇氣與動(dòng)力。而全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)無疑給浦東與濱海新區(qū)的制度創(chuàng)新提供了空間，深圳雖然也在進(jìn)行綜合配套改革，但由于缺少了“國”字號(hào)“試點(diǎn)”這頂帽子，不僅影響力減弱，而且在改革過程中遇到的束縛也將較多。同為綜合配套改革，濱海新區(qū)獲批的是“全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，并明確了重點(diǎn)，而且配以相應(yīng)的優(yōu)惠措施，而上海浦東則是“綜合配套改革試點(diǎn)”，一個(gè)為“試驗(yàn)區(qū)”，一個(gè)則為“試點(diǎn)”，相對(duì)來說前者改革范圍更大，先行先試的內(nèi)容更加豐富。 濱海新區(qū)綜合配套改革方案的高調(diào)定位與深圳特區(qū)和浦東新區(qū)相比有過之而無不及。其方案的重點(diǎn)放在了行政、科技、金融、土地、涉外經(jīng)濟(jì)體制5個(gè)方面。從整體上看，浦東

9、新區(qū)改革的層面要更深一些，涉及到公共事業(yè)等一些深層的體制問題，濱海新區(qū)則主要在一些基礎(chǔ)面上進(jìn)行試點(diǎn)。但浦東新區(qū)和濱海新區(qū)在綜合配套改革重點(diǎn)方面有4處是一致的，而其中不可避免存在直接“競(jìng)爭”關(guān)系的就是金融方面的改革。濱海新區(qū)在金融試點(diǎn)方面的訴求不僅高調(diào)，而且直指當(dāng)前我國金融與國際金融接軌的制度要害。雖然二者在金融試點(diǎn)的訴求有所“競(jìng)爭”，但不同的基礎(chǔ)還是決定了二者在試點(diǎn)追求及國家政策上應(yīng)該有所側(cè)重，濱海新區(qū)的試點(diǎn)應(yīng)該有利于其建設(shè)與北方經(jīng)濟(jì)中心相適應(yīng)的現(xiàn)代金融服務(wù)體系和全國金融改革創(chuàng)新基地，而浦東新區(qū)的金融試點(diǎn)則應(yīng)注重與國際規(guī)則和慣例接軌，為打造一個(gè)國際金融中心創(chuàng)造機(jī)會(huì)。 浦東今后的發(fā)展思路必須依托

10、先行的優(yōu)勢(shì)、功能區(qū)規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的潛力，突破基本制度的障礙和創(chuàng)新能力不足的束縛。 在發(fā)展定位上，高姿態(tài)鎖定“服務(wù)”的方向。加強(qiáng)向高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型，從服務(wù)長三角乃至全國的起點(diǎn)規(guī)劃自身的發(fā)展，繼續(xù)鞏固和完善服務(wù)制高點(diǎn)的功能地位。 在發(fā)展戰(zhàn)略上，依托功能區(qū)實(shí)施各項(xiàng)試點(diǎn)方案。推進(jìn)綜合創(chuàng)新的發(fā)展：投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，政策創(chuàng)新向體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。 在發(fā)展作為上，應(yīng)該“有所為，有所不為”?，F(xiàn)在以制度創(chuàng)新為主的發(fā)展模式可能沒有以前以政策創(chuàng)新為主的發(fā)展模式見效快，甚至可能會(huì)犧牲一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)的總量，這需要我們?cè)谟^念上的轉(zhuǎn)變，多注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。當(dāng)前制約浦東進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸主要在于體制轉(zhuǎn)軌和政府的改革方面，因此，政府應(yīng)該有勇氣對(duì)一些行政壟斷領(lǐng)域進(jìn)行大膽地改革，不能只停留在一些修修補(bǔ)補(bǔ)的工作上，應(yīng)該注重原創(chuàng)性制度建設(shè)，為浦東新區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更為寬松的環(huán)境。 在具體發(fā)展途徑上要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)”轉(zhuǎn)變：一是示范效應(yīng)應(yīng)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾贫茸冞w為樞紐的機(jī)制上來，通過制度變遷的乘數(shù)效應(yīng)將進(jìn)一步擴(kuò)大浦東新區(qū)