國(guó)有股減持：論國(guó)資的進(jìn)退

1、_國(guó)有股減持：論國(guó)資的進(jìn)退 對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整可以這樣認(rèn)識(shí)：其主要目標(biāo)不是由政府調(diào)用社會(huì)財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)“更合理”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而是要通過(guò)改革、轉(zhuǎn)軌、制度建設(shè)，建立起適宜于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自行調(diào)整、持續(xù)調(diào)整的機(jī)制。政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基本態(tài)度，應(yīng)該從傳統(tǒng)的“國(guó)家推動(dòng)發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鲞M(jìn)市場(chǎng)”。政府一身而二任焉。一方面象所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，它是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組織者和管理者；另一方面與所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都不同，它擁有一個(gè)總量龐大、比重甚高、門(mén)類(lèi)龐雜的經(jīng)營(yíng)性的政府資產(chǎn)，而且至今沒(méi)有建立起出資人制度和所有者代表機(jī)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中，政府有政府的職責(zé)，國(guó)資有國(guó)資的動(dòng)作。兩者的作用都極為重要，但是首先應(yīng)該劃清界線(xiàn)，不可混為

2、一談，否則難免強(qiáng)化以政代資的習(xí)慣勢(shì)力。一、政資不分是政企不分的根源近些年為了解決政企不分的問(wèn)題，出臺(tái)了一系列政策，但是效果有限。其根本原因在于，要求企業(yè)完全“自主運(yùn)營(yíng)”是不現(xiàn)實(shí)的，任何類(lèi)型的企業(yè)都不可能擺脫所有者的督導(dǎo)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)，在所有者缺位的情況下，政府即使以某種形式退出干預(yù)，也必然要以另一種形式加強(qiáng)干預(yù)。無(wú)論干預(yù)的形式如何變化，其過(guò)程都是行政選擇而不是市場(chǎng)選擇，其績(jī)效考核都是憑長(zhǎng)官意志而不是憑經(jīng)濟(jì)效益。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中，必須建立起國(guó)有資本的出資人制度。在所有者歸位的前提下，正確認(rèn)識(shí)和處理一系列問(wèn)題。1.國(guó)資有進(jìn)退，產(chǎn)業(yè)無(wú)朝夕以中國(guó)幅員之廣大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之不平衡，只要是有市場(chǎng)需求的產(chǎn)

3、業(yè)方向，都應(yīng)該去競(jìng)爭(zhēng)拼搏。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，無(wú)所謂朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，任何產(chǎn)業(yè)都不能輕言放棄。在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮之中，如果有些高技術(shù)產(chǎn)業(yè)我們不能占有一席之地，如果有些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸走向衰落，其原因只能是由于政府未能提供制度保障，以及在較弱程度上是由于國(guó)際分工的內(nèi)在規(guī)律。一些官員在論述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)談及孰進(jìn)孰退，這是把“國(guó)資進(jìn)退”與“結(jié)構(gòu)調(diào)整”混為一談了。由此也可見(jiàn)在所有者缺位時(shí)，政府常常把握不住自己的定位。2.不宜由財(cái)政部門(mén)代享股東權(quán)益這里所說(shuō)的股東權(quán)益，一是指企業(yè)的應(yīng)付利潤(rùn)，二是指售股變現(xiàn)所得。這兩部分收益在任何類(lèi)型的企業(yè)中毫無(wú)疑問(wèn)歸股東所有，但是對(duì)于國(guó)有資本來(lái)說(shuō)，由于所有者缺位，最終在某一環(huán)節(jié)上以

4、某種形式歸入財(cái)政。財(cái)政部門(mén)代享股東權(quán)益，這是政資不分的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。其弊端之一，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時(shí)，國(guó)有資本沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、規(guī)范的、屬于所有者的財(cái)務(wù)手段，仍然象過(guò)去一樣必須仰仗政府各部門(mén)的恩典。1998年以來(lái)熾焰大盛的“跑部錢(qián)進(jìn)”就說(shuō)明了這一點(diǎn)。政府各有關(guān)部門(mén)都在某些方面（一般是權(quán)利）代行所有者職權(quán)，而在其他方面（一般是義務(wù)）則囿于權(quán)限而不自居為所有者。在這樣一個(gè)格局之下要想做到政企分開(kāi)，要想實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略改組，實(shí)在是難矣哉！3.行政性扭虧增盈的負(fù)面效應(yīng)太大行政性的扭虧增盈以行政性的懲罰措施為后盾，企業(yè)和各級(jí)官員只能奉命行事。在大量體制性問(wèn)題未獲根本解決的情況下，最簡(jiǎn)單的應(yīng)對(duì)措施就是少提折舊。折

5、舊制度改革后的1994年，國(guó)有獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)的綜合折舊率曾達(dá)到7.2%的歷史最高水平，但在兩三年內(nèi)就驟降了3個(gè)百分點(diǎn)（1996年3.8%，1997年4.1%），致使國(guó)企的折舊率低于改革開(kāi)放初期（1982年4.3%）。1999年在經(jīng)營(yíng)環(huán)境和經(jīng)營(yíng)效益大為改善的情況下，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)的綜合折舊率仍只有4.7%，若以1994年的水平來(lái)衡量，少提折舊1329億元。作為對(duì)比，1999年國(guó)債用于技改貸款的貼息數(shù)額是90億元。行政命令必然按條塊執(zhí)行。無(wú)論是條還是塊，在沒(méi)有能力使績(jī)差企業(yè)產(chǎn)生盈利的情況下，必然要求績(jī)優(yōu)企業(yè)少提折舊多報(bào)盈利，以展示全條或全塊的政績(jī)。所以，行政性扭虧為盈象過(guò)去的許多行政手段

6、一樣，最終效果都是抽肥補(bǔ)瘦、鞭打快牛，對(duì)企業(yè)結(jié)構(gòu)作逆向調(diào)整。如果所有者在位的話(huà)，首先關(guān)注的當(dāng)然是折舊率，絕不會(huì)不提折舊而去交所得稅，因?yàn)樘嶙阏叟f才意味著資本保值。在以政代資的情況下少提折舊，可以看作是寅吃卯糧的一種形式，也可以看作是抽逃資本的一種形式。所以說(shuō)，不怕婆婆多，只怕沒(méi)有娘，沒(méi)娘的孩子最可憐。二、政府的首要職責(zé)是提供制度保障毫無(wú)疑問(wèn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，結(jié)構(gòu)調(diào)整是以企業(yè)為主體，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)。但是在中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)軌國(guó)家，首當(dāng)其沖的問(wèn)題卻是使企業(yè)成為企業(yè)，使市場(chǎng)成為市場(chǎng)；而推進(jìn)企業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程，責(zé)無(wú)旁貸只能是政府的專(zhuān)利。因此，政府在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中的首要職責(zé)，是通過(guò)政策集成，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)制和

7、市場(chǎng)發(fā)育。1.徹底清理現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)法規(guī)政府各部門(mén)每年大量出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)類(lèi)文件，對(duì)于盡快強(qiáng)化法制建設(shè)有著重要的作用。但是這種以?xún)?nèi)部紅頭文件來(lái)組織和管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)方式，存在著四大弊病。其一，政出多門(mén)。彼此矛盾的事情經(jīng)常發(fā)生，新法規(guī)與既有法規(guī)矛盾的事情也經(jīng)常發(fā)生。其二，透明度太低。雖然對(duì)于經(jīng)濟(jì)人行為有很強(qiáng)的約束作用，但是當(dāng)事者事先并不知道觸犯了哪一個(gè)部門(mén)的哪一個(gè)內(nèi)部文件。這實(shí)際上是一種“不教而誅”的管理方法。其三，缺少制約機(jī)制。法規(guī)對(duì)于政府自身幾乎沒(méi)有任何約束作用，很容易把行政長(zhǎng)官的主觀意志變?yōu)樾姓块T(mén)的政令。其四，由于缺少監(jiān)督反饋機(jī)制，因而隨意性較大。杜撰的用語(yǔ)、錯(cuò)誤的概念、違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的做法，在

8、法律中較少發(fā)生，在法規(guī)中則大量存在。處于因特網(wǎng)時(shí)代而仍然采用內(nèi)部文件來(lái)協(xié)調(diào)一個(gè)大國(guó)的經(jīng)濟(jì)，在信息傳遞速度、信息公開(kāi)性、信息獲取成本等各方面呈現(xiàn)出何等巨大的反差！為了有力有序推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要徹底清理現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)類(lèi)法規(guī)。清理的辦法不是象過(guò)去那樣廢止一批，又重新炮制出一批，形成新的堆積。應(yīng)該仿效當(dāng)年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的改革，實(shí)行一攬子改革和模式性轉(zhuǎn)換。第一，對(duì)各部門(mén)現(xiàn)行法規(guī)中有約束性的條款，按照一定的序列進(jìn)行系統(tǒng)集成，形成經(jīng)濟(jì)規(guī)典。第二，經(jīng)濟(jì)規(guī)典公開(kāi)頒布，既顯示出有教無(wú)類(lèi)，同時(shí)可接受社會(huì)檢驗(yàn)。第三，此后各部門(mén)新出臺(tái)的約束性措施，統(tǒng)統(tǒng)按照集成順序納入規(guī)典，從此不再堆積文件；規(guī)典中成熟的部分可以陸續(xù)升格為法律

9、。這樣一個(gè)模式，當(dāng)可在一定程度上破除部門(mén)法規(guī)的四大弊病，而仍然保留其快速拾遺補(bǔ)缺的優(yōu)越性。 2.以分級(jí)所有為產(chǎn)權(quán)框架，建立出資人制度按目前規(guī)定，全部“國(guó)有企業(yè)”都屬?lài)?guó)務(wù)院所有，各級(jí)政府只是在“分級(jí)管理”。這樣一種產(chǎn)權(quán)安排是不現(xiàn)實(shí)的。一方面說(shuō)“誰(shuí)投資，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)擁有”，另一方面說(shuō)“地方政府投資，中央政府擁有”，這在邏輯上怎么能夠解釋得通呢？在法權(quán)上怎么能夠協(xié)調(diào)起來(lái)呢？我們可以從理論上說(shuō)明“分級(jí)管理”的悖誤和“分級(jí)所有”的確然，但是最直觀的檢驗(yàn)還是看一看國(guó)外情況。任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，只要政府是分級(jí)的，那么政府所辦的企業(yè)象政府的其他資產(chǎn)（財(cái)政收入、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等）一樣，必然是分級(jí)所有，沒(méi)有哪個(gè)地方

10、政府是以自己的財(cái)政收入替中央政府（或聯(lián)邦政府）開(kāi)辦公司。對(duì)于政府所辦的企業(yè)（俗稱(chēng)“國(guó)有企業(yè)”或“全民所有制企業(yè)”），必須象市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣建立起分級(jí)所有的產(chǎn)權(quán)框架，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)改革改制的最基本的要求：產(chǎn)權(quán)清晰?！胺旨?jí)所有”并不實(shí)質(zhì)性解決“國(guó)企”的任何問(wèn)題，它只是確立應(yīng)該由哪一級(jí)政府來(lái)解決哪些企業(yè)的問(wèn)題，確立政府與企業(yè)之間、以及各級(jí)政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。但是另一方面，以產(chǎn)權(quán)為界明確各級(jí)政府的職責(zé)，恰恰是貫徹落實(shí)十五大和十五屆四中全會(huì)大政方針的關(guān)鍵性措施-建立組織保證。要實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)，就必須建立起出資人制度。在分級(jí)所有的產(chǎn)權(quán)框架中，政府和所有者代表機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，即某一級(jí)政府只有唯一的

11、所有者代表機(jī)構(gòu)，某一個(gè)代表機(jī)構(gòu)只唯一行使本級(jí)政府的所有者職權(quán)。至于下設(shè)多少個(gè)總公司或控股公司實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理（包括資本經(jīng)營(yíng)），那是屬于資本紐帶如何延伸的問(wèn)題，需要因地制宜、因時(shí)制宜，它與政資分開(kāi)是不同層面的兩個(gè)范疇。股東權(quán)益在總公司（或控股公司）內(nèi)沿子母公司的資本紐帶逐級(jí)上交，首先用于解決公司內(nèi)部的遺留問(wèn)題。肥公司的盈余權(quán)益沿資本紐帶上交所有者代表機(jī)構(gòu)，用于解決瘦公司的遺留問(wèn)題。在資本范圍內(nèi)仍然難于解脫的歷史包袱，同級(jí)政府應(yīng)出面協(xié)助。對(duì)于中西部地區(qū)政府在企業(yè)脫困中的為難之處，中央政府應(yīng)加以援手。這是在分級(jí)所有、政資分開(kāi)的前提下，解決“國(guó)企”歷史遺留問(wèn)題的責(zé)任順序。3.為解決兩大負(fù)債打下制度基礎(chǔ)國(guó)企

12、的資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高，企業(yè)間應(yīng)付不付應(yīng)收難收形成龐大的三角債，國(guó)有銀行的壞賬居高不下，現(xiàn)有投融資體制還在繼續(xù)加劇這種狀況，這些都是顯性負(fù)債問(wèn)題。老職工（包括離退休職工）的社會(huì)保障缺口很大，這是隱性負(fù)債問(wèn)題。政府資本的這兩大負(fù)債具有積累性，今天的嚴(yán)重局面是過(guò)去幾十年的積累，如果不能標(biāo)本兼治，必將形成今后更嚴(yán)重的積累。蓄之既久其發(fā)必速，這實(shí)在是不僅危及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、而且危及社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患，是政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中必須解決的大事。從分級(jí)所有的角度來(lái)審視，政府資本在兩大負(fù)債中具有“負(fù)盈不負(fù)虧”的特性，并由此而造成互相侵犯權(quán)益的事實(shí)。中央資本負(fù)盈不負(fù)虧集中表現(xiàn)在隱性負(fù)債問(wèn)題上。在資產(chǎn)重組時(shí)只組織尚屬優(yōu)良的資產(chǎn)，而

13、把困難企業(yè)置于不顧，實(shí)則是推給了地方政府；在企業(yè)改制時(shí)坐收“減員增效”之紅利，而把“下崗分流”的包袱留給地方政府。這一類(lèi)挑肥棄瘦的結(jié)構(gòu)調(diào)整措施必然是不可持續(xù)的，它是遲遲不能擺脫“東北現(xiàn)象”的根本原因。地方資本負(fù)盈不負(fù)虧主要表現(xiàn)在顯性負(fù)債問(wèn)題上。地方企業(yè)改制中以各種方式逃廢債務(wù)，從而侵犯中央資本（國(guó)有銀行）的權(quán)益；地方政府爭(zhēng)辦各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，繼而大量出現(xiàn)虧空，不得不由中央資本出面施救（廣信事件后責(zé)任有所明確）；等等。投融資體制對(duì)這些全無(wú)信用的做法缺少遏制，強(qiáng)化了“投資在地方、風(fēng)險(xiǎn)在中央”的危險(xiǎn)格局。要緩解并進(jìn)而解決兩大負(fù)債，關(guān)鍵在于制度基礎(chǔ)。對(duì)于隱性負(fù)債，必須明確哪一級(jí)資本的欠賬哪一級(jí)資本去還，絕

14、不能統(tǒng)統(tǒng)推給地方政府。對(duì)于顯性負(fù)債，需要解決的是全社會(huì)普遍缺乏信用這一根本性問(wèn)題，要建立起信用機(jī)制。必須以各級(jí)所有者作為資信評(píng)價(jià)的對(duì)象，并由此而確定它們各自的融資資格和融資條件，僅僅評(píng)價(jià)企業(yè)的資信是不行的。三、國(guó)資進(jìn)退的辯證關(guān)系是不退不進(jìn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，政府資本的動(dòng)作至關(guān)重要，動(dòng)作的軌跡應(yīng)該是退而后進(jìn)。需要從資本全局的角度而不是單個(gè)企業(yè)、單個(gè)行業(yè)的角度來(lái)理解國(guó)資的進(jìn)退。常有官員說(shuō)：“這么好的企業(yè)，這么肥的行業(yè)，政府資本為什么要退？”但是從全局來(lái)看，差企業(yè)、瘦行業(yè)，想退也無(wú)從退起；硬退，只不過(guò)是把包袱甩給“社會(huì)”，實(shí)則是甩給基層政府。只有從好企業(yè)、肥行業(yè)退出，才有希望解決政府資本的兩大負(fù)債，消

15、除有可能導(dǎo)致社會(huì)不安定的基因；也才有希望加強(qiáng)那些關(guān)系重大、非政府莫屬的瘦行業(yè)：科技、教育、軍工等等。擴(kuò)股融資是進(jìn)，售股變現(xiàn)才是退；上市是進(jìn)，減持才是退。為實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略改組的目的，必須更多地、更有意識(shí)地采取售股變現(xiàn)、減持的手段。更進(jìn)一步看，在明顯的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中，債轉(zhuǎn)股、扭虧增盈、減人增效、增資減債、保價(jià)限產(chǎn)等一系列措施如果不是為國(guó)資退出作準(zhǔn)備，就都不具備戰(zhàn)略意義，僅具有戰(zhàn)術(shù)價(jià)值。以紡織工業(yè)為例，在壓錠近1000萬(wàn)、分流116萬(wàn)人、核銷(xiāo)呆壞賬300多億元、財(cái)政補(bǔ)貼近30億元、主要原材料購(gòu)進(jìn)價(jià)格指數(shù)下跌近20%（1995年100，1999年81.7）等一系列努力之下，國(guó)有紡織工業(yè)開(kāi)始盈利。現(xiàn)在正是政府資本全面退出紡織工業(yè)的大好時(shí)機(jī)，國(guó)內(nèi)民間資本是完全有條件入主這一行業(yè)的。其他參考