基層財(cái)政管理體制改革探討

1、基層財(cái)政管理體制改革探討 摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，基層財(cái)政管理體制改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。為確?；鶎迂?cái)政資金的作用能夠最大限度的發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，結(jié)合當(dāng)前財(cái)政改革背景，不斷在實(shí)踐中探索財(cái)政管理體制改革之路。本文將對(duì)當(dāng)前基層財(cái)政體制改革過程中的制度影響進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上就如何加強(qiáng)改革創(chuàng)新，談一下個(gè)人的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，僅供參考。 關(guān)鍵詞：管理體制；基層財(cái)政改革；研究 一、基層財(cái)政制度問題 （一）當(dāng)前的政府組織框架與財(cái)政體制之間的矛盾 在當(dāng)前的政府組織級(jí)次下，無法構(gòu)建完善、有效的分稅財(cái)政管理體制。根據(jù)憲法規(guī)定，五級(jí)政府組織架構(gòu)下的各級(jí)政府均有穩(wěn)定的稅收基礎(chǔ)，建立分級(jí)分稅的框架財(cái)力分配

2、機(jī)制，顯然非常的困難。從實(shí)踐來看，政府級(jí)次過多會(huì)導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)以及部門人力資源重復(fù)，浪費(fèi)了公共產(chǎn)品以及服務(wù)資源。 （二）行政隸屬關(guān)系與激勵(lì)機(jī)制 較之于采取地方自治的國家而言，國內(nèi)政府多級(jí)次組織架構(gòu)是嚴(yán)格按照行政隸屬關(guān)系組建而成的，下級(jí)政府會(huì)受上級(jí)政府的影響。在當(dāng)前的形勢(shì)下，因職能分配以及財(cái)權(quán)劃分機(jī)制不穩(wěn)定，加大了上、下級(jí)政府的行政干預(yù)力度。對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行衡量的一個(gè)主要指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，而非教育、醫(yī)療以及社保和環(huán)保，對(duì)于公共服務(wù)缺乏重視，而且也沒有提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的積極性或激勵(lì)機(jī)制。因上級(jí)政府的偏好指導(dǎo)，而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是gdp的提升，成為當(dāng)前國內(nèi)基層政府的核心任務(wù)。 （三）條條

3、、塊塊的體制現(xiàn)狀 近年來，雖然我國在各領(lǐng)域的發(fā)展都非常的快，而且取得了一定的成績(jī)，但是依然可以看到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。這說明政府并未徹底理順自己與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，尤其在基層財(cái)政體制管理過程中，縱向垂直的管理模式、條條塊塊的體制矛盾和問題尤為突出。 （四）監(jiān)督管理乏力 對(duì)于基層政府而言，其財(cái)政困難的主要原因表現(xiàn)在基層財(cái)政運(yùn)行效率非常的低，而且機(jī)構(gòu)過于臃腫、冗員現(xiàn)象非常的普遍，導(dǎo)致資金嚴(yán)重浪費(fèi)。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，最根源的原因在于財(cái)政監(jiān)管乏力、相關(guān)制度不健全，落實(shí)不到位。比如，基層人大編制預(yù)算、審議以及監(jiān)督職能難以發(fā)揮作用，實(shí)踐中沒有形成對(duì)財(cái)政運(yùn)行和政府管理有效的制約制度。 二、加強(qiáng)基層財(cái)政

4、管理體制改革的有效策略 基于以上對(duì)當(dāng)前國內(nèi)基層財(cái)政管理制度的根源性問題分析，筆者認(rèn)為要想加強(qiáng)體制改革，必須做好以下幾個(gè)方面的工作： (一)削減財(cái)政級(jí)次，公共服務(wù)模式多元化 我國政府五級(jí)架構(gòu)是憲法規(guī)定的政府基本組織形式，建議在人民代表大會(huì)上取消地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理權(quán)。在現(xiàn)行憲法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步弱化地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，最大限度地減少地方政府的財(cái)政級(jí)次。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展視角來看，這種方法雖然非常難度比較大，但是從最終政府架構(gòu)改革創(chuàng)造條件方面來講，是切實(shí)可行的。然而，在此過程中應(yīng)當(dāng)注意避免不切實(shí)際的“一刀切”改革現(xiàn)象發(fā)生。各地、市應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，自主決定優(yōu)化調(diào)整財(cái)政級(jí)次方案，并將財(cái)政級(jí)次減少與多種公共服

5、務(wù)模式供應(yīng)激勵(lì)方法，有機(jī)地結(jié)合在一起使用。 （二）加快轉(zhuǎn)移支付制度改革步伐 基于財(cái)政體制改革的視角來講，支付制度的轉(zhuǎn)移是有效解決財(cái)政困難以及地區(qū)不均衡發(fā)展直接而有效的手段。在轉(zhuǎn)移支付制度改革過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本目標(biāo)是公共服務(wù)均等化，并在此基礎(chǔ)上形成一種可預(yù)期、穩(wěn)定的地方財(cái)政資源。健全和完善的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)由中央政府確定標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級(jí)政府職能范圍，確定穩(wěn)定的分稅體制。目前來看，雖然上述條件并不具備，但是轉(zhuǎn)移制度必須在合理確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和健全資金管理方面優(yōu)化調(diào)整，并以此為切入點(diǎn)，加快轉(zhuǎn)移支付制度改革步伐。 （三）健全地方稅制，適當(dāng)賦予地方一定的稅收立法權(quán) 在當(dāng)前

6、國內(nèi)現(xiàn)行分稅體制條件下，共享稅占比過高，缺乏適宜的地方財(cái)產(chǎn)類稅種。稅權(quán)劃分過程中，稅收立法權(quán)集中在中央，而基層政府基本上沒有調(diào)整稅制的能力。在健全和完善稅制以及構(gòu)建獨(dú)立稅制體系過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮適當(dāng)賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)力，將地方收費(fèi)項(xiàng)目以及非稅收入，一并納入到稅收以及預(yù)算管理體系之中。需要強(qiáng)調(diào)的是，即便允許基層政府有部分立法權(quán),但是中央也可通過保留否決權(quán)對(duì)其進(jìn)行制約。從實(shí)踐來看，雖然目前基層政府在財(cái)政運(yùn)行過程中沒有立法權(quán)力，但是仍會(huì)通過多種方式和渠道設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目，形成了變相隱形稅收現(xiàn)象。 （四）通過完善預(yù)算管理機(jī)制來推動(dòng)預(yù)算管理改革 預(yù)算管理機(jī)制健全和完善與否，直接關(guān)系著基層政府財(cái)政

7、資金的利用效率，同時(shí)也是有效緩解或解決財(cái)政困難的有效途徑。通過預(yù)算外資金減少和預(yù)算完整性增強(qiáng)，全面推行政府部門預(yù)算改革與收支兩條線機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層預(yù)算的有效管理。 （五）適當(dāng)調(diào)整基層政府職能，建立規(guī)范的融資制度 實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)基層政府改革，對(duì)基層政府的職能進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。通過對(duì)政府職能進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化地方政府的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，以此來減輕基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這對(duì)于提高公共服務(wù)質(zhì)量，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，還有結(jié)合地方特點(diǎn)和實(shí)際情況，建立健全規(guī)范的融資制度，并以此為基礎(chǔ)來有效化解基層政府的債務(wù)。在有效融資手段匱乏的情況下，基層政府被迫依靠非正規(guī)手段和途徑融資，雖然有利于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)

8、社會(huì)正常秩序，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看卻對(duì)政府的直接債務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，其中的隱性負(fù)債監(jiān)控難度非常的大。對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重視，這些債務(wù)的存在不僅會(huì)制約政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的能力,而且會(huì)對(duì)政府信譽(yù)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，久而久之就轉(zhuǎn)化成了中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。針對(duì)這一問題，筆者認(rèn)為除應(yīng)當(dāng)及時(shí)全面的摸清現(xiàn)狀、組織清欠和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)當(dāng)在劃分各級(jí)政府職能基礎(chǔ)上，加快職能轉(zhuǎn)換速度，健全轉(zhuǎn)移支付制度，確保基層政府經(jīng)常性預(yù)算平衡性,避免出現(xiàn)用于彌補(bǔ)經(jīng)常性開支缺口的相關(guān)債務(wù)。在堵住隱形融資渠道的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)建立合法、規(guī)范的舉債渠道。實(shí)踐中，對(duì)于那些確有必要建設(shè)的基礎(chǔ)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)適時(shí)開展發(fā)債試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上逐步建立和落實(shí)規(guī)范、可行的基層政府融資制度。 三、結(jié)束語 基于目前的國情考慮，基層政府財(cái)政體制改革過程中，應(yīng)當(dāng)在不同路徑之間探尋某種平衡，一種可行的發(fā)展方案是中央制定各地區(qū)執(zhí)行的最低公共產(chǎn)品和服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前國內(nèi)基層政府財(cái)政體制運(yùn)行實(shí)踐中存在這一些矛盾和問題，而且集中表現(xiàn)為地區(qū)之間的財(cái)政不均衡，但是在財(cái)政體制改革過程中依然要高度警惕中央政府集權(quán)傾向；在改革基層財(cái)政體制過程中，應(yīng)當(dāng)為地方政府進(jìn)行的公共服務(wù)組合和做出的努力，提供適當(dāng)?shù)目臻g。 作者:戴肅敏 單位:溫州市財(cái)