試論甘肅省村民自治的困境分析

1、試論甘肅省村民自治的困境分析論文摘要 村民自治是在家庭承包制給予農(nóng)民經(jīng)濟自主權的同時，以村民自治體制賦予農(nóng)民政治自主權，新的歷史條件下對農(nóng)村進行整合和再組織的一種民主化治理方式，創(chuàng)造了國家與社會分權治理的一種新范式。甘肅省的村民自治自實施以來，對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和政治建設等方面起到了巨大的促進作用，激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是在不斷變化的新形勢下，它也面臨著很多困境和挑戰(zhàn)。論文關鍵詞 甘肅省 村民自治 村民自組織村民自治作為一種中國農(nóng)民自創(chuàng)，國家賦權的基層治理模式在中國已推行了近30年，對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和政治等方面建設起到了巨大的促進作用，激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情，維護了

2、農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是在不斷變化的新形勢下，甘肅省的村民自治也面臨著很多困境和挑戰(zhàn)。一、甘肅省村民自治的現(xiàn)實分析（一）由于現(xiàn)有的權力運行機制落后于現(xiàn)實需要使村民自治的發(fā)展空間受到擠壓政府行政管理與農(nóng)村村民自治之間的關系是村民自治生長發(fā)展最重要的變量因素。作為村民自治載體的村委會的行政化傾向愈突出，村民自治的原則精神就愈難體現(xiàn)。近些年甘肅省村民自治出現(xiàn)了依法選舉操作難，集體事業(yè)創(chuàng)辦難，民主管理實現(xiàn)難，鄉(xiāng)村關系協(xié)調難，村規(guī)民約實施難和農(nóng)業(yè)結構調整難等一系列問題，使村民自治功能弱化，村民自治不僅難以維護農(nóng)民的利益，而且其自身的成長空間也愈來愈小。雖然從立法上看，村民自治否定了鄉(xiāng)政府與村委會之間的行政隸

3、屬關系，但實際運行中，不僅農(nóng)村基層黨組織與村委會、國家行政權力與村民自治權力之間有沖突，村委會的自治權與農(nóng)民的經(jīng)營自主權之間的也存在沖突。但以代表國家權力為基本特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權掌握著農(nóng)村社會最主要權力資源，對農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展起著決定性的作用，控制著和主導著農(nóng)村的發(fā)展。例如在甘肅東南部一些地區(qū)，由于基層政府的資源配置權力過分擴張，不僅操縱村委會選舉，而且直接干預農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設，強制征地建新居，導致國家投向新農(nóng)村建設的大量財力、物力，相當部分用于各級地方政府的形象工程上，并沒有變成農(nóng)民最需要、最緊迫的公共產(chǎn)品。農(nóng)村政治制度化建設落后于現(xiàn)實需求，極大地影響了村民自治體

4、制的績效和發(fā)展空間。（二）村民自治中自治權異化現(xiàn)象嚴重致使村委會的自治平臺作用不能很好發(fā)揮現(xiàn)有的村莊社會中村委會把持權力、凌駕于普通村民之上，村民社會位于底層，不能很好地表達自己的聲音。村委會作為自治組織實際已將村民自治演化為村干部自治。鄉(xiāng)村干部整體綜合素質較低及激勵機制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行為具有明顯的短期性和尋租性，并在與民爭利時采取許多非法的失范行為。甘肅省農(nóng)村財務每隔四五年，要進行一次運動式的清理整頓，一些村長期不開村民會議，村規(guī)民約帶有嚴重的家長制色彩，村級財務管理一度陷入“亂了清、清了又亂”的怪圈，村干部腐敗也是前仆后繼。如從2001年開始，蘭海高速公路和蘭武鐵路二線

5、建設在西固區(qū)河口村征地補償款共為1556萬余元，發(fā)到村民手中的為1135萬余元，其他420余萬元資金支出存在問題。2000年至2001年，在g312線界古段路外完善工程施工過程中，原天?？h某村委會主任將應支付給參與施工村民的工資款61萬元據(jù)為已有。村委會權力行使異化導致干群矛盾突出，有的甚至造成村民集體、越級上訪，釀成群體性事件，因村官腐敗所引發(fā)的群眾上訪舉報，占到了總量的70以上，影響農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序。使村維護自治平臺作用不能有效發(fā)揮。（三）村民自治組織缺乏凝聚群眾的物質基礎，導致村民自治運作困難由于經(jīng)濟發(fā)展遲緩，村集體財產(chǎn)的貧乏致使村委會的服務功能弱化，使村莊自治組織的發(fā)展缺少經(jīng)濟土壤。實

6、行稅費改革以后，村集體失去了經(jīng)濟來源，而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，沒有辦法向農(nóng)村提供應有的公共產(chǎn)品服務，村委會辦理公共事務和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力，從而導致一些農(nóng)村公共事務出現(xiàn)癱瘓停滯的狀況，靠國家的財政轉移支付遠不能填補村級財務的缺口。微薄的工資，無法調動村委會成員的工作熱情和積極性，村民自治的民主議事活動不得不減少，村民的政治參與也就越來越缺乏動力。由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，導致村民自治運作困難。隨著鄉(xiāng)村城市化的步伐加快，農(nóng)民大量涌入城市，農(nóng)村務農(nóng)的勞動力大大減少。這些年甘肅省一些地方，經(jīng)濟發(fā)展滯后，村落衰敗，僅有老弱婦孺留守村落，空巢

7、村現(xiàn)象十分嚴重。農(nóng)村精英的大量流失使得村民自治主體力量日漸萎縮，給村民自治帶來了極大的挑戰(zhàn)：降低了村委會選舉的質量，村級組織后備人才空虛。（四）傳統(tǒng)政治文化導致社會自治習慣與能力的缺失，村莊自組織發(fā)育遲緩村民委員會為村民自治提供了制度性的自治平臺，需要農(nóng)民組織化參與。傳統(tǒng)的政治文化和行政思想經(jīng)過長期的宣傳實踐，早已為廣大民眾和官員所接受，并不斷外化為人們的政治與行政實踐。農(nóng)村的人民公社組織實際上是國家在農(nóng)村社會中的派出機構，管理著農(nóng)民生活的方方面面，政府對社會和個人事務越俎代庖，形成了農(nóng)民個體對公社組織對國家的高度依賴，致使社會的活力、自組織能力日趨衰落。甘肅省的草根志愿組織雖然有了初步的發(fā)展

8、，但主要集中于灌溉用水、文體娛樂等方面，國際上一些機構的社區(qū)發(fā)展項目都希望繞開村委會建立自己的社會管理組織，借助村民自組織的力量來實施。例如，世界銀行在中國的項目區(qū)建立用水者協(xié)會時，其原則之一就是“協(xié)會必須是農(nóng)民自己的組織”。由于民間自治組織的短缺，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)難以滿足日益增多的農(nóng)民社會化服務要求，甘肅省的部分鄉(xiāng)村宗族組織重新抬頭，背離了村民自治精神。在小農(nóng)經(jīng)濟中孕育和成長起來的傳統(tǒng)依附性政治文化始終是阻礙村民自治發(fā)展的無形障礙。（五）農(nóng)村公民自身素質制約了村民自治的發(fā)展廣大農(nóng)民是村民自治的主體，其素質的高低和自治能力直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實現(xiàn)。由于經(jīng)濟文化發(fā)展滯后，農(nóng)村公民政治

9、素質普遍較低，不僅一些基層干部權力欲膨脹，喜歡為民做主，作為治理精英的村組干部思想守舊，權大于法的觀念根深蒂固，有些干部對于一些涉及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，依然要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府。廣大村民重禮俗輕法制，民主法律意識淡薄，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的越位行使和村干部的腐敗習以為常，不主動維護甚至放棄了自己的民主權利，導致村民自治中四個民主流于形式。二、甘肅省村民自治走出困境的對策思考（一）發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，為村民自治提供堅實的物質土壤村民自治的發(fā)展和農(nóng)村的經(jīng)濟狀況相互制約。如果沒有農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，企圖孤立地通過村民自治解決一切農(nóng)村問題也是不可能的，那只不過是一廂情愿的幻想。實踐證明，只有雄厚的集體經(jīng)濟

10、力量才能為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐，而集體經(jīng)濟愈發(fā)達，就愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟規(guī)范運作，使利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。由此可見，村集體經(jīng)濟是制約村民自治運作和發(fā)展的物質基礎。所以，要搞好村民自治，首先必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，改善農(nóng)業(yè)勞動條件和農(nóng)村生活環(huán)境，培育農(nóng)村市場體系，從而增強村委會的服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。當然，對于甘肅省確實還有不少貧困地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟一時還難以發(fā)展起來，國家財政應當給予必要的投入，加大政府對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，規(guī)范轉移支付的手段，發(fā)展各地經(jīng)濟，激活社會資金，解決鄉(xiāng)村財政問題，為這些地區(qū)的村

11、民自治提供起碼的物質基礎。（二）完善相關制度，為村民自治提供制度保障一是要完善對權力進行相互制約的制度，如在經(jīng)濟較發(fā)達的村，建立監(jiān)督委員會或監(jiān)督小組，形成對村級權力進行制約的機制。二是完善財務監(jiān)督制度及控制機制，提高村級財務管理的民主化、規(guī)范化程度。對于甘肅省正在推行中的“村帳鄉(xiāng)計”制度可以進一步完善，從源頭上遏制村干部可能產(chǎn)生的腐敗行為。三是完善民眾廣泛參與的制度。包括村務會主任的選舉可以吸收外來務工人員，可以吸收行政人員。四是完善村民自治的保障制度。將村民自治的經(jīng)費法制化，主要通過國家財政提供。五是完善健全村民自治的評價制度。評價體系應當包括的主要內容：村民參選率的高低、村委會干部的素質包

12、括文化教育程度、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式和實效、村級經(jīng)濟發(fā)展的指標、文化、教育、社會發(fā)展指標、環(huán)境等指標體系。（三）發(fā)展村民組織，優(yōu)化民主載體，為村民自治提供組織動力村委會的自治平臺作用不能很好發(fā)揮，問題不單是上級政府自上而下越權及村委會干部自身的敗德行為的結果，還與社會底層沒有自下而上與之抗衡的力量有關。農(nóng)民只有通過組織或參加新型的經(jīng)濟合作組織，在農(nóng)村形成了新的公共領域和公共權力，學會和掌握依法自治，增強他們的利益表達和參與權力決策的能力，才能有效抵制不適當?shù)男姓深A?，F(xiàn)階段村委會作為農(nóng)村的群眾自治組織要切實成為民主協(xié)商，解決矛盾，協(xié)調行動，共同發(fā)展的自治組織和場所，同時還要為其他

13、組織的成長提供空間，如可以將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設置綜合性的基層農(nóng)協(xié)等?？傊?，農(nóng)村社會將最終完成從身份到契約的過渡，村民自治將煥發(fā)出它應有的生機和活力。qcwa3ptgz7r4i30ka1dkaghn3xtkknbycudxqa7fhyi2chhi92tgkqcwa3ptgshls50clmtwn60eo8wgqv7xav2ohum32wgeauwydiawgmer4i30ka1dkaghn3xtkknbycudxqa7fhyi2chhi92tgkqcwa3ptgz7r4i30ka1dkagtgkqcwa3p tgz7r4i30ka1dkaghn

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