我國小額擔(dān)保貸款發(fā)展的困境及對策

1、_我國小額擔(dān)保貸款發(fā)展的困境及對策 摘要：小額擔(dān)保貸款在我國開展的時間不長，從借款人、經(jīng)辦銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、財政部門各方面看，都存在很多困境。其中，小額擔(dān)保貸款政策制度設(shè)計不完善、經(jīng)辦銀行與借款人的信息不對稱是制約小額擔(dān)保貸款可持續(xù)發(fā)展的重要因素。破解小額貸款發(fā)展的難題，需要政府與金融機(jī)構(gòu)明確責(zé)任和義務(wù)，共同構(gòu)建促進(jìn)小額貸款可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。 關(guān)鍵詞：小額擔(dān)保貸款；可持續(xù)發(fā)展；金融機(jī)構(gòu) 我國從2002年開辦小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)以來，小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)在我國各商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社廣泛開展起來，已成為促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的重要扶持政策，為幫助下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供了有力支持。但在政策執(zhí)行

2、過程中也遇到不少問題，小額擔(dān)保貸款可持續(xù)發(fā)展面臨困境，尤其是在目前我國就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻的情況下，如何擺脫困境，更好地推進(jìn)小額擔(dān)保貸款工作，使其更有利于促進(jìn)就業(yè)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。 一、小額擔(dān)保貸款發(fā)展的困境 (一)借款人申請貸款限制條件多 1、貸款手續(xù)繁瑣，反擔(dān)保門檻高。小額擔(dān)保貸款按自愿申請、社區(qū)推薦、勞動保障部門審查、貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)審核并承諾擔(dān)保、商業(yè)銀行核貸的程序進(jìn)行，申請一筆小額擔(dān)保貸款需要經(jīng)過申請人所在街道、區(qū)、市勞動保障部門、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行的層層審核，環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，效率低，申請一筆貸款的周期較長。此外，由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)心沒有有效的風(fēng)險防范手段，導(dǎo)致小額擔(dān)保貸款申請人還往往

3、需向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保，且門檻較高。如，要求貸款申請人必須以房產(chǎn)抵押或請第三方擔(dān)保人等方式進(jìn)行擔(dān)保。然而，若以房產(chǎn)作抵押，則需首先花費上千元的房產(chǎn)評估費用，這無疑提高了貸款成本。目前，雖允許各地可結(jié)合個人信用制度的建立和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的成效情況，降低反擔(dān)保門檻，并鼓勵銀行與社區(qū)簽訂合作協(xié)議，利用現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)平臺，創(chuàng)建信用社區(qū)，建立社區(qū)信用擔(dān)保機(jī)制，進(jìn)一步簡化小額擔(dān)保貸款審批手續(xù)。但在信用社區(qū)中，能獲得無擔(dān)保信用貸款的借款人太少。 2、貸款額度較小，貸款期限較短。在2008年，小額擔(dān)保貸款申請人從事個體經(jīng)營的一般按每人2萬元左右的標(biāo)準(zhǔn)核定貸款額度已增加到5萬元，但5萬元的貸款額度對下崗失業(yè)人員從事家庭

4、手工業(yè)、修理修配等微利的個體經(jīng)營項目來說或許尚能發(fā)揮較大作用，但若想選擇家電、服裝等需資金較多的行業(yè)時，這筆貸款就顯得不足。此外，兩年的貸款期限對初次創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)人員來說，往往顯得較為短促。因為創(chuàng)業(yè)之初，一般投入相對較多、產(chǎn)出相對較少，而創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)驗往往較為缺乏，這些因素的存在都會制約還款能力。下崗失業(yè)人員在短期內(nèi)償還貸款的壓力較大，使他們?nèi)菀资ド暾堎J款的動力。 3、貼息項目范圍缺乏靈活性。按規(guī)定，用于微利項目的小額擔(dān)保貸款可給予財政貼息。隨著服務(wù)需求發(fā)展的多樣化，社區(qū)服務(wù)也不斷向多形式、多層次和個性化方向發(fā)展，原有的微利項目已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。但實際上，在許多地區(qū)，不少新的社區(qū)服務(wù)

5、項目尚未及時納入財政貼息政策范圍，從而無法享受財政貼息資金補(bǔ)助。此外，許多下崗失業(yè)人員在城市近郊區(qū)、農(nóng)村承包荒山、荒地從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，但種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在很多地區(qū)仍沒有列入財政貼息范圍內(nèi)，這也在一定程度上影響小額擔(dān)保貸款政策的落實。 (二)經(jīng)辦銀行缺乏發(fā)放貸款的積極性 1、貸款成本高，但貸款收益相對較低。下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)主要是在社區(qū)、街道、工礦區(qū)等從事商業(yè)、餐飲和修理等微利經(jīng)營項目，科技含量較低，不確定因素較多，而對其發(fā)放貸款的筆數(shù)多、金額小。這些貸款點多面廣、資金分散，貸前審查和貸后管理工作繁重，管理難度大，銀行經(jīng)營成本和管理成本高。而小額擔(dān)保貸款收益低，且缺乏激勵機(jī)制，經(jīng)辦銀行難以獲

6、利。因而，承辦的積極性不高。根據(jù)2008年發(fā)布的關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理積極推動創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的通知規(guī)定，微利項目增加的利息由中央財政全額負(fù)擔(dān)，但對從事非微利項目的下崗失業(yè)人員等借款人而言，意味著還款負(fù)擔(dān)的增加，這可能導(dǎo)致申請貸款的熱情減弱，這對經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)來說，則意味著相應(yīng)的貸款利息收益的減少。 2、貸款風(fēng)險大，但風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不完善。小額擔(dān)保貸款風(fēng)險主要表現(xiàn)在：一是借款人違約產(chǎn)生的貸款本金和非貼息項目貸款利息不能按期足額收回的風(fēng)險。小額擔(dān)保貸款發(fā)放面廣，借款人分散，經(jīng)辦銀行面臨貸款本金和非貼息項目貸款利息回收的風(fēng)險。二是面臨財政部門的財政貼息不能及時撥付到位的風(fēng)險。在實際中，財政貼息遲遲不

7、能到位的情況屢見不鮮，這無疑給銀行的經(jīng)營帶來很大的困難。 (三)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保落實難 由于下崗失業(yè)人員等借款人普遍困難，還貸能力差，經(jīng)辦銀行往往難以做到按貸款擔(dān)保基金5倍的最高數(shù)額來發(fā)放貸款，致使政府擔(dān)保基金的信用放大功能無從發(fā)揮。在具體辦理擔(dān)保業(yè)務(wù)時，擔(dān)保機(jī)構(gòu)普遍要求下崗失業(yè)人員提供反擔(dān)保。反擔(dān)保要求申請小額擔(dān)保貸款的下崗失業(yè)人員提供實物資產(chǎn)或有價證券等抵(質(zhì))押品，或有擔(dān)保人為申請人的貸款作風(fēng)險擔(dān)保。多數(shù)下崗失業(yè)人員能拿出的抵押品只有住房，而最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定中規(guī)定，“對被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣

8、或者抵債”。所以，擔(dān)保機(jī)構(gòu)對房產(chǎn)作抵押品常常十分顧慮。 (四)財政部門財力有限，籌資困難 一些地方政府無力出資或勉強(qiáng)籌集到資金，也往往因金額太小影響小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的正常開展。擔(dān)保基金尚未完全落實或財政貼息資金未能及時撥付的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，各省級財政部門(含計劃單列市)每年要安排適當(dāng)比例的資金，用于建立和完善擔(dān)?；鸬难a(bǔ)充，不斷提高擔(dān)保基金的代償能力。此外，還要求各省級財政部門要管好用好小額擔(dān)保貸款財政貼息資金，保證貼息資金按規(guī)定及時撥付到位和?？顚Ｓ谩＿@些規(guī)定雖然完善了小額貸款擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和進(jìn)一步改進(jìn)了財政貼息資金管理，但對一些財政收支矛盾突出的地區(qū)來說，財力不足的

9、困境并未擺脫。 二、制約小額擔(dān)保貸款發(fā)展的因素 (一)小額擔(dān)保貸款政策存在缺陷 1、小額擔(dān)保貸款在本質(zhì)上是政策性貸款，但在實際運作中卻采用商業(yè)化模式，即經(jīng)辦銀行必須確保放出貸款的保值、增值。這樣，讓市場化、商業(yè)化運作的經(jīng)辦銀行承擔(dān)政策性很強(qiáng)的小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，顯然與金融企業(yè)的盈利性目標(biāo)相悖。小額擔(dān)保貸款的推進(jìn)需要不同責(zé)任主體的合力，但在小額擔(dān)保貸款政策性要求和商業(yè)化經(jīng)營的制度設(shè)計下，政策性和商業(yè)性的矛盾，不同責(zé)任主體的利益矛盾十分突出，進(jìn)而影響小額擔(dān)保貸款政策的順利實施。 2、主管部門不明確，行業(yè)監(jiān)管缺位，相關(guān)部門權(quán)責(zé)定位不清。地方政府應(yīng)有一個綜合部門牽頭，組織和協(xié)調(diào)小額擔(dān)保貸款工作聯(lián)席會議成

10、員單位的活動。而在實際工作中，牽頭部門往往不是勞動保障部門就是人民銀行。由于職能定位和權(quán)力范圍局限，聯(lián)席會議提出和協(xié)商的問題最終難以得到落實。特別是對人民銀行而言，因下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法出臺時尚處于銀監(jiān)部門未與人民銀行分離的特殊背景，這使在整個制度規(guī)定中，對金融機(jī)構(gòu)開展此項業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體一直缺乏認(rèn)定，自上而下出臺的制度辦法都沒有明確銀監(jiān)部門的監(jiān)管主體地位，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管責(zé)任不明確，從而難以對經(jīng)辦銀行形成有效的監(jiān)管。 (二)信息不對稱導(dǎo)致小額擔(dān)保貸款供求形成錯位 在目前個人誠信系統(tǒng)尚未建立的條件下，借款人可了解到經(jīng)辦銀行的信息，但經(jīng)辦銀行卻難以獲得下崗失業(yè)人員的準(zhǔn)確信息，導(dǎo)致小額擔(dān)保

11、貸款借貸雙方的信息不對稱。在信息不完全和不對稱的情況下，經(jīng)辦銀行難以準(zhǔn)確判斷借款人的信用程度和風(fēng)險程度，往往會做出逆向選擇，客觀上有提高貸款利率的要求以作為承擔(dān)高貸款風(fēng)險的彌補(bǔ)，或期望通過制定嚴(yán)格的貸款條例來控制貸款風(fēng)險以維護(hù)自身的利益。 三、實現(xiàn)小額擔(dān)保貸款可持續(xù)發(fā)展的建議 (一)協(xié)調(diào)好政策性目標(biāo)與商業(yè)化運作間的關(guān)系 通過完善制度，合理協(xié)調(diào)好政策性目標(biāo)與商業(yè)化運作之間的關(guān)系，緩解經(jīng)辦銀行商業(yè)性行為與小額擔(dān)保貸款政策性間的矛盾。如，在一定期限內(nèi)，政府通過財政資金(如社會保險資金)存放比例、代理金庫業(yè)務(wù)、稅收優(yōu)惠、貸款風(fēng)險損失分擔(dān)比例、利率上限管理等積極政策吸引商業(yè)銀行介入小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，力求

12、在政策性和盈利性之間尋求平衡。 (二)明晰各部門權(quán)責(zé)，建立長效工作機(jī)制 一要真正發(fā)揮地方政府在推動再就業(yè)工作中的積極性和主導(dǎo)作用。二要明確銀監(jiān)部門在小額擔(dān)保貸款政策中的行業(yè)監(jiān)管地位，充分發(fā)揮其對金融機(jī)構(gòu)承辦小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能。三要積極發(fā)揮人民銀行及其分支行在推進(jìn)社會信用體系建設(shè)和推動信用社區(qū)創(chuàng)建工作中的優(yōu)勢和作用。四要完善部門間溝通、合作、協(xié)調(diào)機(jī)制，形成對下崗失業(yè)人員信貸償還的正向激勵。 (三)完善風(fēng)險控制機(jī)制，構(gòu)建有效的激勵約束機(jī)制 1、完善風(fēng)險控制機(jī)制。一是建立動態(tài)的風(fēng)險控制機(jī)制。風(fēng)險控制應(yīng)是動態(tài)的，貫穿于小額擔(dān)保貸款整個過程。風(fēng)險控制包括貸前控制、貸中控制和貸后控制。二是構(gòu)建合理

13、的風(fēng)險配置機(jī)制。風(fēng)險配置機(jī)制的主要作用在于防范小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險，從而有效降低擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行的經(jīng)營風(fēng)險。具體包括：擔(dān)保機(jī)構(gòu)與借款人之間的風(fēng)險分擔(dān)；擔(dān)保機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦銀行之間的風(fēng)險分擔(dān)；擔(dān)保機(jī)構(gòu)與再擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險分擔(dān)。 2、構(gòu)建有效的激勵約束機(jī)制。一是進(jìn)一步提高小額擔(dān)保貸款利率的上浮幅度。二是加大對經(jīng)辦銀行的宣傳和獎勵。開展小額擔(dān)保貸款工作是為政府、社會分擔(dān)責(zé)任和承擔(dān)義務(wù)的具體體現(xiàn)，有利于經(jīng)辦銀行社會地位和公信度的提高。因此，要加大對經(jīng)辦銀行的宣傳力度。同時，建立對經(jīng)辦銀行和經(jīng)辦人員的獎罰考核機(jī)制，保證小額擔(dān)保貸款敢于放、放得出。三是大力推廣聯(lián)保貸款機(jī)制。由同一社區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地

14、位相近的借款人在自愿基礎(chǔ)上組成不同的貸款小組，互相擔(dān)保申請小額擔(dān)保貸款，經(jīng)街道勞動保障事務(wù)所調(diào)查審核報擔(dān)保中心審批。通過建立層層控制、相互約束的小額擔(dān)保貸款運行機(jī)制，有利于實現(xiàn)小額擔(dān)保貸款資金的良性循環(huán)。 (四)確定合適的小額擔(dān)保貸款供給主體 在市場競爭條件下，不同的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由于自身實力不同，必然會有不同的市場定位和經(jīng)營預(yù)期。地方中小金融機(jī)構(gòu)要充分利用地方的信息存量，熟悉當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與居民的經(jīng)營狀況和信譽狀況，在個性化服務(wù)上發(fā)揮比較優(yōu)勢。對許多規(guī)模較小、對利潤率預(yù)期相對較低的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等地方中小金融機(jī)構(gòu)而言，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、城鄉(xiāng)居民應(yīng)是其發(fā)展定位。應(yīng)鼓勵政府有關(guān)部門從實際出發(fā)，對積極做好小額擔(dān)保貸款工作的地方中小金融機(jī)構(gòu)加大資金存放、擔(dān)保、貼息等方面的支持。 其他參考文獻(xiàn)：1.趙慧芝.加強(qiáng)高?？蒲?/p>