行政主體之再思考(一)

1、行政主體之再思考 （一 ）關(guān)于行政主體理論， 筆者曾撰文對其予以分析， 并希望學(xué)界對其進(jìn)行檢討與反思。 有學(xué)者認(rèn) 為該文只具批判性， 并不具有建設(shè)性。本文是對這一意見的回應(yīng)。 雖然，筆者無意從原來的 立場退卻， 堅持認(rèn)為目前在行政法教科書中流行的行政主體理論既缺乏理論價值， 也無益于 行政組織法律制度的建立健全， 但本文將從積極的角度研究行政主體的內(nèi)涵， 并對我國應(yīng)當(dāng) 建立何種行政主體制度進(jìn)行探討。 一、主體與行政主體的內(nèi)涵研究行政主體， 應(yīng)首先從主體 以及行政主體的內(nèi)涵開始。在哲學(xué)上，主體是指有意識的人。 從法律上說， 主體是指有獨(dú)立 意志， 可以獨(dú)立行動并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的人。 主體一詞根源于

2、人類對其自身的認(rèn)識。 雖然在人 類的歷史長河中， 對人的主體性的認(rèn)識經(jīng)歷了漫長的過程， 但現(xiàn)代國家大多肯定人的主體性。 人的主體性， 簡單地說，就是人作為人具有的自我意識， 個人特殊性， 獨(dú)立人格和意志自由。 人的主體性強(qiáng)調(diào)人作為人而具有的終極意義和自由意志， 要求對個體的價值予以尊重。 要求 對個人獨(dú)立人格和自由意志的認(rèn)可，要求社會的發(fā)展應(yīng)以不斷地擴(kuò)充人的自由空間為目的。 人的主體性體現(xiàn)在民事活動和政治活動兩個方面， 因而在民主的國家， 自然人都具有雙重身 份，即民事主體和政治上的獨(dú)立主體。 為適應(yīng)日益發(fā)展的社會的需要， 民事主體從自然人發(fā) 展到法人，政治上的獨(dú)立主體也從自然人發(fā)展到行政主體

3、。 法人是民事活動中自然人的延伸， 行政主體則是政治活動中自然人的組合體， 是自然人選擇的管理組織形式。 主體概念最早與 民事主體相聯(lián)。 在西羅馬時代， 隨著羅馬帝國對世界的征服， 在法律上出現(xiàn)了市民法與萬民 法并存的局面。 只有羅馬市民才具有完全的民事權(quán)利主體資格。 在這一時期， 主體理論建立 在自然人的基礎(chǔ)上。民事主體擴(kuò)展到法人是在 18 世紀(jì)以后。雖然早在 12-13 世紀(jì)意大利注 釋法學(xué)派就已創(chuàng)造了法人這一法學(xué)術(shù)語，但當(dāng)時僅用來說明團(tuán)體的法律地位，稱 “法人是以 團(tuán)體名義的多數(shù)人集合 ”，而尚未達(dá)到在團(tuán)體成員之外，更承認(rèn)獨(dú)立存在的抽象人格那樣的 地步。法人作為制定法上的概念，首先在 1

4、794 年普魯士邦普通法典中出現(xiàn)，當(dāng)被 1896 年 德國民法典采用時， 其影響即擴(kuò)大到全世界。 法人要件的基本點(diǎn)， 就是保障團(tuán)體達(dá)到相當(dāng)高 的組織程度， 能夠如同自然人一樣參與生活， 介入市場。 民事主體的本質(zhì)特征是其具有相應(yīng) 的民事能力。 民事能力包含了權(quán)利能力、 行為能力和責(zé)任能力。 主體的范圍擴(kuò)展到政治領(lǐng)域 是近現(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果。 首先是個人在政治上被肯定為獨(dú)立的主體。 現(xiàn)代民主國家無不承 認(rèn)國民主權(quán)。 隨著個人在政治上獨(dú)立地位的確立和民主國家的建立， 主體的理念逐步滲入到 行政領(lǐng)域。行政主體作為一項行政法律制度普遍出現(xiàn)于西方社會，無論在大陸法系的法國、 德國或日本，或在普通法系的英

5、國、 美國，都無一例外地采用了行政主體制度。與民事主體 相類似，行政主體的本質(zhì)特征也在于其具有行政權(quán)利能力。 即行政主體能夠獨(dú)立地組織公務(wù)， 享有行政權(quán)利， 負(fù)擔(dān)行政義務(wù)。 此外，行政主體也具有行為能力和責(zé)任能力。行政主體能夠 意思自治， 通過其設(shè)立的組織獨(dú)立對內(nèi)對外活動并承擔(dān)其行為產(chǎn)生的法律后果。 從主體的內(nèi) 涵考慮，作為一個行政主體，應(yīng)具備以下條件：第一，必須是兩人以上的組織體，而不能為 自然人個人。 行政主體為自然人的延伸， 其存在的目的正是為了實現(xiàn)一般個人無法單獨(dú)從事 的事業(yè)。 行政是對社會公眾提供服務(wù)的活動， 即行政是以謀求社會成員共同利益為目的， 因 此，行政的擔(dān)當(dāng)者不可能是特定的

6、個人， 而必須是由社會成員組成的團(tuán)體。 第二， 享有自身 的利益。 利益是任何一個主體所不能缺少的組成部分， 無論是民事主體還是行政主體。 缺少 了利益， 主體也就虛有其名。 但民事主體所享有的利益與行政主體享有的利益各不相同。 民 事主體享有的利益主要是人身權(quán)益和財產(chǎn)利益； 行政主體享有的利益則要廣泛得多， 除了人 身權(quán)益和財產(chǎn)利益外，還有自我組織、自我管理和自我發(fā)展的權(quán)利。第三， 存在獨(dú)立的權(quán)利 義務(wù)。 獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)是由行政主體的利益派生而來的， 是其利益的具體化和法律化。 自然 人作為權(quán)利義務(wù)的歸屬體是人作為人所具有的價值和尊嚴(yán)所決定的。 法人作為民事權(quán)利義務(wù) 的歸屬體則是法律擬制的結(jié)

7、果。 但由于法人制度的存在， 自然人的民事活動空間變得更為廣 闊。行政主體作為權(quán)利義務(wù)的歸屬體也是法律擬制的結(jié)果。 行政主體由自然人組成， 依法自我組織，自我管理，其目的是保障公民對行政的直接參與并實現(xiàn)行政分權(quán)。第四，具有獨(dú)立的意志。這里指主體者必須有獨(dú)立的意思表示能力，可以自由地決定自己的行為。獨(dú)立的意志是主體者的內(nèi)在要求， 主體者獨(dú)立自在，不依附他人而存在。行政主體同樣如此。如果行 政主體處處依附他人，則不再有主體可言。當(dāng)然，行政主體的活動也要受法律的約束，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。行政主體的獨(dú)立意志不能侵害其它主體的利益。第五，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。任何主體都必須對自己的行為負(fù)責(zé)，這是法治社會

8、對主體的基本要求。在人類社會， 任何主體都不是孤立的存在，需同其它主體一起形成一個和平的秩序。為維護(hù)這一秩序， 主體必須承擔(dān)其行為的后果，而無論是正面的后果還是負(fù)面的后果。行政主體同民事主體一樣，同樣需要對自己的行為負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代國家賠償制度的普遍建立正是行政主體承擔(dān)責(zé)任的一種具 體表現(xiàn)。二、我國現(xiàn)行行政主體理論的弊端我國現(xiàn)行的行政主體理論認(rèn)為行政主體是享有行 政職權(quán)，能夠獨(dú)立對外管理并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體主要有兩類：具有法定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體論者認(rèn)為行政主體的采用可以避免行政機(jī)關(guān)和行政組織概念的局限性，能夠較好地概括具有對外管理權(quán)限的組織。法學(xué)研究中對一

9、些復(fù)雜現(xiàn)象在術(shù)語上作相應(yīng)的技術(shù)處理本是無可非議，問題在于所采用的術(shù)語需要貼切地反映事物的本質(zhì)，如果所采用的術(shù)語不符合甚至扭曲了客觀事實，則極易對實踐造成誤導(dǎo)。 我們不妨來分析一下行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織能否成為行政主體。的確，按照法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以在其權(quán)限范圍內(nèi)活動。但行政機(jī)關(guān)是否因此就成為行政主體？行政機(jī)關(guān)為什么 具有行政主體的資格？行政主體的本質(zhì)特征究竟是什么？在將行政機(jī)關(guān)界定為行政主體之 前，需要首先回答這些問題。雖然，由于法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以獨(dú)立表示自己的意思，獨(dú)立對其主管事務(wù)進(jìn)行處理，但并不因此就成為行政主體，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不具有行政主體資格，不是實質(zhì)意義上的行政

10、主體。 首先，行政機(jī)關(guān)沒有自己獨(dú)立的利益。 在我國， 行政機(jī)關(guān)存在的目的是為了服務(wù)于特定的主體，即國家，不是為了自身的利益。 行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)該有任何自身的利益。 準(zhǔn)確地說，行政機(jī)關(guān)只能代表國家進(jìn)行管理， 而不是自足的主體。 國家與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系類似于民事活動中的代理關(guān)系。民事活動雖常有代理人的介入，但代理人決不是民事活動的主體。只有當(dāng)民事代理人作為民事活動的當(dāng)事人時，才以民事主體的身份出現(xiàn)。在行政活動中，行政機(jī)關(guān)基于人民的委托而進(jìn)行管理。行政機(jī)關(guān)沒有自己的利益，也就意味著其不具備行政權(quán)利能力，不可能作為主體而存在。其次，行政機(jī)關(guān)不能自行設(shè)立。在我國，行政機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生

11、，受其監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。 沒有國家或地方為依托，行政機(jī)關(guān)的存在就沒有任何意義。從這一角度看，行政主體也不是獨(dú)立的主體。再次，行政機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立的地位。獨(dú)立性是主體的本質(zhì)屬性之一。在我國，除特別 行政區(qū)行政機(jī)關(guān)外，其他行政機(jī)關(guān)都是在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院作為中央人民政府，有獨(dú)立的地位，但其他行政機(jī)關(guān)，包括地方各級人民政府都沒有獨(dú)立的地位。行政機(jī)關(guān)必須服從上級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，受上級行政機(jī)關(guān)的節(jié)制。 雖然行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)有對外管理的權(quán)力，但這僅是一種代理漢，并不意味著其具有獨(dú)立地位，是獨(dú)立的主體。最后，行政機(jī)關(guān)不獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。 雖然行政訴訟法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可作為行政訴訟的被告，但成為

12、行政訴訟被告，并不意味著其承擔(dān)與此所產(chǎn)生的責(zé)任。被告可以有形式上的被告與實質(zhì)上的被告之分，行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告只具有形式意義，而責(zé)任的真正承受者是國家。這具體表現(xiàn)在二個方面： 其一，行政訴訟的成本由國家負(fù)擔(dān)。 對被告來說，行政訴訟的一切 消耗，包括人力、物力的消耗由國家承擔(dān)。其二，行政訴訟的后果由國家承擔(dān)。如果行政機(jī) 關(guān)在行政訴訟中敗訴、則無論是行政機(jī)關(guān)行為違法所產(chǎn)生的負(fù)面社會影響，或行政機(jī)關(guān)重新行為所需的費(fèi)用都是國家承擔(dān)。此外，行政機(jī)關(guān)行為違法給相對人造成實際損害的， 也由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。從國外的情況看，行政訴訟被告制度的設(shè)定主要是從技術(shù)上考慮，即方便當(dāng)事人起訴和應(yīng)訴， 而不意味著誰

13、作被告，誰就承擔(dān)責(zé)任。在我國，法律法規(guī)授權(quán)組織也同 樣不是實質(zhì)意義的行政主體。一方面，法律法規(guī)授權(quán)組織沒有行政權(quán)利能力，沒有自身獨(dú)立的利益，也沒有獨(dú)立的地位。另一方面， 法律法規(guī)授權(quán)組織不具有獨(dú)立的責(zé)任，其行為后果 歸屬于國家。 和行政機(jī)關(guān)一樣， 法律法規(guī)授權(quán)組織也可成為行政訴訟的被告， 但同樣只具有 形式意義?？梢?，我國的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是沒有“主體性 ”的 “行政主體 ”，而非真正的主體。 也許有學(xué)者會爭辯， 我國的行政主體有自己的特色， 只強(qiáng)調(diào)行政主體者必須有 法定的職權(quán)， 而不管它是否真正具有主體性。 如真有此種辯解， 則只能說明我國行政主體理 論的膚淺。 因為任何學(xué)術(shù)概念都

14、必須是能夠經(jīng)得起推敲和論證的。 將沒有 “主體性 ”的組織稱 為主體，難于自圓其說。當(dāng)然，如果這里僅僅只是概念的誤用，也還無妨，問題是這一術(shù)語 的誤用帶來了許多弊端。 弊端之一： 混淆了行政機(jī)關(guān)和個人在行政領(lǐng)域的地位。 按照主權(quán)在 民的原理，國家由人民組成。我國憲法第 2 條第 1 款明確規(guī)定： “中華人民共和國的一切權(quán) 力屬于人民。 ”國家的存在就是為了確保公民個人的安全、利益和發(fā)展。因而，所有的法律 制度， 包括行政法律制度應(yīng)以公民個人為核心建立。 國家之所以通過法律設(shè)置行政機(jī)關(guān)， 授 予行政機(jī)關(guān)權(quán)力， 也是為了服務(wù)于個人。 在個人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上， 個人始終處在主人的 地位，而行政機(jī)關(guān)

15、則是為了服務(wù)于個人而存在。 但我國現(xiàn)行的行政主體理論正好顛倒了個人 與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系， 把行政主體定位為享有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織， 從而 使個人在行政中的地位變得模糊。 需要指出的是， 在一些具體的管理關(guān)系中， 行政機(jī)關(guān)往往 以管理者的身份出現(xiàn)， 而個人則處在被管理者的地位， 這種狀況仍然是基于權(quán)力的委托才得 以發(fā)生， 并不意味著行政機(jī)關(guān)因此就從代理人的身份而變成了行政主體。 弊端之二： 不利于 我國對西方國家行政主體制度的吸納。 西方國家行政主體制度的主要精神有兩個方面： 一是 對個人主體性的充分肯定。行政主體由個人組成， 是個人的延伸。 通過范圍、層級不同的行 政主體， 公

16、民可以實現(xiàn)對公務(wù)的間接或直接的參與， 從而參與決定與自己相關(guān)的事情以及自 己的命運(yùn)； 二是行政分權(quán)，即地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。除了國家這一特殊的行政主體，還存在 許多地域行政主體和公務(wù)行政主體。雖然在不同的西方國家，行政分權(quán)與自治的程度不同， 但都視行政分權(quán)為直接民主的必要組成部分。 我國現(xiàn)行的行政主體理論既不強(qiáng)調(diào)個人在行政 管理中的主體地位， 也不涉及行政分權(quán)， 僅關(guān)注哪些組織有權(quán)對外管理。 由于行政主體一詞 取自于西方， 容易使人忽視西方行政主體制度與我國行政主體概念的本質(zhì)區(qū)別。 即使意識到 這種區(qū)別， 為堅持自己的特色， 也難以理性地進(jìn)行自我反省， 而是對西方的行政主體制度采 取排斥的態(tài)度，

17、 不利于對西方行政主體制度的真正理解與吸納。 弊端之三： 忽視行政管理統(tǒng) 一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求。 現(xiàn)代行政事務(wù)由眾多行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。 為防止政出多門， 保持管理的高效， 必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)。 在實踐中實行層級節(jié)制， 行政機(jī)關(guān)要在各級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下作為整 體發(fā)揮功能， 正是出于這一考慮。 遺憾的是， 我國現(xiàn)行的行政主體理論則強(qiáng)調(diào)各個行政機(jī)關(guān) 的獨(dú)立性，不僅在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)是獨(dú)立的主體，甚至于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、 派出機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立的主體， 從而與行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求相左。 現(xiàn)行行政主體理論對 法律責(zé)任的分散化處理雖然可以減輕行政訴訟的壓力， 但這既違背了管理的規(guī)律， 也不利于 有限政府

18、、 責(zé)任政府的發(fā)展，最終不利于行政組織的法治化進(jìn)程。 弊端之四：掩飾了我國行 政組織無序的現(xiàn)狀。 這也是我國行政主體理論帶來的最大的負(fù)面影響。 從表面上看， 我國的 行政主體有多種類型， 既有行政機(jī)關(guān)， 也包括法律法規(guī)授權(quán)組織。 在作為行政主體的行政機(jī) 關(guān)中， 既有中央行政機(jī)關(guān)，也有地方行政機(jī)關(guān)。而行政主體理論又強(qiáng)調(diào)主體的獨(dú)立性， 因而 很容易把我國的行政主體理論看成是對體制改革中出現(xiàn)的利益多元化的肯定。 然而， 仔細(xì)分 析就會發(fā)現(xiàn)我國的行政主體理論不是以行政分權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)， 也沒有對地方利益和公 務(wù)自治予以充分肯定，相反，它為行政組織的無序穿上了合理的外衣。 眾所周知， 我國現(xiàn)行 的行政組織系統(tǒng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，行政機(jī)構(gòu)林立，設(shè)置既欠規(guī)范，也不盡合理。 而現(xiàn)行的行政主體理論則肯定了這些行政機(jī)構(gòu)的主體地位。 只要法律法規(guī)授權(quán)， 這些行政機(jī) 構(gòu)，不管是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，還是派出機(jī)構(gòu)， 不管是政府的辦事機(jī)構(gòu)， 還是議事協(xié)調(diào)機(jī) 構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)統(tǒng)都變成了行政主體， 在這種行政主體理論的導(dǎo)引下，人們很難用一種批判的、 理性的眼光去審視行政組織系統(tǒng)的非理性化的現(xiàn)實。 有學(xué)者認(rèn)為， 行政主