對行政訴訟法律適用制度修改的思考

1、對行政訴訟法律適用制度修改的思考 摘要:因行政訴訟法律適用自身有其特殊性,在我國憲政體制內(nèi)對其效力問題的理解形成了困境。跳出困境,首先應(yīng)當(dāng)明確在我國現(xiàn)行憲法的規(guī)范下,將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍是不合適的。本文提出解困途徑擴(kuò)展間接審查的范圍,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建間接審查的程序及時限。 關(guān)鍵詞:中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。 行政訴訟法關(guān)于法律適用的規(guī)定,是第一次在法律中明確規(guī)定如何適用法律,尤其引人注目的是關(guān)于“依據(jù)”和“參照”的區(qū)分,幾乎是將當(dāng)時大家尚未充分注意的問題一下子放到了一個醒目的位置。由于是前所未有的新規(guī)定,實務(wù)部門與學(xué)界此后熱議了數(shù)年。

2、十幾年的實踐和理論探索,行政訴訟法修改之時,應(yīng)當(dāng)對此有一個梳理。 一 、行政訴訟法律適用及困境(一)與民事訴訟、刑事訴訟法律適用相比較,行政訴訟法律適用之特殊性行政訴訟的法律適用,是指人民法院按照法定程序,將法律、法規(guī)(或參照規(guī)章的規(guī)定)具體運(yùn)用于行政案件,從而對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的專門活動。法律適用的過程是國家機(jī)關(guān)實現(xiàn)法律的過程,是將紙上的法律條文變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。 在民事訴訟和刑事訴訟中,法律適用作為一個問題被討論的程度遠(yuǎn)不如在行政訴訟中突出。 這主要是緣于:第一,刑事訴訟有法典、民事訴訟有法典性法律,而補(bǔ)充刑法典或民法法典性法律的其他規(guī)定主要由單行法律,某些情況下由法規(guī)組成;第二

3、,民事訴訟、刑事訴訟的法律適用一般來說是法院或者司法機(jī)關(guān)的職權(quán)行為,亦即民事訴訟和刑事訴訟的性質(zhì)都是司法法,因此民事訴訟、刑事訴訟的適用都是人民法院第一次適用法律。但是,行政法的適用既是法院的職權(quán)行為也是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為,并且在法律適用的時間及順序上行政機(jī)關(guān)往往先于法院適用法律、法規(guī)或者規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件,學(xué)界稱行政機(jī)關(guān)適用法律為“第一次”適用,人民法院適用法律為“第二次”適用法律。”(二)行政訴訟法律適用之效力人民法院在審查具體行政行為的合法性時,因為行政訴訟法律適用具有的第-0z性,必然遇到以何種標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為的問題:是以行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)呢,還是以法院所依據(jù)的規(guī)范為

4、最終標(biāo)準(zhǔn)呢?國外的行政訴訟法律適用的實踐表明,法律適用以法院所依據(jù)的規(guī)范為最終標(biāo)準(zhǔn)。例如,在英國和美國,無論是根據(jù)司這是就法律解釋而言的,如就憲法解釋而言,則情況有所不同,如比利時憲法第28條規(guī)定:“解釋法律之權(quán),屬于立法機(jī)關(guān)”意指司法機(jī)關(guān)不能宣告立法機(jī)關(guān)制定的法律違憲。參見莫紀(jì)宏憲政新論,中國方正出版社1997年版;參見張志銘法律解釋操作分析,中國政法大學(xué)出版社1999年版;參見董嗥司法解釋論,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第290頁一325頁。蠶+h大學(xué)學(xué)耜2012.1要求一并審查的情形下,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對作為具體行政行為的根據(jù)的規(guī)范性文件可以主動審查或送交有權(quán)機(jī)關(guān)審查?？梢?一并要求復(fù)議

5、審查的是規(guī)章以下的規(guī)范文件,而復(fù)議機(jī)關(guān)的主動審查則超出了這一“級別“限制,可能會涉及規(guī)章甚至國務(wù)院規(guī)范文件乃至行政法規(guī)的合法性審查。當(dāng)然這一規(guī)定所設(shè)計的制度是與具體行政行為相互關(guān)聯(lián)的,也就是說不可以單獨就該規(guī)范性文件是否合法要求審查,而是要求與復(fù)議的個案直接相關(guān),或者說是具體個案的依據(jù)才可能進(jìn)入審查視野。這與上述按照立法法90條的模式所設(shè)計的審查制度不同。 綜上所述,對抽象行政行為,應(yīng)該說并不缺乏審查的途徑,而且其中不乏只針對抽象行政行為要求審查的途徑。當(dāng)然,這種體制的缺陷也是明顯的,就是不集中、不統(tǒng)一。不同途徑的、分散的審查,不便于老百姓了解把握乃至利用。但是,筆者認(rèn)為只此缺陷還不足以否定體

6、制。因為如果真按照有的學(xué)者所設(shè)計的那樣,改為法院審查抽象行政行為,有以下幾個問題:第一,這樣的審查是否脫離個案?第二,是否仍然按照現(xiàn)行的基層法院作為一審法院的級別管轄進(jìn)行這種審查?如果由高級別法院管轄,那么與具體行政行為審查的級別管轄如何協(xié)調(diào)?第三,不同法院能否保證對同一行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的一致判決?第四,也是最重要的一點,憲法上找不到法院審查行政機(jī)關(guān)具有普遍約束力的規(guī)范文件的規(guī)定,而要這樣做,首先就需要修憲。而修憲是要將非?？隙?、成熟的東西寫進(jìn)去,筆者個人認(rèn)為由法院做這件事,至少目前看來不能非常肯定,時機(jī)也不是非常成熟。因此,筆者不贊成這次修改行政訴訟法就將抽象行政行為納入法

7、院的司法審查范圍。 三、困境解決路徑擴(kuò)展間接審查的范圍,明確其程序和時限(一)擴(kuò)展間接審查的范圍1.刪去“依據(jù)”與“參照”的規(guī)定由于立法法專章規(guī)定了法律適用的規(guī)則,將過去一些公認(rèn)的法的實施, 理性適用規(guī)則變成實定法規(guī)則;而且第87條、88條進(jìn)一步明確了審查、撤銷違法的規(guī)范文件的途徑。這些規(guī)定表明,適法者負(fù)有間接審查的義務(wù)?？梢姟耙罁?jù)”和“參照”的區(qū)別只具有相對意義。修改行政訴訟法時,可以刪去二十多年前這種有意的區(qū)分規(guī)定。 70因為實際上,按照我們對現(xiàn)行制度的梳理,人民法院對于“依據(jù)”或“參照”的法文件,都循著這樣的思路,即法院可以直接決定與上位法相違背的法文件不予適用,而如果是法文件相互沖突,

8、則法院不能自己決定適用哪一個,而要轉(zhuǎn)送有權(quán)解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋明確該當(dāng)適用哪個法文件后,法院才可以適用該法文件。 2.間接審查的自我約束及意義由于法院對規(guī)章的審查是一種附帶的審查,是對個案中出現(xiàn)的法文件的審查,因而在審查之后不宜在判決中直接表明該規(guī)章是否合法,而以適用不適用來表明法院審查完后的態(tài)度。 嚴(yán)格說來,這種間接審查的權(quán)限還不是對抽象行政行為合法性的審查,人民法院只不過在法律適用問題上有最終決定權(quán),人民法院在行使這一權(quán)力時并不宣告不適用某某法規(guī)或者某某規(guī)章的原因,只是在判決中宣布適用了什么法規(guī)或規(guī)章;如果人民法院在判決中要指明行政機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)有錯誤,也只是指明應(yīng)當(dāng)適用哪一法規(guī)或規(guī)章,而不

9、應(yīng)當(dāng)適用行政機(jī)關(guān)適用的另一個法規(guī)或規(guī)章,至于違背上位法的法文件的概括效力,在判決中不必指明,也就是說不能在判決中確認(rèn)某一法文件的規(guī)定無效。 當(dāng)然,我國人民法院行使法律適用最終決定權(quán)的情形與美國最高法院在司法審查中,并不宣布撤銷或者廢止某一違憲的法規(guī)的情形十分相似。其實際意義在于:第一,人民法院不可以拒絕適用法律,只能拒絕適用法規(guī)規(guī)章;第二,實施主體不同,美國的違憲審查判決是分別由最高法院針對聯(lián)邦法律、州最高法院針對州法律作出的;第三,美國實行判例制度,最高法院拒絕適用某一法律法規(guī)的判例,表面上僅涉及本案,但由于下級法院要遵守該判例,因此被最高法院拒絕適用的法律自然亦將被下級法院拒絕適用。 我國

10、不實行判例制度,上級法院和本院的判決僅是有參考價值的判決,而不是必須遵守的判例。在具體作法上,可以設(shè)計為:人民法院在作關(guān)于遵守先例原則與司法解釋的關(guān)系,董嗥在其所著司法解釋論中有專章論述,這里不復(fù)述,僅引其一段話作為本文上述結(jié)論的佐證:“當(dāng)然中國法院的判決并不創(chuàng)制法律原則或規(guī)則,對于一般法院而言,法律甚至不認(rèn)為它有司法解釋權(quán),故下級法院對上級法院判決先例的遵循也不可能是遵循先例原則,而是遵循它對法律的理解或解釋,遵循它對某類案件的一般認(rèn)識或看法。上級法院的判決先例,有時不僅僅成為下級法院判決案件的參考,有時它還影響或引導(dǎo)著下級法院判決的價值取向?！敝袊ù髮W(xué)出版社1999年版,第322頁。關(guān)

11、于行政訴訟法律適用制度修改的思考問題;省會所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī),也可能出現(xiàn)與省級人大或其常委會制定的地方性法規(guī)的規(guī)定不一致的情形。如果出現(xiàn)了上述問題,人民法院怎么辦?據(jù)筆者所知,與發(fā)現(xiàn)規(guī)章之間的沖突一樣,人民法院應(yīng)當(dāng)報送國務(wù)院作出解釋或裁決。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)在多長時間內(nèi)作出解釋或裁決?如果國務(wù)院遲遲不作出解釋或裁決,人民法院對已中止的案件又應(yīng)當(dāng)如何?訴訟當(dāng)事人尤其是原告能拖得起嗎?就現(xiàn)實而言,各級人民法院行政審判庭的審判人員們已經(jīng)意識到,現(xiàn)在很多行政案件的爭議不在于事實爭議,而在于規(guī)范性文件的爭議,實際上是文件具體行政行為的依據(jù)在“打架”。也就是說,規(guī)范性文件矛盾沖突的現(xiàn)象并

12、非個別現(xiàn)象,如果將這些發(fā)生矛盾沖突的規(guī)范性文件全部送交國務(wù)院裁決或解釋,顯然不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則,不利于當(dāng)事人,也不利于實現(xiàn)行政訴訟法的目的。要徹底解決這一問題,最重要的在于到頃關(guān)系,即基于人民法院是法律適用最終機(jī)關(guān)的這一認(rèn)識上,賦予人民法院行政訴訟法律適用最終決定權(quán)。 二、困境解決之前提抽象行政行為是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍?這個問題是解決我國行政訴訟法律適用困境的前提,同時又與人民法院受理案件的范圍有關(guān)。 因為循著現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于法律適用的規(guī)定,人們推出對規(guī)章“間接審查”的說法。一旦人民法院可以審查抽象行政行為了,法律適用的問題似乎就變成審查抽象行政行為的一個附帶問題了。 是審查標(biāo)準(zhǔn)的問

13、題了。所以,我們必須首先議論這一問題。 學(xué)者中贊成人民法院今后可以審查抽象行政行為的似乎是多數(shù)。但筆者認(rèn)為,設(shè)計一個制度不僅僅要借鑒國外的經(jīng)驗,或從一種理想的狀態(tài)出發(fā)進(jìn)行,還應(yīng)當(dāng)理性地從我們已有的法律制度出發(fā),看看我們對現(xiàn)有制度動手進(jìn)行改造時,可以有多大的余地和范圍。因為要“法治”,我們就不可以隨意拋棄現(xiàn)行法律制度,如果現(xiàn)行法律制度需要更改,我們亦須謹(jǐn)慎小心地弄清究竟什么需要變動,什么不需要變動,如果是大面積的變動,有沒有可能性一攬子作出這種變動。 所謂抽象行政行為按照行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋,其形式應(yīng)當(dāng)包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件。其他行政規(guī)范性文件又可以分為兩類:一類是

14、有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件;一類是沒有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)。前者指國務(wù)院、部門規(guī)章和地方規(guī)章制定主體在行政法規(guī)、規(guī)章以外頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件;后者是所有沒有行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件。 其中行政法規(guī),按照憲法以及立法法的規(guī)定,可以通過四個最高級別的國家機(jī)構(gòu)和各省級人大常委會提出審查要求,其他組織、個人則可以提出審查建議的方式,由全國人大常委會進(jìn)行違憲或違法審查;規(guī)章,按照國務(wù)院規(guī)章制定程序條例的規(guī)定,可以就其是否合法向國務(wù)院法制辦要求審查,如果是較大市政府的規(guī)章,還可以向省、自治區(qū)人民政府法制辦要求

15、審查。 上述兩種審查都是可以脫離開具體案件的審查,也就是說,不要求該行政法規(guī)或規(guī)章與要求審查的人有具體利害關(guān)系。 對其他行政規(guī)范性文件,按照規(guī)章制定程序條例第36條:依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令,參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行的規(guī)定,無規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的紅頭文件亦可以按照上述申請審查的程序要求國務(wù)院法制辦或者省政府法制辦進(jìn)行審查。但是,這一規(guī)定未涉及有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范文件的監(jiān)督審查。筆者以為,若規(guī)章都可以要求國務(wù)院法制辦或者省級政府法制辦審查,規(guī)章制定主體制定的其他規(guī)范文件為何不能審查?機(jī)械理解將導(dǎo)致制度上的失衡。 從法規(guī)、

16、規(guī)章備案條例的規(guī)定看,紅頭文件的監(jiān)督審查的“硬件“裝置其實已經(jīng)“安裝”了:國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國務(wù)院書面提出審查建議,由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見,按照規(guī)定程序處理(第9條)。 所以,行政系統(tǒng)內(nèi)的除國務(wù)院的行政法規(guī)和其他規(guī)范文件以外,所有規(guī)范文件都已經(jīng)有了一條統(tǒng)一可供利用的監(jiān)督審查途徑。 其實不止于此,這方面可資利用的制度資源目前還有行政復(fù)議法的規(guī)定。行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議申請人在申請對具體行政行為進(jìn)行審查的同時,可以一并申請審查規(guī)章以下的規(guī)

17、范性文件;在申請人沒有申請一并審查或不可能69法最終解決原則,還是依據(jù)其相關(guān)的司法制度,我們均可以得出此結(jié)論:相對人對行政機(jī)關(guān)的行為提出異議,或者對行政裁判所(英國)或獨立管制機(jī)構(gòu)(美國)的裁決不服,向法院提起訴訟的理由中 都包括法律適用的問題;j2卜根據(jù)分權(quán)原則,法院傾向于不干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為,后來才傾向于適當(dāng)?shù)母深A(yù)要求行政機(jī)關(guān)合理地行使自由裁量權(quán),開始對行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督。法院原來傾向于不干預(yù)行政機(jī)關(guān)自由裁量的原因,即在于行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)法定權(quán)限范圍內(nèi)的職權(quán)活動,從傳統(tǒng)上說不屬于適法性判斷。從法律解釋來看,西方國家法院對法律的解釋一般也是最終的,即使是英

18、國這個奉行議會至上的國家,對議會的制定法的最終亦即最具權(quán)威的解釋仍是法院的解釋。 我們可就此描繪出行政法領(lǐng)域里這樣一幅場景:議會制定出法律之后行政機(jī)關(guān)按照自己對法律的理解在其實現(xiàn)法律的過程中對法律作出解釋并加以適用;法院接受當(dāng)事人的請求在對行政行為進(jìn)行司法審查的過程中,x-,j-與案件相關(guān)的法律進(jìn)行解釋并予以適用;根據(jù)司法最終解決原則,法院對法律的解釋和適用當(dāng)然是最終的,法院適用法律將紙上的法律條文變?yōu)楝F(xiàn)實,將死條文變?yōu)榛钜?guī)則?！叭绻⒎ㄕ卟毁澇煞ㄔ簒-,l-某項制定法所作的司法解釋,他們可以對該法作出修改補(bǔ)充,以此來保證司法解釋體現(xiàn)立法意圖”?？梢?行政機(jī)關(guān)是可以解釋法律并將之予以適用的,但

19、法院對法律的解釋和適用是最終的,這樣無論是從邏輯上還是從法律上都順理成章了。 (三)我國行政訴訟法律適用之困境我國的行政機(jī)關(guān)與英美國家的行政機(jī)關(guān)雖然同屬國家的法律執(zhí)行機(jī)關(guān),但不同的是,在英美國家行政機(jī)關(guān)的立法一般均屬于委任立法,而我國與法國等大陸法系國家一樣,行政機(jī)關(guān)擁有固有“立法”權(quán)即憲法所賦予的立法權(quán)限,在這一權(quán)限范圍內(nèi),行政機(jī)關(guān)無須權(quán)力機(jī)關(guān)另行授權(quán)即可就行政管理事項進(jìn)行立法;尤其是我國恢復(fù)法制建設(shè)近二十年來,在法律還不能覆蓋全部行政管理領(lǐng)域的現(xiàn)實情況下,行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的“拾遺補(bǔ)闕”4-“l(fā)z)是非常必要的,但在必要的同時有時難免逾越行政機(jī)關(guān)“執(zhí)行性”地位。對此情形即使是較為激烈的學(xué)者

20、亦承認(rèn)這是過渡階段的必然。所以,我國的行政機(jī)關(guān)既執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī),又執(zhí)行行政機(jī)關(guān)(上級機(jī)關(guān)或本機(jī)關(guān))制定的規(guī)范性文件。也正基于現(xiàn)實情形,行68政訴訟法規(guī)定:人民法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù)(第52條),以規(guī)章為參照(第53條第1款);且在人民法院認(rèn)為部委規(guī)章與地方規(guī)章不一致時,以及部委規(guī)章之間不一致時,由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者作出裁決(第53條第2款)。 行政訴訟法的規(guī)定反映了我國憲政上的一貫思想與現(xiàn)實情況的矛盾:一方面,3v:家都回避權(quán)力分立問題,但另一方面在實際上卻堅持行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)互不干預(yù),尤其是司法機(jī)關(guān)不干預(yù)行政機(jī)關(guān)的活動。這樣,在具體運(yùn)作上理不順的問題便

21、暴露無遺。 眾所周知,我國法的體系是分層級的,盡管行政訴訟法將法律與法規(guī)作為“依據(jù)”范疇,但法規(guī)的層級效力低于法律,而且地方性法規(guī)又存在兩個不同層級:省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī),不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;省會所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)相抵觸的前提下,制定本地方的地方性法規(guī)。如1992年7月全國人3v常委會授權(quán)深圳市人3v及其常委會和市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章的決議:授權(quán)深圳市人3v:及其常委會根據(jù)具體情況和實際需要,遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則,制定法規(guī),在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施;授權(quán)深圳市政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)

22、濟(jì)特區(qū)組織實施。該授權(quán)對哪些事項可以制定法規(guī)或規(guī)章未予明確,何謂“遵循憲法的規(guī)定以及法律行政法規(guī)的基本原則”也沒有法律上的界定,因而有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方性法規(guī)從層次上高于一般的地方性法規(guī);當(dāng)然亦有學(xué)者反對這一說法。而1994年3月全國人大常委會對廈門的授權(quán)和1996年對珠海的授權(quán),似吸取了經(jīng)驗,在授權(quán)用語上比前者限制性強(qiáng)一些。但無論如何,經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會制定的地方性法規(guī)與其他的地方性法規(guī)相比,在權(quán)限上似乎不同?？梢?即使是法規(guī),也可能出現(xiàn)與法律的規(guī)定不一致的問題;地方性法規(guī)-tlz可能出現(xiàn)與行政法規(guī)的規(guī)定不一致的美國有成文憲法,憲法規(guī)定立法權(quán)歸議會享有,只有議會授權(quán)給行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)

23、才有權(quán)制定頒布對外生效的規(guī)范;英國雖沒有成文憲法,但英國奉行議會主權(quán)原則,這一原則的主要體現(xiàn)是議會享有立法權(quán),英國的中央政府除按憲法慣例保有在文官領(lǐng)您的專屬秘書！域制定規(guī)范的權(quán)力外,均須議會授權(quán)法授權(quán),方可“立法”。 參見王名揚(yáng)美國行政法英國行政法,中國政法大學(xué)出版社1987、1995年版。 見地方組織法第7條和第43條的規(guī)定。關(guān)于行政訴訟法律適用制度修改的思考出不適用某一法規(guī)或規(guī)章的判決時,同時將相關(guān)的司法建議書送交有關(guān)行政機(jī)關(guān),如此,行政機(jī)關(guān)在一個或者數(shù)個案件后,必將修改、撤銷或以新法規(guī)規(guī)章替代。之所以我們肯定地預(yù)見行政機(jī)關(guān)必然會修改被人民法院拒絕適用的法規(guī)規(guī)章,原因也在于法院握有對法規(guī)規(guī)

24、章的適用權(quán)和最終解釋權(quán)。這樣,已有的監(jiān)督機(jī)制就活了起來,并形成一種良性循環(huán)的態(tài)式,亦使人民法院審查具體行政行為的活動不再有偏癱的感覺。 (二)間接審查的程序 人民法院在行政訴訟法律適用中因必須貫徹立法法的規(guī)定,在審案的過程中發(fā)現(xiàn)具體行政行為的規(guī)范依據(jù)有違上位法甚至憲法規(guī)定的,就不可回避地必須按照立法法規(guī)定的途徑,將有疑問的規(guī)范送交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或裁決,但是現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋并沒有規(guī)定人民法院將有疑問的規(guī)范送交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的程序,這對于及時解決糾紛是非常不利的,因此在修改行政訴訟法時應(yīng)當(dāng)增設(shè)該程序規(guī)定。筆者建議基于效率的考慮,針對不同的有疑問的規(guī)范設(shè)計不同的程序具體說,人民法院在審理行政案件過程中應(yīng)按照筆者前邊所述的兩個基本思路處理。 第一,與上位法相沖突的,人民法院可以直接適用上位法,但是有三個例外:(1)如果認(rèn)為法律、行政法規(guī)、自治條例、單行條例違背憲法的,法院應(yīng)將其逐級呈送最高人民法院,由最高人民法院向全國人大常委會提出書面審查要求,全國人大常委會進(jìn)行審查作出結(jié)論;(2)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致,不能確定如何適用時,由最高人民法院送交全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決;(3)地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致,不能確定如何適用時,由最高人民法院送交國務(wù)院。國務(wù)院認(rèn)為