行政計劃理論與我區(qū)科技工作實踐若干問題研究

1、行政計劃理論在廣西科技工作實踐中的應用研究近年來，我國的各種行政計劃不斷頒行。2009年年初涵蓋我國鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息和物流的“十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃”密集公布，更受到了社會各界高度關注。2009年廣西自治區(qū)黨委、政府頒布了關于做大做強做優(yōu)我區(qū)工業(yè)的決定及廣西十四個千億元產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃等40個配套文件。通過行政計劃促進行政和社會資源的有效整合，已經(jīng)成為政府統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要選擇。開展行政計劃理論與廣西科技工作實踐若干問題研究，具有重要的現(xiàn)實意義。一、行政計劃理論的研究現(xiàn)狀在現(xiàn)代社會，多元社會中不同利益博弈日益激烈，行政主體必須采取一定

2、措施以統(tǒng)一步調(diào)，實現(xiàn)科學、和諧發(fā)展。行政計劃正是這樣一種重要的行政手段，它旨在確定各行政主體的共同目標，協(xié)調(diào)各行政主體之間的行動，使社會資源的效用、行政資源的效率達致最優(yōu)狀態(tài)。行政計劃在現(xiàn)代行政中扮演著愈來愈重要的角色，許多國家的行政程序法列專章規(guī)定行政計劃的程序，足見行政計劃的重要地位。西方國家行政法學學者的許多行政法著作（都有行政計劃（有的稱“行政規(guī)劃”）基本制度的論述。在實踐層面，行政計劃范圍也早已超越諸如城市建設規(guī)劃、交通建設規(guī)劃等傳統(tǒng)領域，擴展到社會事業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、科技教育、環(huán)保衛(wèi)生乃至政治發(fā)展等各個方面。但行政計劃在我國行政法學中的研究卻起步較晚，應該說至今尚未引起學者們的足夠關注

3、，具體實踐與理論研究之間處于嚴重失衡的狀態(tài)。較之于起步較早、學界討論亦較深入細致的其他行政法學熱門領域，如行政處罰、行政許可等，行政計劃無疑是一個比較新興的課題，也是比較薄弱的環(huán)節(jié)。與德國、日本等國家相比差距就更為明顯。在很長一段時間里，在我國行政法學教材和專著中甚至很難尋覓到行政計劃的蹤影；在行政行為的理論體系中也未給行政計劃留下一席之地。現(xiàn)在有關研究情況雖然稍有改觀，但由于研究的廣度和深度不夠，不能完全適應行政計劃實踐發(fā)展的要求?？偟膩碚f，相關研究還存在以下不足：1.對行政計劃的范疇研究較多，對其法律性質研究不足，無法在行政法上將其準確定位。目前國內(nèi)對于行政計劃的研究，關注點更多集中于其基

4、本范疇的理論研究，如定義、分類、功能等，對于行政計劃的法律性質則未進行深入研究。2.對行政計劃程序研究成果較多，行政計劃實體法律關系研究成果較少。由于規(guī)劃本身的特殊性，行政機關享有廣泛的自由裁量空間，因此對其控制更多表現(xiàn)為程序控制；但是，實體法規(guī)定往往是行政計劃正當性的最基本依據(jù)，立法機關基于行政計劃特點的考量，在制定行政計劃的實體法時往往有很大的原則性和模糊性。因此如何確定有關的標準、界限等，都是值得深入研究的課題。3.行政計劃研究領域存在局限性，有的研究以城市規(guī)劃概念替代行政計劃，忽視了行政計劃廣泛存在各個行政領域的實際。其實，行政計劃實踐早已超越城市建設規(guī)劃、交通建設規(guī)劃等傳統(tǒng)領域，社會

5、事業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、科技教育、環(huán)保衛(wèi)生等各個方面的行政計劃發(fā)展很快，但相應研究非常少。4.對一般行政自由裁量問題的研究較多，對規(guī)劃裁量及其內(nèi)部結構研究比較少見。行政計劃裁量與行政裁量相比較，是一個有著相對獨立特性的概念。行政法學界以規(guī)劃裁量來描述行政機關的“規(guī)劃形成自由”。規(guī)劃裁量尚屬人們感到陌生的概念，對于規(guī)劃裁量的獨特個性、憲政界限、規(guī)范限制、作為其核心規(guī)制的衡量原則等，都缺乏必要的研究。5.對于行政計劃的爭議解決方式，包括行政調(diào)處和司法審查的研究都很少，司法審查機制研究尤為滯后。這包括三方面的問題：一是司法審查的可能，也即能否審查；二是司法審查的范圍，也即哪些可以審查；三是司法審查的強度，也

6、即可以審查到什么程度。造成行政計劃在行政法學研究領域相對薄弱、滯后的原因，有學者歸結為三點：一是人們將行政計劃等同于計劃經(jīng)濟時代的計劃，因而在思想上存在先入為主的抵觸或者保守情緒而不進行研究。二是行政計劃類型過于繁雜、多變且沒有獨立的內(nèi)容，只是其他各類行政行為的組合體,難以進行類型化研究。三是行政計劃不是嚴格意義上的行政行為，而且行政計劃所具有的變動不居特性使得對其進行有效與可行的法律規(guī)制近乎不可能。國務院全面推進依法行政實施綱要頒布后，這方面的研究不斷得到我國學界重視，出現(xiàn)了一些有一定價值的研究成果，其中，章劍生、孟鴻志、應松年、郭慶珠、宋雅芳等學者關于行政計劃的性質和概念、行政計劃的原則、

7、程序和行政計劃的法律救濟制度等方面的研究，梳理、厘清了諸多概念和理論，蔡定劍教授領銜的科研團隊對城市規(guī)劃中的公眾參與問題進行了深入的研究。二、行政計劃研究的理論和實踐意義在行政法學視野中,從法律控制和保護利害關系人權利的目的出發(fā)，加強行政計劃的研究，有極為重要的現(xiàn)實意義。1.有利于法治背景下的行政計劃的制度規(guī)范。相關理論研究有助于完善行政計劃法律制度,更有效地保障利害關系人的合法權益,最終實現(xiàn)行政計劃的法治化。行政計劃作為一種影響越來越廣泛的行政行為，其法治化程度在很大程度上體現(xiàn)著政府法治建設的水平。沒有高質量的制度規(guī)范，行政計劃隨意而為，必然破壞法治政府建設的基本方向。盡管行政計劃中的實體規(guī)

8、定在交通、城市建設領域中廣泛存在，但總的看來，法律是不可能對行政計劃行為作出完全精確、細致的規(guī)定的。因此，在所有行政行為中，行政計劃領域的行政自由裁量度是比較明顯的。行政計劃既存在廣泛自由裁量空間，在現(xiàn)實中又存在對社會利益的重大影響，因此，必須討論其法律規(guī)制問題。比如說，要求行政計劃最起碼有組織法上的根據(jù)、在程序上要加以控制，等等。特別是制定對國民生活有直接影響的行政計劃，如公共事業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，程序問題就成為現(xiàn)實的并且是重要的法律問題。行政計劃是對未來目標的設定，本身具有流變的特征，常難以找到相應的依據(jù)，規(guī)劃裁量的空間極為廣泛，在這種情況下，使其達致現(xiàn)代社會行政法治的目標與要求,顯非

9、易事。因此，法學研究成果的支持就顯得尤為重要?！胺▽W最終的任務是要協(xié)助法的發(fā)展?！备螞r，任何行政權都有自我膨脹的可能,極易對公民的合法權益造成損害行政計劃的權力亦不例外。但是由于對行政計劃的一些基本理論問題仍然難以達成共識，如某些計劃是否直接影響相對人的權利義務、能否對其直接提起訴訟等，以至于在實踐中也是莫衷一是。因此，相關的理論研究就顯得十分重要。2.有利于行政法學理論體系完善。行政計劃研究至少在這樣兩個層次對于行政法學理論體系的完善有重要價值：第一個層次，在微觀角度看,我們對于行政計劃的法律性質、規(guī)劃裁量和可訴性等問題的研究,能夠豐富行政計劃行為研究成果,從而完善行政行為法的理論；第二個

10、層次，在中觀角度看,通過對行政計劃的準確定位,可使行政法學理論體系更為完備和全面。就行政過程審視行政計劃，行政計劃和行政立法、行政執(zhí)法乃至行政合同、行政指導等共同組成整個行政過程，正如有學者強調(diào)的那樣：“必須首先充分認識行政計劃的這一特點，改變過去那種將行政過程中的各個行為割裂開來、分別論述的研究方法，從行政過程論的角度來把握行政計劃。”“行政過程論強調(diào)不僅是行政行為，還要著眼于行政立法、行政契約、行政指導、行政計劃等各個行政階段來把握行政活動?！庇捎诂F(xiàn)代國家的行政任務繁重,行政行為的方式也是多種多樣的,因此形成了一個龐大的行政行為體系。這個體系雖然龐大，卻不是雜亂無章的，究其原因就是在公法框

11、架中，每一種行政行為都有自己獨特的地位和作用。行政計劃是行政機關頻繁采用的行為方式之一，但是由于理論的滯后，它在行政行為體系中的位置一直不明晰，已經(jīng)影響到了行政計劃一系列后續(xù)問題如司法審查等在法律上的展開。3.有利于深入研究行政行為方式和行政職能轉變的基本態(tài)勢。國務院全面推進依法行政實施綱要強調(diào)：要“改革行政管理方式，充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段對經(jīng)濟和社會事務實施管理；充分發(fā)揮行政計劃、行政指導、行政合同等方式的作用?！毙姓芾磉^程中行政計劃方式的廣泛運用，從一個側面反映了當代中國政府職能及行政行為方式的轉變的基本態(tài)勢。行政計劃與政府其他行政方式相互配合、協(xié)同發(fā)揮作用，促進

12、著政府行政管理目標的有效實現(xiàn)。4.有利于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)、科學發(fā)展。以科學發(fā)展觀為指導，構建和諧社會，是黨的十六屆四中全會作出的一項重大戰(zhàn)略決策。和諧社會的重心是以人為本。從依法治國、依法行政的視角，行政計劃的制定、實施應當堅持以人為本，秉承和諧社會的理念，也應當將其作為追求目標?！靶姓兄c國家，甚至與人類社會同樣長遠的歷史。人類一旦形成共同生活的組織，行政就必然伴隨而生。”而行政計劃承擔著調(diào)整社會關系、平衡社會利益、整合社會資源、維護社會秩序、促進社會公正的功能，對人民群眾合法權益的實現(xiàn)、社會和諧的形成有著最廣泛、最直接的影響。能不能建設人與社會、人與自然、人與人之間的和諧，行政計劃是否科學

13、十分關鍵。規(guī)劃必須首先考慮人，考慮人的生存、健康和精神生活的需要。比如在城市建設規(guī)劃方面，規(guī)劃設計必須以人的現(xiàn)在和未來的可持續(xù)發(fā)展為基本考慮。城市是人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟最聚集的地區(qū)，也是能源、土地和水資源消費最集中、供需矛盾最突出的區(qū)域。能源、土地和水資源的消費與城鎮(zhèn)的空間結構密切相關，緊湊、適宜的城鎮(zhèn)空間結構有利于能源、資源的節(jié)約利用，而空間結構是由空間布局決定的，布局一旦形成，就難以改變。從這個意義上說，資源的最大浪費可能是由行政計劃不合理、不科學造成的。三、行政計劃理論在廣西科技工作實踐中的應用1. 行政計劃理論在廣西科技工作實踐中的應用成效近年來，廣西科技工作計劃性不斷加強，“十一五”以來

14、，先后出臺了廣西壯族自治區(qū)中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（20062020年）、廣西壯族自治區(qū)科技發(fā)展“十一五”規(guī)劃、廣西科學發(fā)展科技三年計劃等計劃，行政計劃理論在廣西科技工作實踐中的應用不斷加強，理論與實踐結合取得了較明顯的成效。科技推動產(chǎn)業(yè)技術水平明顯提高。生物技術、信息技術等在農(nóng)業(yè)領域中的應用加快，農(nóng)業(yè)先進實用技術推廣面顯著擴大，建成了一批具有先進水平的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新示范基地和若干星火產(chǎn)業(yè)帶，全區(qū)種養(yǎng)業(yè)主要產(chǎn)品良種覆蓋率保持在90%以上，農(nóng)產(chǎn)品加工轉化率提高到30%以上，科技對建設社會主義新農(nóng)村的支撐能力明顯提高。工業(yè)產(chǎn)業(yè)共性技術和關鍵技術攻關有突破性進展，獲得一批具有自主知識產(chǎn)權的技術和產(chǎn)

15、品，若干行業(yè)和骨干企業(yè)的工藝技術和產(chǎn)品達到國內(nèi)先進水平。高新技術及其產(chǎn)業(yè)獲得較快發(fā)展，高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重達到12%以上；南寧、桂林、柳州、北海四個高新區(qū)（園區(qū)）孵化能力和輻射帶動作用進一步增強，主要經(jīng)濟指標年增長率達到20%以上，技工貿(mào)總收入超過1200億元；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到改造升級，產(chǎn)業(yè)結構明顯優(yōu)化?？萍即龠M經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展初見成效。資源節(jié)約和環(huán)境友好技術研究開發(fā)取得新進展，并得到廣泛應用，工業(yè)、建筑、交通等主要耗能領域的萬元生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低10%以上。脆弱生態(tài)修復重建的科技支撐進一步增強，環(huán)境污染治理指數(shù)達到80%，經(jīng)濟發(fā)展逐步由外延增長方式向內(nèi)涵增長方式轉變

16、。社會領域科技進步加快。重大疾病預防控制和食品藥品安全技術進一步發(fā)展，人口質量、計劃生育和人民健康狀況得到明顯改善?？萍荚谌司迎h(huán)境改善中的作用進一步擴大，由信息化帶動的現(xiàn)代服務業(yè)得到快速發(fā)展。初步建立創(chuàng)新體系?；窘⑵鹨云髽I(yè)為主體、產(chǎn)學研結合、以產(chǎn)品創(chuàng)新為核心的技術創(chuàng)新體系，培育出一批國家級和自治區(qū)級創(chuàng)新型企業(yè)；以科技中介機構為紐帶，社會化、網(wǎng)絡化的科技中介服務體系逐步趨于完善，科技信息服務網(wǎng)、生產(chǎn)力促進中心、技術市場、科技企業(yè)孵化器等的服務功能進一步強化，政府引導、市場驅動的科技資源配置機制基本形成；以高等院校和科研院所為主體的科學研究體系不斷充實壯大，建成20個重點實驗室、一批工程技術研

17、究中心、3個博士后科研流動站，初步建立現(xiàn)代科研院所制度?；窘ǔ梢慌萍紕?chuàng)新基礎條件平臺，并形成共享和服務機制。2.具體應用做法運用行政計劃理論創(chuàng)新性地設立廣西創(chuàng)新計劃創(chuàng)新計劃是廣西自治區(qū)黨委、政府為加快建設廣西特色的區(qū)域創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮科技對經(jīng)濟社會的支撐和引領作用，從1999年開始在全自治區(qū)范圍開展的“以產(chǎn)品創(chuàng)新為核心，著力推進科技創(chuàng)新和科技成果轉化與產(chǎn)業(yè)化”為主題的專項計劃，三年為一個周期，目前已進入第四輪實施階段。以科技工程、科技行動等為主要內(nèi)容的創(chuàng)新計劃是廣西增強區(qū)域自主創(chuàng)新能力的一項戰(zhàn)略性舉措，它的推進實施，不僅在推進科技成果轉化和產(chǎn)業(yè)化方面取得了明顯成效。而且，通過在每輪創(chuàng)新計

18、劃中設立和開展科普專項行動，使廣西全社會都認識到了依靠科技創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展的重要性，營造了濃厚的創(chuàng)新文化氛圍，在全自治區(qū)范圍內(nèi)，形成了“全員參與、全面覆蓋”的科技創(chuàng)新局面。第一輪創(chuàng)新計劃的科技素質提高計劃，舉辦了各種科技培訓31萬期（次），提高了各類人員的科技素質；第二輪創(chuàng)新計劃的實施人才戰(zhàn)略，提高全民科技素質行動，大力推進了形式多樣有效的品牌科普活動，組織青少年參加各類科普活動達1000多萬人次；第三輪創(chuàng)新計劃的公眾科學素養(yǎng)提高科技行動，以大聯(lián)合、大行動的方式，集成社會各方力量開展了40多次的科普大活動，形成了廣西科普大格局；正在實施的第四輪創(chuàng)新計劃的科學普及拓展行動，通過建設完善科普教育培

19、訓和體系等，不斷提高了廣西科普工作的廣度和深度。將科普專項行動列入創(chuàng)新計劃推進實施，是廣西各級黨委、政府對科普工作高度重視的意識反映，也是推進科普能力建設的一項重大舉措，極大地提高了公眾的科學素養(yǎng)和全社會的科技意識，全面推進了廣西科普能力建設。運用行政計劃理論推動廣西科技創(chuàng)新知識產(chǎn)權工作的有效開展近年來，自治區(qū)黨委、政府高度重視科技創(chuàng)新中的知識產(chǎn)權工作，出臺了關于貫徹中共中央國務院關于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定的實施意見、關于加強專利工作促進技術創(chuàng)新若干意見一系列政策文件，并自1999年以來，把實施三年為一輪的創(chuàng)新計劃，作為推進科技經(jīng)濟結合新突破的重要舉措。在這些政策措施中都明確指出知識產(chǎn)權工作在科技創(chuàng)新中的重要作用，并提出了相關工作要求和任務。全區(qū)各級科技主管部門也高度重視科技創(chuàng)新管理與知