土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變革的法律問(wèn)題及對(duì)策

1、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變革的法律問(wèn)題及對(duì)策 一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化的法律障礙 （一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化方面的法律障礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否直接入股。入股后的股權(quán)性質(zhì)如何。這是關(guān)系到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化能否順利實(shí)施的基礎(chǔ)性問(wèn)題。根據(jù)農(nóng)村土地承包法第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。該法條明確肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的合法性。但值得一提的是，我國(guó)農(nóng)民因土地入股而擁有的股權(quán)是一種不可轉(zhuǎn)讓、只可作為獲取收益依據(jù)的“準(zhǔn)土地股權(quán)”，農(nóng)民在失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，并未獲得相應(yīng)股權(quán)的全部權(quán)能。因此可以認(rèn)為：農(nóng)民的股權(quán)并不是直接由經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)

2、化而來(lái)的，而是村集體從農(nóng)民手中取回經(jīng)營(yíng)權(quán)后對(duì)他們放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，并且這種補(bǔ)償只能限制性地在承包農(nóng)戶之間流通。筆者認(rèn)為，按照現(xiàn)有法律，只要“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”和“自愿聯(lián)合”這兩個(gè)條件符合，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就能合法地“準(zhǔn)股權(quán)化”，但農(nóng)村土地承包法第42條中“從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”的規(guī)定對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化是一種限制，因?yàn)闇?zhǔn)證券化過(guò)程中的發(fā)行信托受益憑證等行為可能會(huì)被認(rèn)為不是“從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。 （二）農(nóng)地發(fā)展公司設(shè)立方面的法律障礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化是農(nóng)地發(fā)展有限責(zé)任或股份有限公司為了籌措發(fā)展資金而采取的一種方式，但該類公司的設(shè)立受到目前公司法的如下限制：第一，股東

3、人數(shù)和注冊(cè)資本的限制。根據(jù)公司法對(duì)公司設(shè)立的有關(guān)規(guī)定，有限責(zé)任公司設(shè)立的股東人數(shù)只能50人以下，而股份有限公司對(duì)注冊(cè)資本要求500萬(wàn)元最低限額，這兩者都不符合目前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際。第二，出資規(guī)定的限制。按照公司法第27條規(guī)定，全體股東的貨幣出資金額不得低于有限責(zé)任公司注冊(cè)資本的30%。準(zhǔn)證券化模式中設(shè)立農(nóng)地發(fā)展有限責(zé)任或股份有限公司時(shí)，股東主要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)等實(shí)物形態(tài)出資，因此可能不符合以上法律規(guī)定的要求。第三，與不得抽回出資的原則相沖突。公司法第36條規(guī)定“股東不得抽逃出資”，并且2021年的公司法司法解釋 （三）對(duì)此還規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地使用權(quán)作價(jià)

4、入股，僅限于30年承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)扣除已經(jīng)使用的年限后的剩余年限的權(quán)利。本輪土地承包期屆滿，另一輪土地承包重新配置土地權(quán)利時(shí)，承包土地必須依法在重新配置權(quán)利時(shí)的集體成員中重新進(jìn)行分配。因此，公司法的相關(guān)規(guī)定與土地承包的具體做法相沖突，阻礙準(zhǔn)證券化中農(nóng)地發(fā)展有限責(zé)任或股份有限公司的運(yùn)作。 （三）農(nóng)地發(fā)展公司以農(nóng)村土地股權(quán)質(zhì)押方面的法律障礙農(nóng)地發(fā)展有限責(zé)任或股份有限公司可否將其股份通過(guò)質(zhì)押方式向金融機(jī)構(gòu)貸款，是關(guān)系到該類公司能否籌集到發(fā)展資金的一個(gè)重要問(wèn)題。擔(dān)保法第75條第二款規(guī)定，依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票可以質(zhì)押。此條款確認(rèn)了股份質(zhì)押的合法性，但前提是該股份必須是“依法可以轉(zhuǎn)讓”的，這也就

5、回到股權(quán)可否依法轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題上。而關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，上文已提到目前“準(zhǔn)土地股權(quán)”只是有限制地流通，因此，農(nóng)地發(fā)展公司的股份在質(zhì)押方面可能存有障礙。筆者認(rèn)為，公司股東的股權(quán)包括自益權(quán)和共益權(quán)，共益權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，但是自益權(quán)即專為該股東自己的利益而行使的權(quán)利，主要是其收益權(quán)，是可以轉(zhuǎn)讓的，不應(yīng)該有所限制，未來(lái)應(yīng)允許這部分股權(quán)對(duì)外質(zhì)押。 （四）特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)設(shè)立方面的法律障礙特殊目的信托是整個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化的核心環(huán)節(jié)。根據(jù)信托投資公司管理辦法第14條的規(guī)定，信托投資公司注冊(cè)資本不得低于人民幣3億元；中國(guó)人民銀行根據(jù)信托投資公司行業(yè)發(fā)展的需要，可以調(diào)整設(shè)立信托投資公司的注冊(cè)資本最低限額。

6、從此規(guī)定來(lái)看，雖然央行可以適時(shí)調(diào)整最低限額，但總體上我國(guó)對(duì)設(shè)立信托公司（包括準(zhǔn)證券化中的特殊目的信托公司）的資本準(zhǔn)入門檻還是較高。筆者認(rèn)為，這可能使實(shí)踐中的特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)很難設(shè)立成功，影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化的推行。 （五）信用增級(jí)方面的法律障礙信用增級(jí)是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化后的信托受益憑證能夠順利銷售的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但我國(guó)在信用增級(jí)方面存在兩方面障礙：第一，信用增級(jí)機(jī)構(gòu)的缺位。為了促進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)準(zhǔn)證券化順利開展，政府信用對(duì)其提供特別的擔(dān)保支持是有必要的。但我國(guó)擔(dān)保法第8條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)一般不得為保證人，只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外

7、?？梢?，該禁止性規(guī)定使得政府在為spt提供擔(dān)保支持方面存在實(shí)質(zhì)性法律障礙，而如果不是國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)保又存在著可信度相對(duì)較低的問(wèn)題。第二，有關(guān)擔(dān)保法律制度的不足。我國(guó)至今未建立統(tǒng)一的擔(dān)保登記機(jī)關(guān)，登記事項(xiàng)也缺乏明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常發(fā)生重復(fù)擔(dān)保的情況。另外，按照我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定，若要通過(guò)設(shè)定產(chǎn)生優(yōu)先權(quán)的擔(dān)保權(quán)益來(lái)保障證券持有人的利益，就必須在有關(guān)部門履行登記手續(xù)；如果只有當(dāng)事人之間的擔(dān)保約定，則可能存在法律認(rèn)定無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。這些法律要求都可能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化陷于困境。 （六）信托機(jī)構(gòu)發(fā)行信托受益憑證方面的法律障礙信托受益憑證的發(fā)行是整個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化的最后一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但我國(guó)信托投

8、資公司管理辦法第9條規(guī)定：“信托投資公司不得辦理存款業(yè)務(wù)，不得發(fā)行債券，不得舉借外債”。這是對(duì)信托公司發(fā)行證券業(yè)務(wù)的法律上的限制。如前所述，特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)就是發(fā)行信托受益憑證并償付本息，現(xiàn)在關(guān)鍵問(wèn)題是：信托受益憑證是否屬于有價(jià)證券。如果肯定其證券性質(zhì)，則按照我國(guó)上述規(guī)定，特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)發(fā)行信托受益憑證屬非法，而否定其證券性質(zhì)似乎又不甚合理。我國(guó)信托法沒有對(duì)受益權(quán)證書是否屬于有價(jià)證券作出明確規(guī)定。因此，實(shí)踐中能否直接發(fā)行信托收益憑證，信托機(jī)構(gòu)自己也無(wú)法確定。它們可能采取變通辦法：與投資者簽訂資金信托合同，以資金信托合同代替信托受益憑證，但這樣也就失去了農(nóng)村土地承

9、包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化原有意義。 二、解決我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化法律障礙的策略 （一）推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化、放寬土地用途目前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的合法性沒有問(wèn)題，但農(nóng)村土地承包法中僅有第42條對(duì)此有簡(jiǎn)單規(guī)定，未明確解釋入股后取得的股權(quán)范圍與性質(zhì)，以后應(yīng)該適時(shí)修訂，加入相關(guān)條款以消除各方爭(zhēng)議。此外，應(yīng)修訂第42條中的限制性規(guī)定“從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，應(yīng)規(guī)定為更廣闊的用途，包括服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的準(zhǔn)證券化過(guò)程中的各項(xiàng)行為，如發(fā)行信托受益憑證等。 （二）規(guī)定農(nóng)地發(fā)展公司特殊的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作要求筆者建議出臺(tái)適用于農(nóng)地發(fā)展公司的公司法特別規(guī)定，如提高農(nóng)地發(fā)展有限責(zé)任公司股東人數(shù)的最高標(biāo)準(zhǔn)“50

10、人”至“100人”，或者在不改變此標(biāo)準(zhǔn)的情況下，允許以每戶或每幾戶選出代表作為股東，內(nèi)部自己協(xié)調(diào)、限定股東人數(shù)在50人以下。若設(shè)立的是農(nóng)地發(fā)展股份有限責(zé)任，則可以降低最低注冊(cè)資本標(biāo)準(zhǔn)，或者允許多個(gè)村聯(lián)合籌集資金，達(dá)到注冊(cè)資本500萬(wàn)元的最低限額。另外，對(duì)于農(nóng)地發(fā)展公司，可以特別規(guī)定不必履行一般公司的出資形式比例要求，規(guī)定承包土地重新分配的情況并不屬于一般意義上的抽逃出資。 （三）規(guī)范土地股權(quán)流轉(zhuǎn)并兼顧農(nóng)民的福利農(nóng)村土地承包法應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地股權(quán)流轉(zhuǎn)自由的原則，即允許村民個(gè)人將其“準(zhǔn)土地股權(quán)”依法或依合同以轉(zhuǎn)讓、繼承、質(zhì)押、贈(zèng)與和出資認(rèn)購(gòu)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。而在股權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，在同等條件下，本集體

11、成員應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先權(quán)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)進(jìn)行變更登記。另外，規(guī)定企業(yè)的控股權(quán)應(yīng)始終歸農(nóng)村的集體或村內(nèi)部個(gè)人所有，集體股份必須尊重民意，受到監(jiān)督和民主決策，而個(gè)人股份流轉(zhuǎn)過(guò)程也必須以自愿為原則，以此方式來(lái)兼顧農(nóng)民的福利。 （四）降低特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)的設(shè)立要求根據(jù)信托投資公司管理辦法第14條的規(guī)定，中國(guó)人民銀行根據(jù)信托公司行業(yè)發(fā)展的需要，可以調(diào)整信托公司注冊(cè)資本最低限額。因此，為在我國(guó)順利開展農(nóng)村土地承包權(quán)準(zhǔn)證券化，中國(guó)人民銀行應(yīng)該就特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)的特殊情況，適度降低其最低注冊(cè)資本要求。 （五）明確政府信用提供擔(dān)保的例外根據(jù)擔(dān)保法的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人。這明顯限制了政府信用提供擔(dān)保的可能性，然而，在目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革過(guò)程中，只有建立政府信用擔(dān)保才能提高我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)證券化效率，增強(qiáng)投資者的信心，而且可以在一定程度上消除因信息不對(duì)稱所造成的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的后果，提高融資效率。因此，在農(nóng)村土地承包權(quán)準(zhǔn)證券化方面，要例外規(guī)定政府可以提供擔(dān)保。 （六）承認(rèn)信托受益憑證的有價(jià)證券性質(zhì)筆者認(rèn)為，應(yīng)該特別認(rèn)可農(nóng)村土地承包權(quán)準(zhǔn)證券化過(guò)程中，特殊目的信托（spt）機(jī)構(gòu)發(fā)行信托受益憑證的權(quán)利，并且可以借鑒日本信托轉(zhuǎn)讓的經(jīng)驗(yàn)，承認(rèn)信托受益憑證的有價(jià)證